一輪退耕還林工程實施面臨的挑戰及發展對策

涂光美

（綏陽縣蒲場鎮林業站 貴州綏陽 563305）

一輪退耕還林工程實施面臨的挑戰及發展對策

涂光美

（綏陽縣蒲場鎮林業站 貴州綏陽 563305）

始于1999年的退耕還林工程，既是一項生態工程，又是一項經濟工程，更是一項民生工程，產生很大的綜合效益。新一輪退耕還林是在全面深化改革中進行，本文結合實例分析地區新一輪退耕還林（還草）的政策，對其實施所面臨的新問題進行全面分析，提出相應對策。

新一輪；退耕還林；挑戰；發展對策

1 引言

為了進一步鞏固退耕還林成果，國家從民族生存和發展的戰略高度，著眼經濟社會可持續發展全局啟動實施新一輪退耕還林工程，是深入貫徹落實科學發展觀、推進生態文明建設的重要戰略舉措，是貧困山區農民脫貧致富、全面建成小康社會的有效途徑。如何扎實推進新一輪退耕還林工程的實施，實現效益最大化，成為退耕還林工程可持續發展的重要關注點。

2 地區新一輪退耕還林的現狀

2.1 基本概況

綏陽縣地跨東經 27°48'00″～27°48'27″、北緯 107°02'01″～107°48'30″，地勢西北高、東南低，海拔在320～600m之間，屬典型的低山丘陵區，幅員面積16.05萬hm2，林地面積達55655hm2，人口70萬。全縣現有耕地面積6.6288萬hm2，人均耕地950m2。該縣的土壤類型分為水稻土、紫色土、沖積土、黃壤土4個大類，PH值在5.5～8.0之間。屬中亞熱帶季風氣候區，氣候溫和，降雨充沛，但季節分配不均，春冬雨量稀少，夏秋雨量豐富。大陸性季風氣候顯著，四季分明。植被類型為亞熱帶常綠針闊混交林。

2.2 新一輪退耕還林的現狀

2015年該縣開始實施新一輪退耕還林任務。從已完成的退耕還林結果來看：①退耕還林規模小，退耕面積為1萬畝，在5鎮個鄉實施，都是營造的生態林。②退耕還林作業小班涉及個數多、面積小。全縣共有退耕還林小班140個，涉及農戶687戶、1793人。③該縣需退耕的坡度25°以上的耕地仍然較多。農戶仍在耕種這些脆弱的坡耕地，造成生態環境逐漸惡化、地力衰退、水土流失加劇，甚至引發山洪和地質災害發生，嚴重阻礙該縣生態文明建設和社會經濟發展的步伐。

3 新一輪退耕還林工程實施的問題

基于我國新一輪退耕還林工程的實施情況，該地區根據自身的經濟發展情況進行整體規劃，下面總結出該縣實施新一輪退耕還林所面臨的問題。①地塊分散，規劃難度極大。依據該縣國土部門第二次全國土地資源調查結果，該縣需退耕的坡度25°以上的耕地仍然較多，占60％以上，基本農田將坡耕地分割成分散小塊，加之土地開發整理復墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林退耕地、已用于其它項目的建設用地等等較為集中成片的都不能納入新一輪退耕還林規劃，導致新一輪退耕還林地塊極度分散，2hm2以上的小班很少，增加了規劃和組織實施的難度，更重要的是不便于產業后續發展。②退耕補助標準降低，農戶積極性不高。第一輪退耕還林補助資金生態林為1500元／畝，而新一輪退耕還林補助資金不分生態林和經濟林都為1500元／666.7m2，與退耕農戶的希望值差距大，降低了退耕農戶的積極性。然后，退耕農戶生態意識薄弱，補償機制滯后，農戶積極性不高。本輪退耕還林以農民退耕意愿為主，政府引導，要求根據不同地理、氣候和立地條件，做到適地適樹。然而，該縣地理位置相對特殊，經濟發展和生態環境保護矛盾長期成為該地區可持續發展的障礙。退耕農戶普遍生態意識較低，大部分的農民更為注重政府的補償優惠，而對林木的管理和維護沒有引起足夠的重視，一旦經濟補償停止，而林木效益的補償機制的缺失和滯后，會進一步削弱退耕還林的綜合效益。

4 新一輪退耕還林工程發展對策

4.1 加強組織領導、強化部門協作

縣、鄉（鎮）人民政府是新一輪退耕還林的責任主體，為了做好該縣的退耕還林工程工作，縣、鄉（鎮）兩級政府要分別成立退耕還林領導小組專門具體負責。在實施工程中要形成主要領導主要抓、分管領導具體抓的工作機制。縣、鄉（鎮）政府要把退耕還林工程納入政府目標考核，層層簽訂責任書，明確各自的責任和義務，有序推進退耕還林工作。二是強化部門之間的協作，明確部門職責，相互協調。發展改革部門負責退耕還林的任務計劃、資金計劃等的綜合協調工作；國土資源部門落實退耕還林地塊，調整耕地性質等工作；林業、農業部門編制作業設計方案、組織指導造林工作、引導農戶樹種和檢查驗收工作；財政部門負責安排資金計劃、監管資金等工作。只有各級有關部門之間加強協調配合，加強數據銜接，才能共同推進工程建設。

4.2 解決地塊分散問題

認真組織好全縣土地情況的摸底調查，摸清耕地現狀，全面掌握坡耕地撂荒情況，及時弄清退耕農戶的真實意愿，按政策調整坡度25°以上的耕地范圍，擴大新一輪退耕還林的規模。截至2015年底，我縣實有耕地70萬畝，上級下達給該縣基本農田保有量不少于20萬畝。根據國家的有關要求，按集中成片的原則，經過實地調查摸底，遵循農戶意愿，依照法定程序將坡度25°以上耕地基本農田上報省政府調減為非基本農田，以此擴大該縣退耕還林規模，減少退耕地塊分散的問題，形成規模效益。

4.3 完善退耕還林補貼制度

完善退耕還林補貼制度，激勵貧困地區農戶積極參與退耕還林。合理的補償標準是激勵農戶自愿參與退耕還林工程的關鍵，而現有退耕還林補償標準的測算方式沒有考慮農戶機會成本和損益狀況的動態變化和不確定性，沒有考慮到在取消糧食稅和實施種糧直補后農民“種糧”收益已大大超過“種林”收益，加上新一輪退耕補助低于2000年的標準，農戶退耕積極性下降，也不利于退耕還林扶貧目標的實現。另一方面，陡坡耕地的耕種者越來越多地集中于貧困地區的貧困戶和沙化地區、生態脆弱地區，退耕還林將兼顧生態治理與扶貧開發的雙重目標，生態效益、社會效益與經濟效益并重。對此，應提高退耕還林的補貼力度，以提高陡坡耕地種植者的退耕參與率；應將退耕還林與農村扶貧開發、生態公益林建設、林下經濟項目等結合，改善退耕農戶的生計資本結構，拓寬退耕戶的收入來源。新一輪退耕補助總額僅為22500元/hm2，退耕還林第1、3、5年，分別補助12000元/hm2（含種苗費4500元/hm2）、4500元/hm2和6000元/hm2，遠遠低于2000年起實施的退耕還林項目的補助標準（生態林和經濟林分別為 46200、28875 元/hm2）。

另外，新一輪退耕還林向重點生態功能貧困區傾斜，提高退耕生態林補助標準。隨著社會主義市場經濟制度的不斷完善，市場在耕地資源利用配置的作用越來越明顯，經濟發達地區大量良田沃土轉變為各式園林，山區富裕群體在外出務工和收入增長后亦將耕地資源轉換為林地，反而是收入偏低且非農就業技能缺乏的群體依然依靠坡耕地資源維持生計。新一輪退耕還林應避免“撒胡椒面”工程布局，將退耕還林相對集中于重點生態功能貧困地區，使退耕還林成為生態建設扶貧的重要載體。另一方面，要提高上一輪退耕生態林的補償標準，構建重點生態功能區退耕生態林的動態補償制度。據調查，上一輪退耕還林地的90％為生態林（難以產生顯著的經濟效益），有10％的退耕戶為貧困戶，退耕生態林的經濟產出低而抑制退耕農戶的持續發展。建議對重點生態功能貧困區的退耕還林實施動態補償制度（即補助標準隨物價上漲，每隔一定年限向上動態調整），對重點生態功能貧困區的退耕生態林納入生態公益林的補助范圍并由國家財政長期進行補助。

4.4 退耕還林與碳匯造林結合

碳匯是指森林吸收和儲存二氧化碳的能力，碳匯造林就是指以增加碳匯為目的的造林活動，是對造林及其林木（分）生長過程實施碳匯計量和監測而開展的有特殊要求的造林活動，通過出售所增加的碳匯獲得收益。退耕還林造林不僅具有生態治理和結構調整的目標，退耕造林同樣增加了森林碳匯，可借助碳交易市場出售碳匯而增加收益。我國首輪退耕還林工程已新增退耕造林地達到793.25萬hm2、荒山造林1078.26萬hm2，新一輪退耕還林還將增加282.6萬hm2的造林地，將退耕還林與碳匯造林相結合，通過退耕還林碳匯林的碳交易量來構建退耕地林的長效增收機制，有助于生態服務消費市場發展，有利于構建可持續的扶貧發展機制。

5 結束語

實施新一輪退耕還林，是改善人居生態環境、惠農增收、治理水土流失的一項生態修復工程。退耕還林不僅能改善該縣的生態環境和土壤活力，顯著增加森林面積，還能增加農民收入。由于該縣的地理位置獨特，在這種情況下，要認真總結適合低山丘陵地區退耕還林中的經營模式，宣傳新一輪退耕還林的政策，提高農戶退耕還林的積極性，合理調整坡度25°以上的非基本農田的范圍，加大新一輪退耕還林規模地塊，結合當地的工程項目建設，整合資源，在林業新常態下鞏固新一輪退耕還林成果，增加該縣的森林資源，提高該縣的森林覆蓋率，促進該縣的生態、經濟、社會效益可持續發展。

[1]楊玉林.羅平縣長底鄉新一輪退耕還林工程實施過程中的問題及對策[J].綠色科技，2015（12）：145～146.

[2]牛煥瓊，王艷，張志蘭，等.云南省新一輪退耕還林工程項目存在的問題及對策[J].現代農業科技，2015（20）：144～146.

[3]李春，曹秋嬋，付孜.廣西新一輪退耕還林現狀及對策[J].中南林業調查規劃，2015，34（4）：4～7.

F326.2

：A

：1005-7897（2016）14-0058-02

2016-7-10

涂光美（1975-），女，漢族，工程師，大專，主要從事林業方面工作。