淺議高校預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的問題及對(duì)策

趙大運(yùn)

(湖北科技學(xué)院,湖北 咸寧 437100)

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淺議高校預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的問題及對(duì)策

趙大運(yùn)

(湖北科技學(xué)院,湖北 咸寧 437100)

新《預(yù)算法》頒布實(shí)施以來，高校預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在部門主體責(zé)任不夠明確、預(yù)算內(nèi)容不夠完整、預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范等諸多問題，針對(duì)以上問題，提出了一些對(duì)策，促進(jìn)高校提升預(yù)算管理水平，進(jìn)一步提高預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性。

高校；預(yù)算；編制和執(zhí)行；問題；對(duì)策

新《預(yù)算法》頒布實(shí)施以來，高校在進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算管理，規(guī)范編制部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算支出績效等方面取得了一定的成績，但在最近湖北省教育廳、財(cái)政廳開展的省屬高校2014年度-2015年度的財(cái)務(wù)專項(xiàng)檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)部分高校在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中還存在部門主體責(zé)任不夠明確、預(yù)算內(nèi)容不夠完整、預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范等諸多問題。本文針對(duì)以上問題，提出一些對(duì)策，促進(jìn)高校提升預(yù)算管理水平，進(jìn)一步提高預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮預(yù)算的各項(xiàng)職能，積極推進(jìn)預(yù)算工作的規(guī)范化、制度化和法制化。

一、高校預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在問題的表現(xiàn)

(一)部門主體責(zé)任不夠明確

新《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算編制的主體及責(zé)任進(jìn)行了明確，規(guī)定了各部門、各單位是本部門、本單位預(yù)算編制責(zé)任主體、執(zhí)行責(zé)任主體、預(yù)算信息公開責(zé)任主體和績效評(píng)價(jià)責(zé)任主體。當(dāng)前高校預(yù)算編制執(zhí)行中存在的是落實(shí)問題，是預(yù)算編制與執(zhí)行關(guān)聯(lián)不夠。新《預(yù)算法》規(guī)定“先有預(yù)算，后有支出”[1]。為突出部門主體責(zé)任，省財(cái)政預(yù)算控制數(shù)采取切塊下達(dá)方式通知到高校，由高校根據(jù)分管(協(xié)管)省領(lǐng)導(dǎo)要求，在部門預(yù)算控制數(shù)內(nèi)，按照有關(guān)政策以及省委、省政府確定的年度工作重點(diǎn)，編制形成初步的預(yù)算建議方案。從實(shí)際執(zhí)行情況看，有的高校項(xiàng)目支出預(yù)算無法執(zhí)行，有的高校細(xì)化的預(yù)算與工作計(jì)劃和學(xué)校履行職責(zé)的需要不夠銜接，甚至檢查中發(fā)現(xiàn)有些高校項(xiàng)目存在年年有結(jié)余、年年增加預(yù)算的情況，資金安排不科學(xué)，造成資金閑置浪費(fèi)。

(二)預(yù)算內(nèi)容不夠完整

新《預(yù)算法》明確要求“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”[2]。在檢查中發(fā)現(xiàn)部分高校未將所有收支納入預(yù)算管理，存在飲食、超市、門面租金及球館、健身房、駕校、教室、機(jī)房等場(chǎng)地租賃費(fèi)未列入學(xué)校預(yù)算收入預(yù)算的問題。

(三)預(yù)算編制不夠科學(xué)

1.預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象明顯。高校預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，普遍存在預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象，一是財(cái)政批復(fù)的預(yù)算與學(xué)校執(zhí)行的預(yù)算不一致，二是決算與財(cái)政批復(fù)的預(yù)算不一致。

2.基本支出和項(xiàng)目支出劃分不清。基本支出應(yīng)當(dāng)只反映在編在冊(cè)人員的工資、直接用于公務(wù)活動(dòng)的支出以及為完成教學(xué)科研工作任務(wù)安排的用于設(shè)施設(shè)備的維持性費(fèi)用。檢查中發(fā)現(xiàn)少數(shù)高校發(fā)給學(xué)生的助學(xué)金以基本支出方式編報(bào)預(yù)算。按照近年來省直部門預(yù)算管理的要求，高校向社會(huì)提供服務(wù)的成本性開支，不應(yīng)在日常公用經(jīng)費(fèi)中反映，在項(xiàng)目支出中用“專項(xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目”反映。學(xué)校發(fā)給學(xué)生的助學(xué)金應(yīng)以項(xiàng)目支出方式編報(bào)預(yù)算。

3.項(xiàng)目支出編制不夠科學(xué)。一是項(xiàng)目的設(shè)置。部分高校沒有做實(shí)二級(jí)項(xiàng)目的部門項(xiàng)目庫，確保納入預(yù)算的二級(jí)項(xiàng)目全部從項(xiàng)目庫中選取，從而影響預(yù)算批復(fù)或下達(dá)后盡快下達(dá)資金，影響項(xiàng)目盡快組織實(shí)施。二是項(xiàng)目支出的合規(guī)性。部分高校不夠注意項(xiàng)目支出的合規(guī)性，尤其是明細(xì)項(xiàng)目的合規(guī)性。有的高校項(xiàng)目的設(shè)置都很符合規(guī)定，但忽視了項(xiàng)目文本中的明細(xì)項(xiàng)目，例如，有的高校在項(xiàng)目中虛列差旅費(fèi)支出，測(cè)算明顯不符合實(shí)際；有的高校工程造價(jià)預(yù)算明顯偏高；有的項(xiàng)目支出預(yù)算編制不細(xì)化，測(cè)算依據(jù)不充分；個(gè)別高校依然存在項(xiàng)目文本散總不符、說明中缺款漏項(xiàng)、前后不符的問題；對(duì)一些與日常公用經(jīng)費(fèi)重疊的項(xiàng)目支出內(nèi)容，未在文本中適當(dāng)說明。

4.政府采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確度不高。

5.三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不夠嚴(yán)格。

(四)預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范

檢查中發(fā)現(xiàn)部分高校預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范，甚至存在無預(yù)算、超預(yù)算支出的現(xiàn)象。具體有以下方面。

1.預(yù)算執(zhí)行率不高。主要是項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率不高。一是部分高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視不夠。報(bào)賬不及時(shí)，影響預(yù)算執(zhí)行率。二是政府采購工作滯后。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中將近一半是政府采購項(xiàng)目。政府采購工作流程多，采購時(shí)間較長；招標(biāo)工作有時(shí)存在流標(biāo)、廢標(biāo)情況，重新組織招標(biāo)浪費(fèi)時(shí)間；部分學(xué)校遞交招標(biāo)申請(qǐng)不及時(shí)，影響招標(biāo)速度。三是履行完政府采購程序的大多數(shù)新增資產(chǎn)項(xiàng)目，年底又處于供貨驗(yàn)收階段，因此預(yù)算執(zhí)行率不高。

2.預(yù)算調(diào)整不規(guī)范。一是部門預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整，預(yù)算的嚴(yán)肅性、約束力不夠強(qiáng)；二是決算調(diào)整無依據(jù)，決算數(shù)額不能真實(shí)反映當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。表現(xiàn)在費(fèi)用支出在基本支出和項(xiàng)目支出間隨意調(diào)整，費(fèi)用支出在財(cái)政撥款補(bǔ)助支出和非財(cái)政撥款補(bǔ)助支出間隨意調(diào)整，費(fèi)用支出在各明細(xì)分類項(xiàng)目間隨意調(diào)整。

二、解決高校預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在問題的對(duì)策

(一)進(jìn)一步落實(shí)部門主體責(zé)任

進(jìn)一步落實(shí)部門主體責(zé)任，高校是本單位預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，對(duì)預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)[3]；各院系、各處室是學(xué)校內(nèi)部預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，層層落實(shí)部門主體責(zé)任，克服預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象，力爭編一本規(guī)范的、可執(zhí)行的，與高校職責(zé)高度關(guān)聯(lián)的預(yù)算。

(二)切實(shí)落實(shí)全口徑預(yù)算

高校實(shí)行全口徑預(yù)算，除開展獨(dú)立核算經(jīng)營活動(dòng)發(fā)生的收支以外，其他的收支全部列入部門預(yù)算，確保部門預(yù)算編制的真實(shí)性和完整性。充分、合理預(yù)計(jì)部門預(yù)算中各項(xiàng)收入，真實(shí)、完整反映各項(xiàng)支出，詳細(xì)填報(bào)部門預(yù)算編制說明。無特殊政策原因，各高校中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(含一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算資金)、政府性基金、事業(yè)收入、經(jīng)營收入及其他收入等收入安排的支出，一般不得低于前三年決算平均數(shù)。

(三)科學(xué)編制預(yù)算

1.細(xì)化基本支出與項(xiàng)目支出指標(biāo)

各高校應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌財(cái)政補(bǔ)助資金和自有資金編列基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。正確劃分基本支出與項(xiàng)目支出的同時(shí)，努力提高日常公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出的細(xì)化程度和準(zhǔn)確性。

2.推進(jìn)項(xiàng)目支出定額管理

推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的規(guī)范化、程序化和科學(xué)化。在認(rèn)真梳理現(xiàn)有項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立項(xiàng)目支出定額體系。

3.實(shí)施預(yù)算評(píng)審試點(diǎn)

推進(jìn)預(yù)算評(píng)審工作，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審全覆蓋。高校應(yīng)按照部門預(yù)算管理權(quán)限，建立部門內(nèi)部預(yù)算評(píng)審管理制度，規(guī)范評(píng)審程序和行為，推進(jìn)預(yù)算評(píng)審和預(yù)算安排相結(jié)合。應(yīng)將每年新增的、總額超過100萬元的項(xiàng)目支出納入預(yù)算評(píng)審范圍，做到“先評(píng)審后入庫”。

4.嚴(yán)格“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算

按照中央和省委、省政府關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的有關(guān)要求，高校要嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)，按照零增長原則(特別強(qiáng)調(diào)是各項(xiàng)的零增長)安排相關(guān)支出預(yù)算。

5.嚴(yán)格政府采購預(yù)算編制。按照政府采購法律、法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真對(duì)照年度政府采購目錄，將目錄范圍內(nèi)的支出全部編列政府采購預(yù)算，做到“應(yīng)編盡編、應(yīng)采盡采”，年度預(yù)算執(zhí)行中無特殊原因不得隨意調(diào)增或調(diào)減政府采購預(yù)算。

(四)加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)資金管理

高校應(yīng)盡早清理、預(yù)計(jì)每年年末結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)額，按規(guī)定辦理結(jié)轉(zhuǎn)資金手續(xù)，納入年初預(yù)算，在次年“二上”部門預(yù)算中全面、完整地反映。結(jié)轉(zhuǎn)支出應(yīng)按原項(xiàng)目原用途使用。

(五)強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，加大預(yù)算執(zhí)行力度

嚴(yán)格執(zhí)行先有預(yù)算，后有支出的原則。嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算支出；不擅自改變預(yù)算資金支出用途；嚴(yán)格控制和規(guī)范辦理預(yù)算調(diào)整業(yè)務(wù)；高校應(yīng)采取有力措施，加大預(yù)算執(zhí)行力度，特別是要提高政府采購預(yù)算執(zhí)行力度，努力縮小預(yù)決算差異。

(六)加強(qiáng)預(yù)算績效管理

進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算管理機(jī)制。

[1]中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國預(yù)算法[Z].2014—08—31;

[2]湖北省財(cái)政廳.湖北省屬本科高校預(yù)算管理辦法[Z].2015—12—16;

[3]湖北省財(cái)政廳.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的意見[Z].2016—04—26.

2095-4654(2016)10-0147-03

2016-09-10

F810.3

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