市縣級審計機關經濟責任審計報告的思考

楊明月

一、市縣級審計機關經濟責任審計報告存在的主要問題

下面分別從審計評價、審計發現的主要問題、責任認定和審計建議等經濟責任審計報告的組成部分，歸納報告中常見的幾類問題：

（一）審計評價部分：客觀性把握不夠。

一些審計機關的經濟責任審計報告，評價內容大而全，卻沒有相應的審計取證作支撐，有抄襲被審計領導干部工作總結之嫌，客觀性和公信力不夠。

如，在某縣審計局實施的食品藥品監督管理局局長任期經濟責任報告上，寫道：某同志任職期間，緊緊圍繞市委、市政府的工作重心，以科學發展觀為統領，以保障食品藥品安全為工作目標，認真履行職責，較好地完成了市委、市政府及上級主管部門下達的各項工作任務。在保障全市食品藥品安全工作中，一是以食品安全示范創建為抓手，夯實農村食品安全基礎……確保全縣無重特大食品藥品安全事故發生。在財政財務管理工作中，一方面立足本單位實際，嚴格執法程序，非稅收入征收和罰沒款項收繳合法、合規;另一方面加強財政財務支出管理……審計結果表明，該局向審計組提供的會計資料真實地反映了某年某月至某年某月的財政收支情況，各項財政收支行為基本符合財經法規的規定，單位內部控制制度基本健全有效。但審計也發現，縣藥監局在固定資產及部分車輛使用管理等方面存在一些問題，有待進一步規范和完善。本次審計涉及的賬面資料中，未發現某同志個人有違反廉政規定的問題。

這個審計評價相對于一些審計報告的審計評價部分還是有長處的，不僅關注了食品藥品監督管理局的財務收支問題，還關注了其財務制度以及該局職能履行情況。不足之處在于：對于“較好地完成了市委、市政府及上級主管部門下達的各項工作任務”一句缺少有力的支撐。翻閱項目檔案，對該局職能履行績效的取證不足，且缺少量化評價。如，沒有明確該局應完成哪些工作任務，有哪些主要職能，為完成工作任務主要采取了哪些措施，還有哪些措施應采取未采取，已經采取的措施有哪些不足，制度措施采取的績效如何，“無重特大食品藥品安全事故發生”與采取的措施有無必然關系，是否還存有食品藥品安全隱患。缺乏必要的取證程序，審計評價只能以談話、被審計單位和被審計領導干部的總結為依據，語言表述就顯得空洞，缺乏審計的職業判斷。另外，評價中說“內部控制制度基本健全有效”，但后文的問題全部是資產管理、財務管理方面的問題，有前后矛盾之嫌。這樣的審計評價顯然缺乏客觀性和公信力。

（二）審計發現的問題部分：問題層次不高，不能有效體現審計目標。

根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《兩辦》規定）和《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），經濟責任審計應當以促進領導干部推動本地區、本部門（系統）、本單位科學發展為目標，以領導干部任職期間本地區、本部門（系統）、本單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和效益為基礎，重點檢查領導干部守法、守紀、守規、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監督，推進黨風廉政建設和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化。可見，經濟責任審計項目的目標不僅是財務收支的真實合法性，還關注業務的效益性，所要監督和評價的內容包括被審計領導干部履行經濟責任的全部活動，領導干部遵守財務方面的法規制度只是基本的義務，是否依法履職、盡責擔當、推動本地區、本部門（系統）、本單位科學發展才是衡量經濟責任履行情況的根本標準。

然而目前很多審計報告仍然主要反映財務問題，如上例所舉的報告中列舉的都是財務、資產管理方面的問題，與對食品藥品監督管理局的總體評價關聯度不夠大，不能使報告讀者對該局長的經濟責任履行情況形成清晰的認識。

還有的問題沒有科學抽樣，讓人產生“只見樹木、不見森林”之感，不能反映整體情況。如，一個教育局局長的經濟責任審計報告中這樣描述“部分專項資金未專款專用。如：某年至某年區教學儀器管理站在學校儀器設備專款中列支區教育局及下屬事業單位購買設備款200萬元……”。該部門一共有多少專項資金，違規使用的資金占全部資金的比例是多少，均未在報告中說清楚，如何給讀者提供客觀的信息，如何與審計評價掛鉤得出被審計領導干部在預算執行方面的經濟責任履行情況呢？不能做出科學合理的評價，經濟責任審計項目的目標也就無從體現。

（三）責任認定部分：標準不夠統一，直接責任和主管責任較少。

一是標準不夠統一。如，同一個審計機關做出的審計報告，某局局長經濟責任審計報告寫道：對某局本級和所屬單位財務收支及管理方面存在的問題，某同志應負領導責任;某辦主任經濟責任審計報告寫道：對審計發現的財務管理不規范等問題，某同志應負主管責任;對下屬單位財務監管不到位等問題，某同志應負領導責任。分析上述兩個報告中定責的合理性，勉強可以理解為兩個被審計單位領導班子分工不同，前者的被審計領導干部不分管財務、后者的分管財務，但是后面的單位同樣是內部控制機制不健全，為何領導分別負主管責任和領導責任呢？即使有下屬單位負責人對具體問題承擔直接責任或是主管責任，如果這個單位財務未獨立核算，被審計領導干部也應該承擔主管責任，而非領導責任;若下屬單位財務獨立核算，審計過程只需重點檢查對下屬單位的監管機制健全與否即可，具體的財務問題無須作為上級部門主要領導干部經濟責任審計的重點而寫上報告。

二是直接責任和主管責任較少。通過對某省市縣級審計機關的抽查，發現大部分報告發現的問題，被審計領導干部以領導責任和主管責任為主，直接責任很少涉及。《實施細則》對直接責任的認定做出了明確的規定。從媒體報道的已查處官員的違法違規案件中，可以看出官員以權壓法、獨斷專行、徇私舞弊，造成國有資產（資源）損失浪費的情況屢見不鮮，與經濟責任審計報告中“形勢大好”的局面形成鮮明對比。這種現象無疑降低了審計報告的公信力。

（四）審計建議部分：建議不完整，針對性不強，建設性作用發揮不到位。

一是建議不完整，審計報告和審計結果報告中都很少有針對被審計領導干部本人使用的建議。二是建議針對性不強。例如，在某市委書記的經濟責任審計報告中，審計建議為：國有資產監督管理部門要認真履行職責和義務，理順體制，加強對企業的管理和監督，切實提高經濟效益，確保國有資產保值增值，避免損害企業國有資產所有者和其他出資人的合法權益。首先，書記一般全面負責市委工作，在發展戰略和決策思路上面發揮重要作用;縣長一般主抓各部門工作，對國有資產監管方面的建議應在縣長的經濟責任審計報告中出現。其次，建議對象不應是部門，而應是市委、市政府，建議著眼于該市國有資產運營管理的制度、體制建設和經濟事項決策制定。三是建設性作用發揮不到位。所翻閱的審計報告中，尤其是黨政部門主要領導干部的經濟責任審計報告，建議基本上都是：加強內部控制、加強預算管理和財務管理、規范投資項目管理、加強下屬單位管理等，與所在部門所承擔的具體經濟職責聯系不夠緊密。如，某縣教育局長的經濟責任審計報告中，發現了“企業職工培訓重復享受政策”的問題，與當地《關于加強職工培訓提高勞動者素質的實施意見》中“我縣企業職工參加政府扶持的職業培訓項目，每人每年原則上只能享受一次政府經費補助（含其他行業經費補助）”的規定不符。對應的審計建議是“要求企業職工培訓機構上報電子版培訓資料，以強化審查監督”。這個建議只是提出了在現有政策下，避免重復享受政策的管理手段，卻未對政策本身的合理性提出質疑：以培訓次數作為享受補貼的限制條件與鼓勵職工參與培訓的政策目標是否相符？現行政策下，由培訓學校在培訓實施環節發放補貼是否存在制度漏洞？因此，提出的建議是治標不治本的，仍然為違規享受補貼埋下了隱患。

二、存在問題的原因分析

分析上述問題存在的原因，既有系統性的原因，也有市縣級審計機關自身的原因。

（一）系統性原因：經濟責任審計制度規范尚待進一步探索完善。

盡管《兩辦》規定及《實施細則》已經出臺，但由于領導干部經濟責任本身的復雜性，關于審計范圍的科學界定、審計樣本的合理選取、定性評價與定量評價的配合使用、審計定責的準確把握以及審計風險的有效規避等問題，都處于探索研究的過程。各級審計機關不同程度地面對這些難題，需要經過實踐的發展和各級審計機關的共同努力，逐漸總結經驗、探索解決問題的思路。

（二）市縣級審計機關隊伍狀況與項目安排上的矛盾。

市縣級審計機關，尤其是縣級審計機關，長期面臨隊伍素質亟待提高的問題。與此同時，由于地方干部任免更換頻繁，組織部門每年都會安排大量的經濟責任審計項目。有的縣局一共十幾名審計干部，每年要承擔十幾位領導干部的任期經濟責任審計，還要完成本級預算執行審計等例行項目，參與審計署、省級審計機關統一組織或授權的審計項目。這種情況下，一些審計機關為了完成審計任務，經濟責任審計項目不能審深審透，僅浮在表面的財務問題上，如果沒有舉報線索或是上級領導要求，很多審計程序未按照審計準則和兩辦《規定》要求執行到位，僅取信于被審計單位提供資料，未進行必要的測試，未合理懷疑、充分適當取證，審計報告的公允性和客觀性難以保證。

（三）市縣級審計機關對經濟責任審計的認識理解不到位。

上述兩方面原因均屬于客觀原因。究其根本原因，還是一些市縣級審計機關的審計理念有待更新。在認識上，未準確把握和正確理解經濟責任審計的制度要義和主要目標，仍然將財政財務收支的真實、合法作為審計目標，以財務管理問題作為主要的審計內容。一方面，財政財務收支只是經濟活動的載體，僅關注財政財務收支的真實、合法性，經濟活動的績效性無法得到科學合理地評價;另一方面，我國政府部門的財務核算體系尚需不斷探索和完善，政府及其部門掌握的公共資金、公共資產、公共資源未完全納入財務體系，因此完全依靠目前的財務信息為切入點審計業務活動，明顯是不完整的。

（四）在技術手段上，未能將審計目標、審計內容和審計思路方法有機結合。

一些地區，仍然采用“大海里撈針”、“盲人摸象”的審計思路，不考慮整體的審計范圍，不研究科學選定樣本，先抓問題，由“事”及“人”，問題能與人勉強掛鉤則已，掛不上就是沒有問題。這種審計思路和方法，極大地降低了審計質量，提高了審計風險，必然不會產生高質量的審計報告。

三、提高市縣級審計機關經濟責任審計報告質量的對策和建議

解決上述問題，一要依靠實踐地不斷發展，促進經濟責任審計制度、操作指南、規范不斷完善;二要合理安排審計項目，將經濟責任審計項目與其它審計項目相結合，有針對性地利用其它項目成果，以離任經濟事項交接、年度報告等制度為補充，精簡項目數量，每年有重點地安排1、2個領導干部的經濟責任審計項目，確保審深、審透、審精;三要更新審計理念，正確理解審計目標、合理確定審計范圍、采取適當的審計方法，提高審計報告質量，具體包括以下幾方面對策建議：

（一）正確理解經濟責任審計目標，合理確定審計范圍。

按照《兩辦》規定和《實施細則》的要求，經濟責任審計目標是多層次多維度的目標體系，從層次上說，直接目標是檢查領導干部守法、守紀、守規、盡責情況，根本目標是推動本地區、本部門（系統）、本單位科學發展;從維度上說，實際上是對被審計領導干部運用公共資金、公共資產、公共資源過程和結果的一攬子評估，既要評價被審計領導干部履行經濟責任過程的合法合規、經濟高效、科學合理，也關注其經濟結果的經濟性、效果性、效率性和安全性。

根據上述目標，被審計地區、部門（系統）、單位實際所用和使用的經濟資源都應該作為審計范圍，被審計領導干部直接決策、支配、使用的經濟資源作為審計重點。如，區縣、鄉鎮主要領導干部經濟責任審計的內容，應該是全部政府性資產及資產形成、使用、分配的全過程，具體包括一般公共預算資金（含專項資金）、政府性基金預算資金、國有資產經營預算資金、社會保險基金預算資金、政府性債務、自然資產資源、公共投資建設項目及形成的固定資產（含使用、出租、出借資產）等內容。審計中，不僅應關注上述資產的存量狀態的完整性和報告數據的真實性，還應關注與資產有關的決策行為、使用行為、分配行為以及最終的經濟績效。

（二）將定性評價與定量評價有機結合，提高評價的客觀性。

為保證評價的公平性、客觀性和可比性，根據各類領導干部履職過程中的共性事項和問題，抽象出具體的評價指標。評價指標計算，盡量以審計樣本值與總體值相比、實際完成數與計劃數相比、末期數與基期數相比的方式計算;將綜合指標值劃分若干評價檔次，根據每位領導干部的得分情況確定其履職檔次。在量化評價的基礎上，充分考慮被審計領導干部前任遺留的工作基礎，以及本地區、單位（部門）的資源條件，運用職業判斷分析出現問題的原因和領導干部的能力素質，適當調整量化打分的評價結果，最終做出客觀公允的審計評價。

（三）科學公正界定被審計領導干部責任。

第一，確定審計重點時，要充分考慮領導干部的管理幅度和管理跨度。對內部控制測試和決策合理性評估后認為風險較小的經濟事項、獨立審計、決策權力較大的下屬單位經濟行為（如無明顯線索懷疑與被審計領導干部相關）等可判斷為與被審計領導干部無明顯直接關系的內容，則不應作為審計重點，保證審出的問題一定能歸咎責任，避免問題與責任兩張皮。

第二，總結規律、審慎定責。總結各類問題所對應的直接責任、主管責任、領導責任證據要素，梳理各類責任的取證規律及適用的取證方法。一旦發現領導干部不作為、懶作為、慢作為、濫作為、錯作為，以及個人廉政方面的問題線索，運用訪談記錄、會議紀要、文件批示、賬戶資料、職責分工、經濟后果等證據，審慎確定經濟責任。

（四）審計建議效用最大化。

審計建議包括被審計領導干部使用建議和其所在地區、部門、單位發展建議。對領導干部使用的建議要與對其評價相結合，為組織部門提供明確的信息，如，該干部在決策、執行、管理等方面，哪方面的能力較強;其是否了解本地區、本系統、本行業的基本規律和工作重點;該同志適合現任崗位的工作，如不適合，更適合從事哪方面的工作等。

關于地區、部門、單位的發展建議，從被審計領導干部任中經濟事項出發，挖掘其所在單位存在問題的深層次原因，從完善制度、體制、機制方面提建議。對于全國、全系統普遍存在的問題或是歷史性、長期性、頑固性問題，可結合審計發現的其它地區、部門、單位處理類似問題的好經驗、好做法，提出參考建議。

（作者單位：審計署審計干部培訓中心）