政府購買社會組織公共服務的現狀、問題與對策

沈海燕

(閩江學院思政教研部，福州　350108)

政府購買社會組織公共服務的現狀、問題與對策

沈海燕

(閩江學院思政教研部，福州350108)

摘要：政府購買社會組織公共服務是加快政府職能轉變、提高社會治理能力和滿足人民群眾公共服務需求的必然要求。中國政府購買社會組織公共服務已經進行了多年實踐并且取得了一定的經驗和成效：購買地區和范圍不斷擴大；購買制度建設步伐加快；購買方式靈活多樣。但中國政府購買社會組織公共服務還存在法律法規不完善、政府職能轉變不到位、社會組織發展滯后、服務評價和監督體系不健全等問題。為提高政府購買社會組織公共服務的水平與質量，應進一步完善相關法律法規，明確政府職能，推進社會組織發展，健全服務評價和監督體系。

關鍵詞:政府購買服務；社會組織；公共服務

當前，中國發展步入新階段，社會結構、人們的思想觀念都發生了深刻變化，人民群眾對于公共服務的需求日益趨于多樣化、復雜化，這對政府治理和服務模式提出了新的挑戰。大力促進政府購買社會組織公共服務，對于滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，對于全面深化改革、加快政府職能轉變、提高社會治理能力都具有重大意義。

一、政府購買社會組織公共服務的現狀分析

“政府購買服務”最早出現于20世紀70年代后期，是西方公共管理變革中的一種新的服務模式。所謂“政府購買服務”，是指“政府部門為了履行服務的社會職能，通過政府財政向各類社會服務機構直接撥款或公開招標購買社會服務，實現政府財政效應最大化的行為”[1]。政府購買社會組織公共服務在中國內地的探索最早是在1995年。當時，上海市浦東新區社會發展局新建了羅山市民休閑中心，委托上海基督教青年會出面管理。1998年起上海市政府向其購買養老服務，由此開啟了中國政府向社會組織購買公共服務的大門。1999年，深圳市羅湖區將環衛清掃工作外包，也開始了購買公共服務的嘗試。2003年中國《政府采購法》開始實施后，政府購買社會組織公共服務在全國范圍內開展試點工作。經過各地多年的不斷探索，中國政府購買社會組織公共服務工作取得了不錯的成績，呈現出以下成效和特點。

1.購買地區和范圍不斷擴大

中國政府購買社會組織公共服務的實踐剛開始主要集中在沿海和其他經濟較為發達的地區，服務范圍主要在養老、社區服務、就業、醫療衛生等基本公共服務領域。上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地較早開始購買社會組織公共服務的實踐。其中，2003年，南京市鼓樓區開始向社會組織購買居家養老服務。2008年，廣州大同社會工作中心接受了廣州市荔灣區政府的委托，完成社區居民就業服務項目。

隨著實踐探索的不斷深入，政府購買范圍在不斷擴大。到目前，中國各級政府購買社會組織的服務已經跨越了多個領域，從醫療服務到教育服務，從就業服務到行業性服務，幾乎政府的各個部門都有向社會組織購買服務的事項。2015年，北京市級社會建設專項資金向北京地區各級各類社會組織購買500項服務項目，內容涵蓋社會公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會治理服務、社會建設決策咨詢服務共5大類30個方面。[2]政府購買公共服務的地區也大幅增加，山東、遼寧、江西、福建、廣西、海南等省先后加入購買服務的行列。其中，2014年，內蒙古政府辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，2015年7月，新疆民政廳制定印發了《自治區民政系統購買社會組織公共服務暫行辦法》，現在政府購買社會組織公共服務已經在全國范圍規范有序地展開。

2.購買制度建設步伐加快

從中央層面來說，《政府采購法》在2003年開始實施，經過十幾年實踐查漏補缺后，制定了《政府采購法實施條例》，自2015年3月1日起施行，這使得政府采購以及政府購買社會組織公共服務工作更加有章可循。中國政府還于2013年9月和12月分別通過了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和《財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，對政府向社會組織購買服務的一系列問題給予了詳細和直接的指示。2014年11月，財政部和民政部聯合發出《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》，進一步加大支持力度，列出購買范圍，提出建立信用記錄機制。

在中央宏觀政策的指導下，各級地方政府結合本地區的具體情況，制度建設的步伐也不斷加快。一些地方政府先后出臺了政府購買公共服務的整體指導性意見、政府購買社會組織公共服務辦法等文件，如北京市海淀區2006年出臺《關于政府購買公共服務的指導意見(試行)》，2009年成都市出臺《關于建立政府購買社會組織公共服務制度的意見》，2012年廣東省出臺《廣東省推進政府向社會組織購買服務工作暫行辦法》等。這些規定對于購買社會組織公共服務的相關基本原則做了規定，對政府購買什么服務、如何購買服務等都做了說明，對規范購買服務的行為以及提高服務質量起到了一定的作用。另外各地還制定了規范購買程序、考核驗收等方面的規章條例。例如，2015年初上海通過了《政府購買公共服務項目績效評估指標體系(試行)》，建立了評估機構，分階段對服務項目的效果進行考核。這些規章為社會組織參與政府公共服務的長遠發展提供了制度保障。

3.購買方式越來越靈活多樣

中國政府購買社會組織公共服務的主要方式有合同制、資助制和項目申請制等。合同制是最常見的政府向社會組織購買公共服務的方式。根據《采購法》，政府將需要社會組織參與的公共服務項目統一納入政府采購中心，然后政府部門通過市場信息平臺發布項目招標，社會組織可以通過參加政府公開招標、邀請招標或競爭性談判等方式獲得簽訂合同的機會。政府與社會組織簽訂的合同包含公共服務的內容、范圍、期限和支付原則等。

資助制是政府給予社會組織一定的資助，使其能夠正常運轉、發展，這種形式在中國也比較常見。政府對社會組織的資助形式有經費資助、實物資助、政策優惠等。政策優惠有免稅或其他稅收優惠、貸款擔保、低息貸款等。資助形式還包括消費券方式，即政府將消費券發給特定的有公共服務需要的消費群體，使其自由選擇消費，然后政府用現金兌現社會組織接收的服務券。例如，深圳市在2009年初首發社區居家養老消費券，該消費券用于居家養老補助對象向服務機構購買居家養老服務。居家養老的老人通過消費券，可以自由選擇服務機構，自主選擇服務內容，獲得生活照料、醫療護理和精神慰藉等各種優質廉價的人性化服務。為方便資助對象的使用需要，消費券有1元、5元、10元、20元、50元、100元六種面額，可根據需要搭配使用。[3]

項目申請制指政府、社會組織或購買者根據不同公共服務的需求，設計特定的專項項目，向相關部門提出項目申請，經過評審后，獲得資金支持開展相關服務。

二、政府購買社會組織公共服務存在的問題

中國政府購買社會組織公共服務雖然積累了一定的經驗，取得了初步的成績，但還存在法律法規不完善、政府職能轉變不到位、社會組織發展滯后、服務評價和監督體系不健全等問題。這些問題制約著公共服務整體水平的提高。

1.法律法規仍需完善

2003年中國開始實施《政府采購法》，但其中的采購指政府的后勤工作，公共服務并不包括在內。經過多年的實踐探索，2015年3月中國《政府采購法實施條例》正式實施，對于政府采購法進行了約束補充。《政府采購法實施條例》中規定：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。”這表明政府購買公共服務適用于《政府采購法》，這是政府購買社會組織公共服務的最高國家層面的法規，是中國政府購買社會組織公共服務的法律方面的巨大進步。

但是，在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》中，制定的規則主要是針對貨物、工程采購，服務采購尤其是政府向社會組織購買公共服務的規定較少。《政府采購法實施條例》第6條指出，政府采購要“實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標”。這些內容和當前政府購買社會組織公共服務的范圍有較大區別。由于全國性的法律法規的缺失，使地方政府常常出臺一些指導性意見或者干脆用紅頭文件來推進政府向社會組織購買服務工作，加上地方政府實踐經驗不足，其出臺的指導性意見不具有實踐價值，具體實施方法缺乏可操作性，使其不僅效力不夠，而且隨意性較大。

2.政府職能轉變不到位

社會組織承接的公共服務來源于政府職能轉變和轉移的社會職能部分，哪些職能適合由社會組織完成，哪些必須由政府擔當，這是政府購買社會組織公共服務要解決的首要問題。經過多年的實踐，政府有了許多成功經驗，但政府在購買社會組織公共服務上還存在著越位、缺位的現象。所謂越位，主要指政府用行政手段包攬了本該由社會組織承擔的工作，比如社區自治、社區文化、社區環境等；越位還包括政府對社會組織的過多干預，指定其工作人員甚至直接管理。缺位主要表現為政府對社會組織的培育還很不到位，沒有給社會組織提供良好的發展環境，有些基層政府對社會組織的發展不能正確指導，有些資助不到位。

政府職能轉變不到位造成兩大問題。一是購買范圍不夠清晰。雖然由中央到地方的各種規范性文件中列出了購買領域和清單，但總體上仍相對籠統，有些職能比較模糊，政府和社會的分工不夠清晰，邊界還需要進一步厘清。二是沒有形成公平競爭機制。政府購買社會組織公共服務，政府和社會組織是購買者和提供者的關系，應形成平等合作關系。但目前由于購買程序不規范等原因，與政府有關聯的社會組織更容易拿到項目，而體制外的專業性社會組織卻很難獲得項目合同。沒有公平競爭機制，政府購買社會組織公共服務難以達到服務民眾、節約成本的目的。正如美國學者薩瓦斯指出的：“政府服務通常成本高而質量差，其原因并不是政府部門雇員的素質比私營部門雇員差，問題的實質在于壟斷還是競爭。”[4]

3.社會組織發展滯后

一方面，中國社會組織總量偏少。改革開放后，中國社會組織得到了前所未有的發展，但由于受到多種條件的制約，社會組織總量依然過于稀少，發展緩慢，不能滿足經濟社會發展的需要。從數量上看， 日本2008年每1萬人就擁有97個社會組織，美國是63個，中國香港地區是28個，就連新加坡也有13個，[5]而中國只有4.77個(數據來源于民政部2015年3季度統計公報的63.9萬個社會組織)，可以看出中國的社會組織數量與發達國家和地區相比有較大差距。從規模上看，中國社會組織在2009年資產總額約170億美元，而美國在2002年時非營利組織總資產已達24 000億美元。

另一方面，社會組織獨立性不足，能力有待提高。政府向社會組織購買服務，其中一個主要的原因是社會組織提供的服務比政府更全面、更專業，但目前中國社會組織從整體而言，尚不能完全實現此目的。由于社會歷史等原因，中國多數的社會組織是在政府的指導下成立的，社會組織自身發育不完全。他們和政府之間有或多或少的聯系，甚至有的社會組織就是政府為了完成購買任務而臨時成立的。這樣的社會組織獨立性不夠，專業性不強，并沒有實現真正第三部門應有的作用。中國社會組織不同程度存在著組織機構不夠健全、運行規范性差、從業人員素質偏低、服務水平不高等問題，使得社會組織承接政府公共服務的能力受到限制。

4.服務評估和監督體系不健全

要保證社會組織按質按量地完成所承接的公共服務項目，相當的服務評價體系和監督體系是必不可少的。目前中國部分地區成立了相關機構對公共服務的績效進行評估、監督。比如上海市社會組織評估院在2015年4月接受政府委托，對嘉定區13項政府購買社會組織公共服務的項目進行了中期績效評估。他們對這些項目的機構建設、資金管理、項目運作、服務質量、社會評價等方面進行了全面評審，肯定成績，指出不足，提出建議。但從總體來看，中國政府對社會組織提供公共服務的績效評估還是缺失的。由于制度的缺失、專門技術人員的缺乏以及監督權的分散，使得政府并沒有對社會組織的服務進行持續跟蹤和評估、監督。

監督體系還應包括對政府部門的監督，政府是否公正公平地評估參與投標的社會組織，政府是否將財政資金全部用在了規定范圍內，政府是否以最少的資金買到了最大化的服務，這些更乏人問津。目前中國政府在公共服務的承包上有較大權力，而監督制約機制幾乎為零。中國政府正處于由全能政府向有限政府的轉變過程當中，政府依然包攬較多，權力較大。由于購買服務的法律法規尚不健全，購買程序不夠規范，政府部門在委托給社會組織服務項目時有些是基于合作或熟人關系而沒有經過正常的購買流程，甚至沒有產品細目和技術標準，也沒有公開購買價格。這對于政府購買社會組織公共服務的總體發展是不利的，對于其他想通過正常的途徑獲得項目的社會組織也是不公平的。

三、完善政府購買社會組織公共服務的對策

針對政府購買社會組織公共服務實踐中存在的各種問題，為了提高政府購買服務的水平與質量，應該進一步完善相關法律法規，明確政府職能，推進社會組織發展，健全服務評價和監督體系。

1.健全完善相關法律法規

由于目前中國尚缺少政府向社會組織購買公共服務的全國性統一的法律法規方面的詳細標準，地方上所制定的通常級別相對低一些，只是行政法規和條例，約束力不夠強。從國家層面來說，2013年國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對于政府購買社會組織公共服務進行了諸多指導，但不是立法形式，沒有足夠的強制力。而2015年《政府采購法實施條例》中明確指出了此法適用于政府購買社會服務，但是具體條款主要針對工程、物資等的采購，針對社會服務的具體要求較少。為此，政府應結合實踐中遇到的各種情況，將政府購買社會組織公共服務的一系列具體問題逐漸進行總結，寫進相關法律。具體來說，不僅要求政府列出公共服務范圍，明確各類服務的種類、性質和內容，還應當對購買的流程，從項目設定、申報、評審到對社會組織資質的審核、合同簽訂，再到監管、評估等環節都要明確基本要求，以保證公開、公平、公正的原則。此外，還要在相關的法律中對于能參與購買公共服務的社會組織進行明確界定，區分營利性社會組織、非營利性社會組織、公益性社會組織，將完全符合條件的公共服務項目交給適合的社會組織。

從地方政府層面來說，要參照國家的相關法律規定，結合本地實際情況，出臺實施細則或配套措施。這就要求地方政府做好前期調研工作，將群眾的需要全面梳理，突出公共性和公益性，編訂出指導性目錄。群眾的需求隨時代發展不斷變化，地方法規要及時更新、調整購買公共服務的內容，要認真傾聽群眾的想法，新增群眾期盼的公共項目。同時，政府購買公共服務的資金應在財政預算中統籌安排，各地應根據自身的財力狀況，增加公共服務資金。為確保資金使用方向和效率，還要對支付方式進行規范。此外，各級地方政府應該成立評估機構，在一年的年中和年末對社會組織的服務展開調查、評審，聽取匯報，邀請服務對象評價，及時肯定或發現問題，提出建議進行改正。年度檢查不合格的社會組織來年不準再次申報。

2.進一步明確政府職能

政府購買社會組織公共服務的基本前提是明確哪些公共服務的職能可以由社會組織承擔。中國政府機構改革已進行了多次，政府職能進行了多次調整，職能分工更加清晰，公共服務職能也逐漸完善。但從整體上來看，我國政府、市場、社會之間的職能仍有交叉。中國屬于后發展國家，在政府職能劃分上，不能完全照搬發達國家的經驗。中國政府可以借鑒其他國家的經驗，結合中國的實際情況，細化政府職能，在此基礎上列出由社會組織購買的公共服務的具體項目。美國政府在20世紀90年代劃出了必須由政府而不能交給社會完成的工作，包括刑事偵查、政策決定、采購活動的決定、聽證的批準、信息公開批準、雇員的管理等[6]。中國的學者對政府職能行政權的范圍進行了大量研究，多數認為中國行政權的形式主要有行政立法權、行政計劃權、行政調查權、行政處理權、行政處罰權、行政強制權、行政合同權、行政指導權等[7]。

在職能明晰的基礎上，政府要采取多種措施，保障社會組織申請公共服務項目的公平環境。由于中國是后發展國家以及中國的歷史特點，社會總體力量偏弱，因此政府要想方設法培育相關社會組織，在社會組織可以自主運營后，政府應該減少對社會組織內部事務的過多干預，使其能夠獨立運轉。另外在政府將公共服務項目分配給社會組織的過程中要公平、公正、公開，形成公平的競爭機制，政府的主要精力應該放在對社會組織的服務過程和結果的監督、評估上。

3.推進社會組織發展

社會組織是承接政府一定公共服務任務的主體，社會組織能力的強弱關系到政府公共服務任務完成的好壞。目前中國社會組織的發展仍處于初始階段，這使得政府購買社會組織公共服務的實施需要更多的投入和管理。為了促進社會組織的發展，一方面，政府要以開放和寬容的態度對待社會組織的建立和發展，提供配套措施使社會組織獲得長足的進展。各地政府可根據本地情況成立不同形式的社會組織培育機構，比如四川省成都市成立了“社會組織‘孵化中心’”，2014年一年就孕育了8個社會組織，實施了15個服務項目，得到人民群眾的稱贊。另一方面，中國社會組織發展中普遍遭遇到資金不足的問題。社會組織的資金主要來源于政府和自身的有償服務收入，由于政府主要是通過提供辦公場所、設備等方式來幫助社會組織，資金資助比較少，而社會組織的自身有償服務收入部分也十分有限，因此，資金的不足嚴重制約了社會組織承接更多的公共服務，難以保證其專業性和水平。針對這種情況，政府應加大對社會組織資金的直接投入，對社會組織提供必要的優惠政策或免稅政策，設立政府獎勵資金、社會組織發展種子基金，鼓勵企業等機構給社會組織進行捐贈等形式緩解社會組織發展中的資金難題。

此外，目前中國社會組織良莠不齊，有的社會組織存在不當營利的行為，損害了社會組織的形象，在群眾中造成不好的影響，使社會組織的公信力下降。對此，社會組織要增強責任意識，對于自己承擔的公共服務項目要認真完成，不辜負政府和群眾的期待。社會組織自身要加強能力建設，以黨的十八大提出的“權責分明、依法自治”為目標，提高決策的民主性和合理性；完善內部的管理機制，使社會組織的管理水平逐步提高。同時，政府部門可以通過檔案建設、加強培訓等方式對社會組織進行褒貶，以利于社會組織整體水平的不斷提升。

4.健全服務評價和監督體系

一方面，要明確評價和監督細則。政府部門要制定評估和監督明細，對社會組織參與公共服務的各個階段都進行監督。招標階段，要將社會組織的信息在網絡或相關部門予以公布，讓公眾了解情況，公眾對于虛假或不合格的社會組織可以提出異議。公共服務實施過程中允許政府部門和公眾、其他團體根據規定對社會組織的服務進行評價、投訴。如果投訴問題屬實，適時讓社會組織更正。對服務結果的監督應從效率和效果兩方面進行，完善效率評價體系和效果評價體系。效率評價體系主要是將服務的結果和成本進行比較，是否做到了以最少的財政資金買到最大的服務，是否存在貪污、浪費等行為。效果評價體系主要是看公眾的滿意度，如果公眾對社會組織提供的服務不滿，可以停止本社會組織再次參與公共服務的資格。

另一方面，要擴大監督主體范圍。要使監督落到實處，就要擴大監督的主體，除了政府部門外，還可引入公眾、媒體和第三方機構等對社會組織的服務進行監督。公共服務的受益者是廣大民眾，他們最有發言權，他們直接感受到公共服務質量的好壞，有權對社會組織提供的公共服務進行監督。監督也是媒體的社會責任，媒體應該充分利用自己的平臺和資源，報道事實，表達民眾的心聲，對政府購買的公共服務進行監督。同時，還應引入第三方機構和專家進行監督。第三方機構具有專業和中立優勢，比如會計事務所、法律事務所、審計事務所等機構，專業性、技術性較強，能夠保證監督切實做到科學合理。政府部門還可以聘請一些專家，他們有專業的知識、科學的方法，通過他們的理性分析，發現問題，為政府的決策提供有價值的建議。

此外，政府部門也要接受監督。政府部門是政府購買社會組織公共服務制度的制定者、執行者和監督者，如果政府部門在這些過程中出現嚴重失職，那么這項事業也會功虧一簣。由于政府擁有強大的行政力量，只有建立和健全一套嚴格的監督機制，政府也接受監督，才能確保政府履行自身應承擔的義務。只有政府和社會組織各自履行完成自身的權利、義務，雙方的合作關系才能長久維持，才能實現政府的預期目標。

參考文獻：

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[7]應松年,薛剛凌.行政組織法研究[M].北京：法律出版社，2002：48.

收稿日期：2016-01-05

基金項目：福建省教育廳教育科研項目(JA13266S)；國家社會科學規劃項目(11CKS012)

作者簡介：沈海燕(1979-)，女，副教授；E-mail:sundew124421@163.com

文章編號：1671-7031(2016)03-0040-06

中圖分類號:C916.2

文獻標志碼：A