對(duì)法治的幾點(diǎn)思考與認(rèn)識(shí)

胡九龍

在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，全面深化改革與全面依法治國(guó)，被視為“鳥(niǎo)之兩翼”、“車(chē)之雙輪”。放到國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中來(lái)看，全面依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，無(wú)疑是事關(guān)國(guó)家能否成熟定型和長(zhǎng)治久安的一場(chǎng)廣泛而深刻的變革。法治作為一個(gè)宏大的理論和實(shí)踐命題，必將持續(xù)不斷地引發(fā)思考和討論。

法治進(jìn)步首先來(lái)自以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法制的不斷完善

“法者，治之端也。”作為法律和制度完善的成果，完備的法制是實(shí)現(xiàn)法治的先決條件，也是衡量法治進(jìn)步的首要標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟定型，既是法治的目標(biāo)，也是法制建設(shè)的新開(kāi)端。法律一旦形成，即具有穩(wěn)定性、保守性。但是，社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，黨的先進(jìn)性也要求黨審時(shí)度勢(shì)提出新的執(zhí)政主張。現(xiàn)在，我們黨已經(jīng)掌握了法治的規(guī)律，善于把自己的新主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家法律，然后用法制引領(lǐng)、推動(dòng)和保障治國(guó)行為，完全有能力抓緊解決我國(guó)法律體系與“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念仍不完全相適應(yīng)的問(wèn)題。而此時(shí)也提示我們要更加全面地審視現(xiàn)有法律體系的不足：2015年股市異常波動(dòng)反映的是我國(guó)金融監(jiān)管法律和體制不完全適應(yīng)國(guó)情特別是不能充分合理地適應(yīng)和引導(dǎo)市場(chǎng)的弊端;不但我國(guó)的經(jīng)濟(jì)立法工作仍有欠缺，民法、刑法和訴訟法等在體現(xiàn)和適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求方面仍然具有巨大的完善空間;在社會(huì)領(lǐng)域，很多方面立法仍然空白，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和公共住房等方面，還沒(méi)有基本法律制度。

面對(duì)仍然緊迫和繁重的法制建設(shè)形勢(shì)與任務(wù)，區(qū)分輕重緩急的標(biāo)準(zhǔn)就在于“四個(gè)全面”這個(gè)大局的需要，而取舍的尺度則要與五大發(fā)展理念對(duì)齊。

當(dāng)前，完善法制的首要任務(wù)仍然是完善憲法和鞏固憲法地位，在憲法中把“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論體系和制度發(fā)展的最新成果固定下來(lái)，從而增強(qiáng)憲法的法制力量，推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程。這是因?yàn)椤八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局是著眼于中國(guó)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，五大發(fā)展理念是“四個(gè)全面”實(shí)踐層面的行動(dòng)指南和貫穿其中的發(fā)展綱領(lǐng)的靈魂，以此為依據(jù)完善憲法，才最能顯示憲法與歷史相呼應(yīng)、與規(guī)律相契合、與人民期待相一致的屬性，才能使憲法更加符合國(guó)情、符合實(shí)際、符合時(shí)代要求。進(jìn)而，要在憲法指導(dǎo)下，以“四個(gè)全面”和五大發(fā)展理念的精神要義為遵循，加快各項(xiàng)法律法規(guī)的立、改、廢、釋工作，更加有力保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，更加充分體現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的共同意志、民主權(quán)利和根本利益，更加堅(jiān)定捍衛(wèi)我國(guó)邁向現(xiàn)代化的社會(huì)秩序和價(jià)值理念。這是增強(qiáng)我國(guó)憲法法律安定性、筑牢社會(huì)安全感的必要之舉、關(guān)鍵之舉。

進(jìn)一步而言，法制建設(shè)盡管緊迫，但只要堅(jiān)持“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念，堅(jiān)持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，依靠保障立法質(zhì)量、避免立法沖突的長(zhǎng)效機(jī)制，走科學(xué)立法、民主立法的正確道路，就可以做到“立善法于天下”。

法治成果需要堅(jiān)實(shí)寬厚的觀念共識(shí)支撐

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)多變思想觀念和多元利益訴求，唯有法治能夠調(diào)和鼎鼐、凝聚共識(shí)。這里所說(shuō)的共識(shí)，不是一般意義上的科學(xué)或者常識(shí)，而是政治意義上的人民共同意志。法治脫離不了政治，人心則是最大的政治，離開(kāi)人心向背談法治沒(méi)有意義。

全社會(huì)普遍樹(shù)立民主意識(shí)、法治思維是共識(shí)之基。民主是法治的前提，也是法律的基礎(chǔ)。法治思維的核心要素包括：憲法權(quán)威，即以憲法為最高行為準(zhǔn)則，尤其維護(hù)憲法規(guī)范公共權(quán)力以保障公民權(quán)利的核心價(jià)值;理性思維，即理性的價(jià)值判斷與利弊權(quán)衡;平等意識(shí)，即通過(guò)使每個(gè)人都受制于法律實(shí)現(xiàn)自己不受制于任何個(gè)人;契約精神，包括協(xié)商意識(shí)、信用體系和權(quán)責(zé)利對(duì)等原則;秩序觀念，既包括確信尊法守法可以獲得秩序紅利，也包括對(duì)秩序敗壞的畏懼。樹(shù)立法治思維更多地要靠政府徙木立信式的法治實(shí)踐。通過(guò)法治實(shí)踐，確立以法治思維為基礎(chǔ)的廣泛的社會(huì)信任關(guān)系，尤其是建立政府與社會(huì)之間、社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間的互信。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治的過(guò)程，就是通過(guò)樹(shù)立法治思維，促進(jìn)積極的政府與社會(huì)及社會(huì)間的合作，以促進(jìn)社會(huì)整體利益的不斷實(shí)現(xiàn)。

人民對(duì)黨的愛(ài)戴與信任是共識(shí)之核。這種愛(ài)戴和信任來(lái)源于人民對(duì)美好生活的期盼和黨不斷通過(guò)治國(guó)理政的實(shí)踐活動(dòng)兌現(xiàn)對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾。在期盼與踐諾的整體對(duì)應(yīng)中，信任有增有減，從而導(dǎo)致共識(shí)有強(qiáng)有弱。黨員在對(duì)待人民群眾的期盼時(shí)，要有群眾利益無(wú)小事的敬畏之心;而人民則不能拿一時(shí)一事來(lái)以偏概全，要充分看到黨和政府為促進(jìn)人民群眾整體利益而做出的全部的和持續(xù)的努力。

全黨上下的“三個(gè)自信”和“三嚴(yán)三實(shí)”是共識(shí)之魂。換言之，堅(jiān)守“三個(gè)自信”、堅(jiān)持“三嚴(yán)三實(shí)”構(gòu)成了黨執(zhí)政的定力。這是保證我國(guó)上下一心、堅(jiān)定不移邁向法治以及實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的壓倉(cāng)石。黨的信仰如果坍塌，法治就會(huì)脫離中國(guó)特色社會(huì)主義的軌道;黨的紀(jì)律如果渙散，法治就會(huì)被腐敗吞沒(méi)。如果黨這個(gè)中心搖擺了、軟弱了甚至瓦解了，人心就會(huì)四散、法治就會(huì)敗壞。從這個(gè)意義上講，全面從嚴(yán)治黨對(duì)全面依法治國(guó)起著內(nèi)在決定性作用，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法則是具體的實(shí)踐。

補(bǔ)齊法治“短板”應(yīng)從體制上實(shí)現(xiàn)奉法者的馬太效應(yīng)

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”之所以難，恐怕與法的剛性直接相關(guān)。法的剛性就在于其非黑即白、非錯(cuò)即對(duì)。從這個(gè)意義上講，法的實(shí)行是帶有“極”的性質(zhì)的，它在保護(hù)奉法者的同時(shí)絕不可能也庇護(hù)違法者。法的這種“極”的性質(zhì)符合馬太效應(yīng)。法治應(yīng)該實(shí)現(xiàn)奉法者在力量和利益上的馬太效應(yīng)。

首先，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法才能維護(hù)法律的權(quán)威、發(fā)揮其治理功能。嚴(yán)格執(zhí)法主要是要求政府毫不搖擺地在法治軌道上工作，通過(guò)創(chuàng)新執(zhí)法體制、透明執(zhí)法程序、推進(jìn)綜合執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、完善執(zhí)法監(jiān)督來(lái)保證政府始終在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制下運(yùn)行;同時(shí)，還要在解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格問(wèn)題的基礎(chǔ)上向更加積極的文明執(zhí)法和法律服務(wù)的高度去提升。公正司法主要是要求黨和政府通過(guò)完善司法體制，確保審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，并通過(guò)推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，健全律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障體系，促進(jìn)法官、檢察官專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)等系統(tǒng)改革措施，加快構(gòu)建獨(dú)立、開(kāi)放、透明、利民的司法體制。

同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到法治不彰的一個(gè)重要表現(xiàn)和原因在于一定程度上存在奉法者與違法者力量上旗鼓相當(dāng)、利益上各有得失、道義上沒(méi)有明顯勝負(fù)。理論上，造成這種“平衡”的是制度缺陷，典型的如等級(jí)制度、種姓歧視和保留特權(quán);實(shí)踐中，更普遍的則在于執(zhí)法和司法過(guò)程中的權(quán)力濫用。今日中國(guó)早已沒(méi)有不受法律約束的特權(quán)階層，但特權(quán)思想仍有殘余，遏制特權(quán)滋生的法律仍有待完善;與此同時(shí)，當(dāng)務(wù)之急則是必須通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法使奉法者在力量上、利益上都形成壓倒優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)馬太效應(yīng)。盡管多數(shù)情況下法律制裁的是違法的少數(shù)人，但是如果允許法不責(zé)眾的情況就會(huì)破壞法律的權(quán)威，也會(huì)逆轉(zhuǎn)法治的馬太效應(yīng)。沒(méi)有道德的法律難成良法，沒(méi)有法律推行的道德難成善治。道德不彰模糊了社會(huì)的道義標(biāo)準(zhǔn)，給“潛規(guī)則”留下空間，也讓堅(jiān)守道義高度的人孤立無(wú)援，使大多數(shù)人在面臨道義選擇和道德拷問(wèn)時(shí)茫然失措、趨利避義，進(jìn)而加劇社會(huì)道德水準(zhǔn)的滑坡。因此，必須從體制上解決好依法治國(guó)和以德治國(guó)的有機(jī)結(jié)合問(wèn)題。

歸根結(jié)底，治國(guó)必先治吏，實(shí)現(xiàn)奉法者的馬太效應(yīng)必先始于治吏。建立健全從嚴(yán)治黨的體制機(jī)制，就是黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)法治體制完善的一項(xiàng)重大工程。通過(guò)完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和黨及全體黨員帶頭守法的體制機(jī)制，特別是落實(shí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的要求，實(shí)現(xiàn)全黨在思維和行為方式上的轉(zhuǎn)變，達(dá)到法大于權(quán)、權(quán)受制于法的狀態(tài)，才能不斷擰緊伸張法治、立威立信的“閥門(mén)”。

法治與改革共同構(gòu)筑成熟穩(wěn)定的國(guó)家形態(tài)

改革的目的是發(fā)展，法治的目的也是發(fā)展;發(fā)展，既要靠改革的力量，也要靠法治的力量。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這讓一部分人陷入了法治與改革孰先孰后、孰緩孰急的苦惱當(dāng)中，甚至由此作繭自縛。

法治和改革的共同核心價(jià)值追求在于保證國(guó)家治理體系的成熟和穩(wěn)定，減少?lài)?guó)家和社會(huì)在發(fā)展變遷中造成的不確定性，規(guī)避顛覆性錯(cuò)誤。由于我們有時(shí)對(duì)困難估計(jì)不足、對(duì)問(wèn)題準(zhǔn)備不足、承認(rèn)和糾正錯(cuò)誤的意愿不足，因此，改革更加需要在法治的軌道上進(jìn)行，在法律框架內(nèi)設(shè)定改革議題、步驟和條件，并獲得保障，才能增強(qiáng)改革謀定而動(dòng)的全面性和久久為功的持續(xù)性。

法治和改革是互為破立關(guān)系的，其辯證統(tǒng)一不是看一時(shí)一事，而是指在一個(gè)特定歷史階段之內(nèi)的相輔相成。改革和法治基于現(xiàn)狀、面向未來(lái)，都有破與立這辯證統(tǒng)一的兩面。改革“破”的一面，即打破體制機(jī)制束縛和固化的利益藩籬，必須經(jīng)由法治“立”的一面來(lái)承認(rèn)其成果，這樣建立起來(lái)的新的體制機(jī)制與利益格局才能獲得合法性;法治“破”的一面，即廢除和修改不合時(shí)宜的法律規(guī)章，必須借助改革“立”的一面來(lái)提供動(dòng)力，以改革之名順應(yīng)人心和大勢(shì)，才能沖破層層阻力。改革與法治的破立結(jié)合，奠定了國(guó)家治理體系的基石，使得形形色色的假改革不得而行，使得立法更加趨于善治。

法治和改革不存在先后及速度之爭(zhēng)，二者關(guān)系就像兩條腿走路一樣。至于先邁哪條腿、前腳走多快，則要圍繞全面建成小康社會(huì)這個(gè)共同戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。目前，簡(jiǎn)政放權(quán)不僅是改革的“當(dāng)頭炮”，而且對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革至關(guān)重要。改革的這一步已經(jīng)邁出，但是法治的腳步還沒(méi)有完全跟上來(lái)。這就使法治和改革在時(shí)序上構(gòu)成了暫時(shí)矛盾，而矛盾的主要方面是要用法治手段自上而下傳導(dǎo)改革力量，把簡(jiǎn)政放權(quán)推向基層政府，并依靠法治做好三件事：加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、壓縮自由裁量權(quán)、化解懶政怠政。

為了解決好在具體問(wèn)題上的矛盾，使立法更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，《立法法》做了重要完善，即：除完善在特定情況下由全國(guó)人大及其常委會(huì)特別授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)先行先試的授權(quán)立法制度外，同時(shí)新增規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，從而使改革于法有據(jù)變得更加靈活可行，使法治對(duì)改革的保障作用更加具體務(wù)實(shí)。

（作者：北京市政府研究室副主任）

責(zé)任編輯：魏曄玲