審計監督全覆蓋的思考與方法

胡偉華+劉朝興

黨的十八屆四中全會和《國務院關于加強審計工作的意見》要求，將審計監督全覆蓋作為發揮審計作用，推動審計事業發展的一項重要內容。為適應新常態，滿足新要求，審計監督要與時俱進，促進深化改革，推進全面依法治國。審計部門要從審計覆蓋范圍，審計項目組織方式，審計資源整合方式，審計技術方法創新，實施效果方面入手，深入思考，主動作為，積極創新，有序推進審計監督全覆蓋。

一、關于全覆蓋的思考

審計監督對什么覆蓋？怎么覆蓋？一直是各級審計機關深入思考的一個問題。事物的內因決定外因，質變是事物變化的主要因素，它決定著事物數量的變化，而一定數量的積累最終也會產生質的變化。因此，筆者認為審計監督全覆蓋是時間與空間相統一，質量與數量相統一的全覆蓋。不同的管轄范圍，有不同的審計對象。審計署監督管轄的對象要多于省、自治區、直轄市，而省級審計廳、局監督管轄的對象要多于地市級審計部門;就是同一行政級別的審計部門由于其管轄的行政區域不同，也決定著各自監管審計對象數量的不同。大的縣市下轄幾十個鄉鎮，小的縣市管轄幾個鄉鎮，而一地審計機關及人員的數量并不一定與其監督管轄的審計對象數量成正比。某地審計部門不同的時間階段，其需要監督的審計對象也會不同，如某地某時經濟發展速度快，城市建設項目多，工業、城建、治理污染等項目必然多，財政在這方面的投入大，需審計監督的對象項目必然很多;而某地某時經濟落后，城市建設緩慢，這方面的財政投入就少，但國家對其扶貧、最低社會保障等方面的項目有可能比較多，所以不同的時間段，不同地域的審計對象無論是數量還是內容都是有差異的，這需要審計部門區別對待，合理確定監督范圍與重點。

現實中，有些審計人員認為審計質量決定一切，重質量輕數量，為了追求過高的審計質量，不惜放棄大量需要開展的審計項目，一個縣一年就做十來個甚至是幾個項目，雖然每一個項目的程序都很合法到位，審計事項都查深查透，揭示的問題也很多，社會反響很大，但大量其他審計對象或項目中需要規范的行為，需要揭露的問題很多，如果我們放棄了這些，是不是就是保住了幾棵大樹，放棄了一片森林呢？從審計免疫力系統角度來說，也是救活了幾個人的生命，卻放棄了一群人的健康。片面追求審計質量，忽視必要審計數量固然不對，那么陽光普照，面面俱到，大而全式的審計監督全覆蓋也是不可取的。看似每一筆資金，每一個審計對象，每一個項目都經過了審計，出了報告，但這種審計的質量是難以得到保證的，這只能是浮光掠影、走馬觀花式的審計，這就像大號篩子，掉下去的不僅是米，還有大量的沙子，只有個頭特別大的沙子才會留在篩面上。所有的米我們都篩了一遍，但我們吃起來還是滿嘴的沙子，這難道是我們所要追求的效果嗎？每年計劃安排大量審計項目，雖然完成了，但質量得不到保證，效果也不好，這樣的審計全覆蓋也是我們應該去克服的毛病。審計監督全覆蓋應避免極端片面的思想，必須理性分析，科學分類，要用統籌的方法去實現有質量控制，有數量保證的全覆蓋。

二、全覆蓋的原則

做好審計監督全覆蓋，要緊緊把握四個原則。

1.職責法定原則。審計全覆蓋要始終圍繞《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》等審計法律、法規及十八大報告、十八屆三中、四中全會精神、《國務院關于加強審計工作的意見》政策精神去落實，不能無邊界、無法律及政策依據，不能任性用權，盲目的為全覆蓋而覆蓋，要始終恪守“法無授權不可為，法定職責必須為”的法律理念去制定審計計劃、方案，實施審計和處理處罰違法違規行為。

2.實事求是，量力而行原則。劉家義審計長在“三嚴三實”黨課中曾深入闡述了謀事要實、創業要實、做人要實的道理，他舉例說有些縣、市審計局，全局只有20多個人，一年要審計800多個項目，平均一個人要審40多個項目，平均每天要出2至3個審計報告，這意味著審計業務人員幾乎沒時間到現場核實取證，每天只能在單位爭分奪秒的寫報告、編底稿和取證記錄。而法律法規和審計準則對審計質量和程序有極嚴格細致的規定，不花費一定時間得出的審計結論既缺乏證據支撐，也缺乏大量的審計程序，會使審計質量大打折扣，也會使審計風險無限放大，這樣的審計監督全覆蓋只可能是作風飄浮的全覆蓋。審計全覆蓋必須綜合考慮審計可利用資源與審計計劃任務的配比性，不能不顧實際情況，貪大求全，把審計項目做成夾生飯。審計全覆蓋，必須是質量過關的全覆蓋，必須是最低審計風險的全覆蓋。無質量保證、無風險防范的全覆蓋最終會顛覆審計事業的發展根基。

3.科學分類、統籌兼顧原則。審計時間、業務人員、審計任務、審計經費等要素只能是一定時間、空間的有限滿足，在審計質量不能降低的情況下，我們必須對審計對象做好分類，搞好統籌兼顧，做到分類全覆蓋。對審計對象要根據法定職責、緊急、重要程度及審計風險程度區別分類，不能眉毛胡子一把抓，不能根據個人主觀好惡隨意劃分，分類時不僅關注本級法定監督審計項目，還要統籌考慮黨委、政府交辦重要審計項目及上級審計部門統一部署的項目，做到一盤棋分類;分類時要考慮下級審計部門已經安排的審計項目，不能浪費審計資源，重復監督。

4.計劃管理，考核效能原則。在綜合考慮了法律規定、審計資源實際情況、審計對象的科學分類和統籌考慮審計任務等因素下，必須把審計監督全覆蓋的項目納入計劃管理。要落實項目組織實施單位，督促審計進度，評估審計效果，考核審計效能，保證審計監督全覆蓋的良好效果。

三、審計監督全覆蓋的方法

1.科學制定計劃。圍繞實現審計監督全覆蓋的目標，審計部門在制定年度審計項目計劃時，應將年度審計計劃同五年項目規劃緊密結合;深入調查研究同準確掌握實情緊密結合;突出重點對象和兼顧一般對象緊密結合，根據自身實際，量力而行，科學均衡安排計劃，做到審計對象明確、范圍合理、目標可行、進度可控、要素完整。審計計劃的安排要充分運用分類法。要建立審計對象數據庫，對每個審計對象進行審計風險、職責要求、領導交辦、資金數量等因素綜合評估，根據評估結果分出A、B、C、D類。A 類審計對象每年必審，如本級預算執行、領導任期經濟責任、重點部門單位、重點項目、領導交辦、財務管理混亂單位等;B類審計對象2年審一次，如部門預算、對下級政府的財政決算、部分專項資金審計;C類審計對象3年審一次，如部分二級或三級預算單位、部分專項資金審計、部分任中審計;D類審計對象5年審一次，如內部控制健全有效，財務狀況良好，無舉報及媒體負面信息的單位。5年內所有審計對象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進審計監督全覆蓋。

2.規范審計行為。為保證審計監督全覆蓋不擺花架子、走過場，審計部門必須深入貫徹十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大部署，認真落實國務院《關于加強審計工作的意見》精神。一方面要嚴格規范自身的執法行為，做到審計不越權，盡責不推諉，法律及方案規定的程序必須全部履行到位，不允許隨意增加或減少;另一方面要加大對被審計單位依法行政的審計力度，深刻揭示有法不依、執法不嚴、執法犯法、以權代法，侵害群眾利益等問題。加大對重大決策部署、各項政策措施落實情況的審計力度，加大領導干部經濟責任及部門履職盡責情況的審計力度，促進形成依法行政，約束權力的健康機制。

3.創新審計方法。傳統的手工查賬、賬面審計已無法適應現代信息技術快速發展的需要，加快以“大數據”為核心的審計信息化建設，大力推進“智慧”審計，是實現審計監督全覆蓋的迫切要求。為此，必須做好三個方面工作。一是加強人才培養，著力培養復合型審計人才。通過用活繼續教育、終身學習激勵機制等手段，鼓勵中青年審計干部參加法律、金融、經濟管理、計算機等在職本科、研究生學歷學習，鍛造一批審計多面能手。二是充分運用計算機審計技術。審計部門要調動審計人員運用計算機技術實現審計目的的積極性，努力克服審計人員對新技術的恐懼排斥心理，采用有效手段，鼓勵審計人員運用計算機技術提高審計效率。三是深入挖掘有效信息。審計人員要對被審單位財務數據和業務數據進行比對分析，深入掌握內外部重要文件及會議記錄，透視多方內在聯系，挖掘隱含在表象下的重大違法問題信息，推進審計監督深度覆蓋。

4.優化組織方式。傳統的審計組織分工方式是鐵路警察各管一段。面對經濟新常態，審計新要求，各級審計部門圍繞審計監督全覆蓋，要樹立審計“一盤棋”和“大格局”思想，進一步優化審計組織方式。一是全面整合審計資源，建立審計資源整合平臺。通過平臺掌握審計資源的余缺，為各審計主體提供資源交換信息，如可以把某地審計部門暫時無項目任務的業務人員借調到另一審計項目任務重的審計部門，工作一段時間，所需經費，由用人單位解決。各審計主體根據需要，自主決定所要交換的審計資源。上級審計機關既要保證下級審計機關能夠完成自身審計計劃，又要確保抽出必要人員參加統一組織項目審計;二是開創審計項目+新方式。通過科學計劃調度，將一個被審計單位，多個審計項目融合為一次進點、一班人馬、一套審計資料、一份審計決定、多份審計報告，如可以將對某縣的財政決算審計組合成+經濟責任審計+專項審計+績效審計等雙組合或多組合審計方式。通過資源整合與組織優化，為審計監督全覆蓋，提供有力組織保障和能力支撐。

（作者單位：九江市審計局）