政府信息公開訴訟中的證明責任

徐玲

摘要：政府信息公開訴訟的證據規則不能完全等同于普通行政訴訟中的證據規則，現有行政訴訟證明責任規定不足以完全解決政府信息公開訴訟中的問題。文章將對申請人相關性的證明責任、信息免于公開的證明責任以及“信息不存在”的證明責任作出分析，以期對政府信息公開訴訟的證據規則建立作出一點建議。

關鍵詞：政府信息公開訴訟；行政訴訟；證明責任

1引言

英諺有云：正義不但要被伸張，而且必須眼見著被伸張。陽光是最好的防腐劑，公開透明、讓權力在陽光下運行，是法治政府的題中應有之義。《政府信息公開條例》（以下簡稱“《條例》”）于2008年正式實施，雖然該條例的實施是讓權力在陽光下運行、建設法治政府的重要推動力，但由于其遭遇到行政體制、行政觀念、政治理念、法律意識、人員素質等方面的阻力而顯得動力不足，人們原本對其巨大的期許也漸漸落空。但任何一個制度的推進都是一個循序漸進的過程，政府信息公開及政府信息公開訴訟制度都不例外。同時，任何新制度的推進都離不開，作為該制度適用對象——公民的推動。對于政府信息公開訴訟制度適用對象——政府信息公開申請人來說，推動這項制度，最為重要的是要弄清楚如何使用這項制度獲得其申請公開的政府信息。而就如何通過訴訟程序獲取申請公開的政府信息的問題，則需要考慮如何啟動訴訟程序以及如何在訴訟程序中贏得訴訟。上述所有的問題最終歸結到一個關鍵問題上：政府信息公開訴訟的證明責任。即申請人相關性的證明——信息免于公開的證明責任——“信息不存在”的證明責任。

2我國行政訴訟中證明責任的相關規定

證明責任是與一種不利的法律后果相聯系的制度，決定著舉證不能所帶來的敗訴風險由何方當事人承擔，而“適當的、明智的證明責任分配屬于法律制度最為必要或最為值得追求的內容”。不同的行政訴訟法律制度對原告和行政機關的證明要求是不同的，如果采取當事人主義的主觀訴訟方式，通常要求原告對其請求權作出相應的證明；如果采取職權主義的客觀訴訟方式，通常就要行政機關就拒絕或者停止作為的理由作出相應的證明。

我國已經形成了一套行政訴訟證據規則。我國《行政訴訟法》關于訴訟證據規則有專門的規定，該法第五章對行政訴訟證據的種類、行政訴訟證據的舉證責任、行政訴訟的其他相關規則作出了比較全面的規定。最高人民法院于2000年發布了《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》對行政訴訟證據作出了專門規定。此后，最高人民法院于2003年又制定了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，對行政訴訟證據的相關規則作出了更加全面細致的規定。上述法律規定使我國行政訴訟證據逐步形成了相對完整的規則，同時也確立了行政訴訟舉證責任歸行政機關的證明責任。政府信息公開訴訟是否繼續適用行政訴訟證據規則，學界對這個問題有一個普遍性的主張，即認為行政機關對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。這是《行政訴訟法》規定的行政訴訟舉證責任分配的基本原則，在政府信息公開訴訟中亦適用。

但由于政府信息公開訴訟的特殊性，該類型的訴訟中許多事實證明因無細致的法律規定而陷入“真空地帶”，其中申請人的相關性證明、免于公開的證明責任以及“信息不存在”的證明責任，需要在現行行政訴訟法證據規則基礎上進一步闡述與明確，否則，政府信息公開及政府信息公開訴訟制度對申請人來說就是“一紙空文”。

3政府信息公開訴訟的證明責任分析

3.1申請人相關性的證明責任

根據《政府信息公開條例》第13條的規定，依申請公開政府信息的條件是：公民、法人或者其他組織“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”。國務院辦公廳《關于施行（政府信息公開條例）若干問題的意見》第14條從反面重申了這一條件，規定“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供”。因此，一般認為，行政機關向申請人公開政府信息的條件為：不屬于免予公開的政府信息；申請人有生產、生活、科研等特殊需要。但《政府信息公開條例》第20條規定，公民、法人或者其他組織為自身生產、生活、科研等特殊需要向行政機關申請公開政府信息時，應當提交的申請材料為：申請人的姓名或者名稱、聯系方式；申請公開政府信息的內容描述；申請公開政府信息的形式要求。因此，申請人申請時既不用陳述理由，也無須滿足其他特殊條件，只需告訴行政機關自己姓名或者名稱、聯系方式即可。但如果申請人提起行政訴訟，那么訴訟過程中如何適用證明責任呢？如果由行政機關承擔證明責任，可行政機關僅僅知道原告的姓名、聯系方式等基本信息，此外《行政訴訟法》又規定在行政訴訟過程中行政機關不得自行向原告或者證人收集證據，可見行政機關根本無從判斷原告與申請公開政府信息的相關性；如果由原告承擔證明責任，又與《行政訴訟法》中原告僅負責證明“曾提出信息公開申請”事實的規定不相符。

在這一問題的處理上，可借鑒美國的《情報自由法》的規定，私人能夠得到依請求公開的政府文件，必須符合3個條件：提出申請；合理說明需要的文件，以便行政機關能夠尋找；按照行政機關公布的法規提出申請。這樣的規定，既可以使與申請公開信息有關的直接當事人可以申請得到該信息，其他任何人也可以申請獲得，并沒有申請人資格的限制。在此基礎上，政府信息公開訴訟中，對申請人是否有相關性的證明責任就不再是一個雙方扯皮的難題了。既然任何公民根據規定都可以獲得政府信息，在訴訟過程中，自然應當由行政機關的行政機關承擔證明申請人沒有按照法律規定提起申請的責任。

3.2信息免于公開的證明責任

在行政機關主張該政府信息屬于免于公開的范圍，如果要求申請人證明該信息屬于公開的范圍，無異于拒絕了申請人的訴訟請求。由于申請政府信息公開的公民處于信息不對稱、法律地位不利的情境，行政機關主張公開信息屬于免于公開的證明責任必須由行政機關來承擔。但由于行政機關很可能提供一個空洞的理由，例如，僅僅提出該項政府信息屬于國防、外交的國家行政以及屬于國家秘密等排除公開的籠統理由，來拒絕申請人要求公開的權利。現實中，這種情況也是屢見不鮮的，為了保障公民知情權的行使，即使按照《信息公開條例》第21條第2款第2項的規定，不屬于公開范圍的，行政機關也應當告知申請人并說明理由，并且行政機關的理由必須是根據法律作出的具有較為詳細的分析理由。行政機關提出的有關免除公開的理由，不能是空洞的、含糊其詞的免除公開的范圍，例如僅僅以屬于內部行為、涉及隱私權等籠統的話語，而必須進行一定的分析。如果公民要求的信息量過于龐大，行政機關有義務對大量的信息進行分類，制成索引，明確哪些可以公開，哪些不可以公開，對于不能公開的仍然要說明理由。這個索引起到了類似聚集爭論焦點的功能，使得法院容易確定訴爭焦點，同時，也保證公民的權利請求不會被淹沒在浩如煙海的政府信息當中，從而防止行政機關利用部分不公開的信息逃避應當公開政府信息的義務。

3.3“信息不存在”的證明責任

行政機關如果以信息不存在或者不由其掌握為由拒絕向申請人提供信息，那么誰對于信息是否存在或者是否屬于該行政機關掌握負有舉證責任？被媒體稱為中國政府信息公開第一案的“董某訴上海市徐匯區房管局信息不公開案”，就提出了“信息不存在”的證明責任問題。在此類案件中，要求申請人承擔證明責任，顯然是極其不公平的，因為要求申請人證明信息存在，則必須要行政機關的配合，否則將是一項不可能完成的任務。但是，要求行政機關來承擔證明責任，按照常識來說，如何能證明不存在的信息不存在呢？在雙方都不可能完成證明任務的情況下，無論是由誰來承擔證明責任都是不公平的，也是會偏離《政府信息公開條例》的立法宗旨，使保障公民知情權利、監督政府權力運行成為一項不可能完成的任務。但如果雙方都不承擔證明責任，將意味著“信息不存在”是一個不證自明的事實，那么“依申請公開”可能會演變成“依申請不公開”。而這將使《政府信息公開條例》失去效用。

政府是信息的收集者、整理者和中介人，政府信息是行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，行政機關對于政府信息的公開負有義務。有學者針對該難題提出了如下解決方法：將“信息是否存在”這一無法證明的問題轉換為“行政機關是否有制作、獲取并記錄和保存該信息的義務”這一可以證明的問題。那么針對這一代證事實，由行政機關承擔證明責任則是無可厚非的事情。