警務公開的現狀評估與完善建議

高 一 飛

警務公開的現狀評估與完善建議

高 一 飛

我國警務公開經歷了起步階段(1979～1998)、發展階段(1999～2011)、完善階段(2012～)。2013年1月1日實施了《公安機關執法公開規定》，我國的警務公開進入了一個全新的發展階段。調研表明，我國警務公開已經形成了比較完備的規范體系，實踐中也取得了巨大的成就，人民群眾總體上是滿意的。但是，我國警務公開還存在一些問題，需要從以下幾個方面加以完善：法律文本的內容還應當更具操作性，向社會公開的信息應當上網公開，應當賦予公安機關的公開義務以強制效力，增加公民知情權的可救濟性。

警務公開，政務信息，人事信息，執法信息，救濟機制

作者高一飛，男，漢族，湖南桃江人，博士，西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心教授、博士生導師(重慶 401120)。

警務公開是指公安機關依法向社會公眾或者特定對象*部分省市頒布的警務公開文件以信息內、外部性為劃分標準將警務公開分為內部公開與外部公開，如，2014年12月31日印發的《安徽省公安機關警務公開工作規范》第十條規定：“警務公開的內容包括向社會公開的警務信息和向公安機關內部公開的警務信息。”基于警務公開的目的主要是保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，本文將探討范圍限定為向社會公眾公布警務信息。以適當方式公開其履職過程中制作或者獲取的政務信息、人員信息、案件信息(執法信息)的制度。

公安機關發布的警務信息種類繁多、信息量充沛且具有一定的復雜性。以案件信息為例，在我國，公安機關需要肩負行政執法與刑事執法雙重職能。

鑒于公安機關行政案件信息公開的可循性及刑事案件信息的特殊性，在此我們只研究屬于“司法公開”內容的公安機關刑事執法信息的公開。另外，政務信息和人員信息也與司法公正有關。因此，本文所討論的警務公開范圍特指公安機關的政務信息、人員信息及刑事案件信息公開。

截至日前，公安部公開頒行了三部規制警務公開的規范性文件：1999年《公安部關于在全國普遍實行警務公開制度的通知》(《警務公開制度》)、2005年公安部刑偵局《關于實行“辦案公開制度”的通知》(《辦案公開制度》)及2013年1月1日施行的《公安機關執法公開規定》(《執法公開規定》)，有了上述規范性文件，警務公開前行的道路日益清晰；除此之外，警務公開還被列為司法體制改革的重大事項之一：2013年11月25日，孟建柱同志在《人民日報》發表《深化司法體制改革》一文，提出“要不斷推進警務公開、獄務公開。進一步完善公開機制，暢通公開渠道，依托現代信息手段確保各項公開措施得到落實，實現以公開促公正”，十八屆四中全會將警務公開寫入報告并提出更為具體的要求。*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》之“四、保證公正司法，提高司法公信力”部分指出：“構建開放、動態、透明，便民的陽關司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開獄務公開，依法及時公開執法司法依據、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。”從制度層面而言，公安部頒行的規范性文件與全會報告提出的改革目標還存在一定的差距，需要進一步加大警務公開力度。

本文將系統梳理我國公安機關警務公開的改革歷程，通過網絡調研等方式實證分析十余家有代表性的省市公安機關網站，評估公安機關政務、人員、案件等方面信息公開的現狀并提出完善建議。

一、警務公開制度的發展歷程

1979年《刑事訴訟法》確立的“不立案告知制度”，是公安機關警務公開改革的序幕，現在，警務公開已經發生了質的轉變：一是警務公開的信息范圍從格式信息向非格式信息轉變；*“公安機關公開的立案信息分為格式信息與非格式信息。格式信息包括公安機關的執法依據、程序以及訴訟參與人的權利、義務等，非格式信息主要指公安機關是否立案、不立案的理由、案件進展信息、辦案民警信息等”。參見高一飛、高建：“論公安機關刑事立案公開之改革”，載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2012年第5期，第42頁。二是警務公開的階段從立案階段向立案、偵查階段轉變。

(一)起步階段(1979～1998)

1979年之前，公安機關辦理刑事案件長期處于無法可依的狀態。[1]1979年《刑事訴訟法》第61條明確規定：“認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知報案人。報案人如果不服，可以申請復議。”首次規定了立案信息向相關人公開的制度，1996年《刑事訴訟法》第86條作了同樣 規定。

1998年5月4日公安部發布《公安機關關于辦理刑事案件程序規定》(以下簡稱《辦案程序規定》)第156條、159條、162條及164條規定，公安機關應將《不予立案通知書》及《不立案理由說明書》告知控告人。

上述規定體現了我國警務公開初創時期的特點：內容單調、形式單一。

(二)發展階段(1999～2011)

1999年6月10日施行的《警務公開制度》明確規定公安機關應當向社會公布執法依據、程序以及律師及訴訟參與人的權利與義務，還提出要建立和完善新聞發言人制度、群眾評議制度，及時向社會發布、通報警務公開工作。但《警務公開制度》強調向社會發布格式信息，向訴訟參與人告知非格式信息則沒有提及。

2008年4月10日施行的《辦案公開制度》明確公安機關應主動或配合公布的信息范圍，其中不乏偵查階段的非格式信息。《辦案公開制度》的主要內容有：一是被告訴訟參與人權利義務告知；二是實行辦案程序、時限、進展、結果公開；三是實行立案回告；四是實行破案回告和命案工作進展回告；五是確定了公開的例外。

與第一階段的改革相比，這一階段的改革強調了格式信息應當全面公開、有限度地公開非格式信息，破案回告和命案進展回告機制的設立，豐富了公安機關執法公開的體系。

(三)完善階段(2012～)

2012年10月30日，公安部頒布了第一部全面規范公安機關執法公開工作的規范性文件即《執法公開規定》，全力推進警務公開改革。在吸收和發展《立案公開制度》、《辦案公開制度》合理內容的基礎上，《執法公開規定》從信息公開主體、對象、內容、方式、時限、監督、責任、公開的例外等八個方面規范了警務公開的程序。*如《執法公開規定》第八條、第九條、第十條規定了信息公開的內容；第十三條規定了公開的方式；第十四條規定了公開的主體。與前述規范性文件相比，這八個方面都有自己的進步之處，如，公開對象日益多元化、公開方式越發多樣化。

2015年2月15日，中央審議通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，意見總結了深化公安改革的七個方面的主要任務、100多項改革措施，例如，完善執法權力運行機制，將警務公開改革向縱深推進。

二、警務公開制度的制度規范評估

警務公開是一個體系化的公開，涉及到公開主體、公開內容、公開方式、公開對象等諸多事項，經過長時間的自我革新，《警務公開制度》、《辦案公開制度》及《執法公開規定》等規范性文件已經構筑了警務公開的框架，為回應人民群眾的期待、踐行全面深化公安機關改革的要求，警務公開框架還有一定的完善空間。

(一)警務公開制度規范的現狀

警務公開的核心是公開的內容、公開的方式與對象、公開的監督與責任，下文從上述三個方面梳理警務公開的制度規范。

一是警務公開的內容。《執法公開規定》系統地梳理了《警務公開制度》與《辦案公開制度》中信息公開的規定，吸收了后者關于權利義務、辦案程序、時限、進展、結果告知的內容。同時，《執法公開規定》也規定應公布社會高度關注的重大案件信息及轄區的治安狀況。

《辦案公開制度》設置了范圍廣泛的公開例外：案件涉及國家秘密、共同犯罪、集團犯罪、黑社會性質組織犯罪等需要保密的，可以視情況予以簡要回告、告知、公開，或者不予回告、告知、公開。《執法公開規定》也有相同的問題：向社會公開重大刑事案件的調查進展和處理結果、向特定當事人公開立案、破案及移送起訴等信息都可能影響執法或者社會穩定。上述理由可能成為公安機關不公開刑事執法信息的重要依據。

二是警務公開的對象和方式。公安機關刑事執法信息公開對象分為兩部分：一是所有的社會成員；一是特定對象，主要包括控告人、被害人、被侵害人或者其家屬。

《執法公開規定》第八-十四條規定了公安機關應當向社會公開的七類信息，對這些信息，要求“使社會廣為知曉”。而對有些只需要當事人及其家屬知道的信息，公安機關采用點對點的方式公開。《執法公開規定》第十六條規定：“公安機關應當向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開下列執法信息：(一)辦案單位名稱和聯系方式；(二)刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限。”

《執法公開規定》延續了《警務公開制度》與《辦案公開制度》依據刑事執法信息來設定信息公開對象的做法，這樣的舉措可以平衡公安機關辦案需要、當事人的隱私需求以及控告人、被害人等特定對象的知情需求。

三是警務公開的監督與責任。《警務公開制度》倡導設置新聞發言人制度、群眾評議制度，并公布舉報電話、設置舉報信箱，這些舉措包含了內部監督與外部監督方式。《辦案公開制度》并沒有列明刑事執法信息公開的監督方式。《執法公開規定》提出的信息公開監督方式類似于行政申訴，*《執法公開規定》第三十二條規定：“公民、法人或者其他組織認為公安機關未按照本規定履行執法公開義務的，可以向該公安機關提出公開申請；經申請，該公安機關仍拒絕履行執法公開義務的，可以向上一級公安機關舉報。……。”是對《警務公開制度》規定的層級監督與同級監督的細化。

《警務公開制度》十分籠統：違反警務公開規定，情節嚴重的，依照有關規定嚴肅處理。《辦案公開制度》既沒有列舉違反規定的情形，也沒有明確是否應對違反制度的行為作出處罰。《執法公開規定》規定了四種應當承擔責任的情形：未履行執法公開義務的；公開的信息錯誤、不準確或者弄虛作假的；公開不應當公開信息的；違反規定的其他行為，但沒有明確責任承擔方式。

(二)警務公開制度規范的評估

《執法公開規定》吸收了《警務公開制度》、《辦案公開制度》的內容及地方改革的經驗。但是，《執法公開規定》也面臨長期積累、遺留的問題，這部警務公開改革的重要文件也呈現出一些不足之處。

第一，文本內容的可操作性不強。公安機關作為法律執行機關自定規則確定信息公開的范圍，其科學性受到質疑。《執法公開規定》中使用了“重大案件”、“妨害正常執法活動”、“影響社會穩定”等模糊語言，操作時理解困難。

第二，公開的規范依據存在合法性問題。在非格式信息發布方面，《執法公開規定》與《刑事訴訟法》、《辦案程序規定》三者內容并不一致，《執法公開規定》要求的信息發布內容已經超越立法規定。*《規定》要求向特定對象公開辦案單位名稱和聯系方式、刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限；《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》要求向特定對象公開的非格式信息主要是是否立案。

第三，公民知情權救濟難。《執法公開規定》規定的權利救濟方式為層級監督制度，行政復議與行政訴訟缺乏適用依據。在辦理刑事案件的過程中，公安機關行使的是司法職能，侵犯的是立法知情權與司法知情權，[2]不屬于行政復議與行政訴訟的受案范圍，不能提起行政訴訟。*《行政訴訟法》與《行政訴訟法解釋》也對刑事執法活動中的格式信息與非格式信息的不可訴性作出了規定。《行政訴訟法》第十二條規定人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……(二)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；……《行政訴訟法解釋》第一條第二款規定：公民、法人或者其他組織下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……(二)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；……如何救濟被侵害的知情權是警務公開制度面臨的一大難題。

三、對公安機關基本情況公開的評估

公安機關基本情況公開主要包括公安機關機構設置及領導人員、執法依據及辦事程序、社會治安情況、警務工作紀律、隊伍建設等基本信息的公開。以公開事項為劃分標準，可以將公安機關基本情況公開分為政務信息公開與隊伍信息公開，下文將對兩者的公開情況進行評估。

(一)對警察政務信息公開的評估

公安機關公開政務信息的直接依據是《公安部政務公開規定》*該文件通過百度搜索引擎獲知，未在公安部官網上查詢到，具體公布時間不詳。與《警務公開制度》。兩者規定，政務信息公開的主要內容包括“公安機關的性質、任務、職責和權限；人民警察的職責、權利和義務；公安機關和人民警察執法活動的原則、執法依據、辦案程序、執法制度、工作制度和要求；全國社會治安形勢，公安機關打擊刑事犯罪、維護社會治安穩定的總體情況，有關統計數據”等等。政務信息公開的范圍呈現出面廣、量大的特點，基本涵蓋了可以公布的政務信息范圍。

在公布政務信息的形式方面，《公安部政務公開規定》與《警務公開制度》也作出了規定，包括“公安部公報、公安部政府網站、新聞發布會、公安機關辦公場所、警民聯系卡”等等。政務信息公開方式采取“線上+線下”模式，可以滿足不同群體及時獲取警務信息的需求。

從網絡調研的情況可知，各省級公安機關或在官網設立信息公開專欄或成立警務公開與便民服務平臺，如甘肅省公安廳，*詳見“甘肅省警務公開與便民服務平臺”網站：http://xxgk.sdga.gov.cn，訪問時間：2015年7月17日。定期公布政務信息，取得了一定成效，也存在一些尚待改進的問題。

第一，政務信息分類不足。部分網站沒有將公布的信息以內容為標準進行分類公布，而是采取以形成時間或者公布時間為準的方式在同一界面集中公布。如，公安部發布了長達8頁，從1979年7月1日至2015年7月1日的政策法規，全部按照時間順序排列，增加了信息需求人員的檢索難度。*詳見“中華人民共和國公安部”網站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3493/n4390881/index.html，訪問時間：2015年7月17日。實踐中，信息分類較為合理的是河南省公安廳、廣東省公安廳，如，河南省公安廳將政策法規類信息分為消防管理、邊防管理、刑事執法等十大類，信息需求人員按需檢索即可，提高了檢索效率。

第二，政務信息更新不及時。部分省級公安機關政務信息更新不及時，許多頁面的更新時間顯示為去年甚至數年之前。如，海南省公安廳官方網站之“信息公開-政務法規”一欄中，顯示的最后更新時間為2011年11月15日。*詳見“海南省公安廳”網站：http://ga.hainan.gov.cn/4/，訪問時間：2015年7月17日。從該板塊的內容來看，先前更新的信息包括國務院、公安部、海南省政府發布涉及公安機關履職的規范性文件，近四年來，公安部發布了不少規章、規范性文件，海南省公安廳應當繼續將這些政務信息依托官網及時發布。

第三，政務信息數據統計不足。公開公安工作的有關統計數據屬于政務公開的“規定動作”，實踐中，各級公安機關并未完成該動作，或者沒有公布統計數據或者公布不全面、更新不及時。如，廣西壯族自治區公安廳官網上沒有設置數據統計欄目，山東省、海南省公安廳官網雖設置了數據統計欄目，*詳見“山東省公安廳”網站：http://xxgk.sdga.gov.cn，訪問時間：2015年7月17日。但是統計數據集中在機動車及駕駛人分析方面，沒有涉及治安、刑事執法方面的數據分析，統計報表呈現了“硬傷”。

(二)對警察隊伍信息公開的評估

公安機關公開警察隊伍信息的直接依據是《公安部政務公開工作辦法》、《執法公開規定》，兩者規定，應公開的警察隊伍信息包括“領導成員信息；民警姓名、警號和監督舉報電話；公安民警招考錄用、辭退條件、程序，表彰獎勵條例、辦法”。上述信息可以歸為兩類：一是在職警員信息，包括領導信息與民警信息；二是警察隊伍培養信息，包括錄用、辭退、獎勵條件與辦法等。公安機關公開兩類隊伍信息，主動將自身置于群眾的監督之下，可以促進隊伍建設，提升執法公信力；群眾也可以借助公示的信息便捷地找到解決問題的人員與部門，破解了“問路無門”的困局，是重大的惠民、便民舉措。

從網絡調研與實地走訪情況來看，警察隊伍信息公開主要依托第一平臺——官網，絕大部分信息都是通過該平臺向社會發布，如領導信息、警察隊伍培養信息；民警信息則主要通過辦公場所的公示欄與街道、社區的公示牌公示。從效果方面評估，隊伍信息公開既取得了一些成效，又存在一些突破空間。

第一，少數公安機關的領導成員信息公布不完整，民警信息更新不及時。瀏覽十余家省級公安機關網站時發現，絕大部分網站都能全面公布黨委成員的信息，包括，姓名、相片、所任職務，部分省級公安機關甚至能夠完整地公布黨委成員的履歷信息，如廣東省公安廳。當然，網絡調研時，我們也發現部分省級公安機關公布主要領導信息不完整，僅公布了公安局長的任職信息，如北京市公安局，*詳見“北京市公安局”網站：http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/66/orgCatalogMenu.html，訪問時間：2015年7月17日。其他主要領導人的任職與分工情況無法從網站得知。

與領導成員信息不完整相比，民警信息更新不及時也許是更為普遍的問題：一方面，民警信息粘貼于辦公場所、街道、社區等地，當民警流動頻率較高時，公安機關沒有太多的精力更新分布范圍較廣的民警信息；另一方面，部分公安機關更新民警信息的意識不強。比如湘北某單位傳達室中粘貼著片區民警的姓名及聯系方式，片警信息常年沒有更新。這應當不是個例。

第二，大部分公安機關的隊伍培養信息公布較完整，但重正面、輕負面信息。規范性文件要求各級公安機關公布警察隊伍培養信息，主要是一些辦法、條件、程序等文本信息，實際操作中，調研的十余家省級公安機關均對這些范圍作出了突破，主動公示了擬錄用人員信息、擬獎勵、表彰人員信息，如，在官網中，海南省公安廳專設公安英模板塊，弘揚公安干警的英雄事跡。但是，我們很難看到省級公安機關網站上公示了擬處罰或者處罰人員信息，即使媒體已經報道某級公安機關主要領導涉嫌違紀被調查，該網站也只是將領導信息撤除，沒有在官網對調查事件作出回應，甚至部分省級公安機關直接將處罰信息列為內部公開信息。*2014年12月31日安徽省公安廳印發《安徽省公安機關警務公開工作規范》，規范第二十八條規定：各級公安機關應當向內部公開以下警務信息：……；(五)違紀違章人員的處理情況，干部職工職稱評聘和工資調整情況；……。從獲取信息全面性的角度觀察，除損害國家利益、社會利益及個人隱私外，公權力機關應當將涉及自身的正面與負面消息公之于眾，不能選擇性地發布信息。

四、對公安機關執法公開的評估

公安機關執法公開是指公安機關將執法過程中形成的立案、偵查、偵查終結等刑事案件信息通過一定方式向公眾或者特定對象公開，*本文討論的執法信息限刑事案件信息。多渠道公布的執法信息是執法辦案過程中的階段性結論，如立案決定、逮捕決定，詳細的案件信息不需要也不能向特定對象告知。當然，執法信息并非必須等量地向公眾或者特定對象公布，公安機關公開執法信息時需要選擇信息范圍與公開對象，基于選擇的復雜性，執法公開已然成為知情權、保障訴訟順利進行等私權與公權激烈博弈的“戰場”，是警務公開中最核心、最棘手的環節。司法實踐中，部分公安機關與民警固守“不公開就不會影響偵查”的想法，沒有將執法信息便捷地向社會或特定對象公開，導致執法公開的效果受到影響，沒有滿足人民群眾對執法信息的需求，也不符合《執法公開規定》等規范性文件的要求。下文將以信息公開對象為劃分標準，評估執法公開的實施狀況。

(一)向特定對象公開執法信息實施狀況的評估

公安機關向特定對象公開執法信息的直接依據是《辦案公開制度》與《執法公開規定》，兩者規定，應向報案人、舉報人、控告人、被害人等特定對象公開的執法信息包括“命案工作進展；刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限”。規范性文件要求向特定對象公開執法信息的方式包括告知書、通知書、政府網站、信息屏終端或者電話、手機短信等。客觀地說，刑事執法環節，公安機關作出的階段性結論已被兩部規范性文件涵蓋，嚴格遵照執行執法信息公開事項，執法公開可以獲得良好的效果。

通過在幾個公安局的調查，我們發現向特定對象公開執法信息存在以下特點：

第一，部分地區的執法信息公開具有被動性。保證特定對象有效地獲取信息需要公安機關主動披露執法信息，至少應當告知信息已經產生并且可以獲取，不然，該信息將一直處于“沉睡”狀態，與不公開信息沒有任何區別。通過電話訪問的形式，我們隨機采訪了湖南、廣西、重慶等地的一線民警與檢察官，部分受訪者直言沒有將執法信息主動告知受害人等特定對象，除非他們委托了代理人或者案件需要調解。換言之，部分本應公開的執法信息處于“沉睡”狀態，需要特定對象通過申請查詢等程序去“喚醒”它們，與信息發布的主動性相背離。

第二，部分省份沒有采取網絡化手段。規范性文件要求向特定對象公開的執法信息可以通過政府網站等途徑公布，即在公安機關官網設置執法信息公開專區，方便信息接收人員查詢。從瀏覽的十余家省級公安機關官網設置情況來看，部分網站設置了執法信息公開專欄，如北京市公安局的“立案公開”專欄；部分省市整合其它需要公開的信息成立專門的信息公開網站，如，湖南省公安廳設立“湖南陽光警務執法公開系統”、甘肅省公安廳設立“甘肅省公安廳警務公開與便民服務平臺”。在上述系統中，受害人等特定對象輸入案件回執編號、短信查詢碼等信息就可以查詢案件進展信息。

在調查中發現，部分已經設立執法信息公開專欄的網站，系統較長時間處于維護狀態，難以解決特定對象獲取信息的需求。*詳見“重慶市公安局公眾信息網”，網址：http://www.cqga.gov.cn/42453.htm，訪問時間：2015年7月18日。還有一定比例的省級公安機關沒有在官網上設置執法信息查詢專欄，如海南省公安廳、廣西壯族自治區公安廳；一部分省級公安機關雖然設置了警務公開平臺，但是，點擊進入“刑偵”板塊時，只能查詢到辦理業務的表格，沒有查詢執法信息的鏈接，如山東省民生警務平臺，*詳見“山東省警務公開平臺”網址：http://www.sdmsjw.gov.cn/channels/ch00541/，訪問時間：2015年7月18日。特定對象只能通過電話、告知書等較為傳統的方式查詢案件進展信息，沒有合理地運用互聯網技術。

(二)向社會公眾公開執法信息實施狀況的評估

公安機關向社會公眾公開執法信息的直接依據是《執法公開規定》，規定要求，公安機關應當向社會公開涉及公共利益、社會高度關注的重大案件調查進展情況和處理結果，以及公安機關開展打擊整治違法犯罪活動的重大決策。公安機關向社會公開執法信息可以通過便于公眾知曉的方式公布。從內容方面考量，公安機關向社會公眾公布的執法信息分為“重大案件”與“重大決策”兩類，兩類信息對時效與信息覆蓋面均提出了較高的要求，能夠較好地滿足需求的信息發布方式以新聞發布會、官方微博、官方網站為主。

通過網絡調研的方式觀察公安機關向社會公眾公開執法信息實施情況，認為其存在以下特征：

第一，普遍能利用多種方式及時公布重大案件與重大決策信息。執法實踐中，被調研的省級公安機關能夠充分利用三大平臺向公眾發布執法信息，幫助公眾知悉重大案件及懲治犯罪的重大決策。以廣東省公安廳為例，其在官方網站上設置警事要聞、警方行動、警情通報、警方通緝等板塊公布重大案件及警方行動，除此之外，廣東省公安廳還借助新聞發布會、騰訊微博向公眾公布個案查處情況等信息。*詳見“廣東省公安廳”網址：http://www.gdga.gov.cn，訪問時間：2015年7月18日。

第二，調查終結之前極少公布案件進展信息。從調研情況來看，各省級公安機關公布的個案是已經偵查終結的案件，很少將個案的調查進展情況向社會公布，這與“向社會公開涉及公共利益、社會高度關注的重大案件調查進展情況”的要求不符。少數案件中，公眾能夠從其他網站、媒體獲知案件調查進展情況，卻不能從公安機關的官方網站上查詢到案件情況。以“氣功大師”王林涉嫌綁架、殺人案為例，因王林與眾多明星有來往，公眾對本案的處理情況非常關注，新浪等網站已經刊發了案件的進展信息，但是在辦案單位——萍鄉市公安局——的官網上不能搜索到相關信息。

五、警務公開狀況的主觀評價

警務公開的調研，由課題主持人帶隊的調研小組進行。本次調研分兩個階段，第一階段：2015年8月19日在重慶市沙坪壩區土主鎮四塘村舉行群眾座談會，了解群眾對公安機關刑事執法信息公開的評價。參與人員主要有土主鎮司法所工作人員、村民代表、村委會成員、正在社區矯正人員及服刑人員家屬、刑滿釋放人員；第二階段：2015年8月26日在重慶市渝北區公安分局舉行“公安機關刑事執法信息公開討論會”，了解公安機關內部人員對警務公開的態度和落實情況。

(一)人民群眾對警務公開的評價

由于公安機關的工作和群眾日常生活相關性大，交流比較多，公安機關和群眾的聯系最為密切，因此群眾對公安機關的了解更為深入。

通過群眾座談會及針對群眾的調查問卷填表結果，我們了解到：

受調研的群眾對公安機關信息公開的滿意度很高，他們認為公安機關和群眾聯系最為緊密，近年來公安機關各方面工作都做得很好，工作態度值得表揚。

對于公安機關的任務和職責權限，人民警察的職責、權利和義務，受調研群眾雖然不能明確、書面地說出任務和職責，但都表示很清楚公安機關和人民警察是干什么的，并對人民警察保持著尊敬。

對于公安機關規范性文件，因為群眾與公安機關打交道都很生活化，一般不涉及公安機關規范性文件，除非必要，他們也不關注這些文件，但有部分受調研群眾表示清楚或者看見過涉及公民權利義務的規范性文件。

對于公安機關管轄的案件受理范圍、申請條件和法定程序、時限，以及當事人享有的權利、義務和監督救濟渠道，部分群眾表示曾因上述案件去公安機關辦事，公安機關都有告知法定程序、時限以及當事人依法享有的權利、義務和監督救濟渠道。如果群眾僅去咨詢，并不清楚受理范圍和申請條件的，公安機關也會告知受理范圍和申請條件。

對于“公安機關內設執法機構及其職能、窗口單位的辦公地址、工作時間、聯系方式、民警電話、警號、監督舉報電話、舉報投訴的方式、途徑等”信息，受調研群眾表示進公安局就能看見，公安機關一般公布在顯眼的地方，其中民警電話，群眾表示一般都能打通電話找到人。

對于公安機關公開涉及公共利益、社會高度關注的重大案件事件調查進展和處理結果，以及公安機關開展打擊整治違法犯罪活動的重大決策，受調研群眾表示一般公安機關查辦大要案或者專項辦案活動，他們都有一定了解，尤其是部分專項辦案活動，比如掃毒行動，群眾也是公安機關的信息來源和行動力量。

對于公安機關澄清影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息，群眾表示公安機關經常有宣傳防騙知識，對擾亂社會管理秩序的虛假信息也有做澄清。

對于公安機關應當向特定對象(控告人、被害人、被侵害人或者其家屬)公開的刑事執法信息，如辦案單位名稱和聯系方式；刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采用刑事強制措施的種類和期限；公安機關接受特定對象報案或者報警時，告知其相關執法信息的查詢方式；公安機關辦理刑事案件，應當依法向當事人或者其家屬、訴訟代理人以及第三人等告知采取強制措施和案件辦理進展、結果等信息，受調研的群眾，尤其是正在社區矯正人員、服刑人員家屬以及刑滿釋放人員，表示公安機關這些信息公開都很到位，對當事人的信息告知特別詳細。

對于公安機關刑事執法信息公開的方式，因受調研群眾的受教育程度、經濟水平、工作有很大不同，獲取公安機關刑事執法信息的方式也不一樣，囊括了報刊、廣播、網站、公安機關官方微博、微信、客戶端。受調研群眾表示現在如果想查到公安機關應當公開的信息很簡單，只要上網一搜就能查到。

除了談論公安機關信息公開之外，受調研的群眾提到了《中華人民共和國刑法》規定的“依法受過刑事處罰的人，在入伍、就業的時候，應當如實向有關單位報告自己曾受過刑事處罰，不得隱瞞”。一般的超市、飯店、工廠招工都要求應聘人如實告知單位是否受犯罪處罰。這樣導致受過刑事處罰的人員就業困難，不利于他們回歸社會。對于犯過罪的未成年人傷害更大，一罪定終生。

對于刑事處罰報告制度，立法上可以做一定的修改。所有受過刑事處罰的人在就業的時候，應當向工作單位所在地的縣級公安機關和派出所報告受過刑事處罰情況以及就業職位。工作職位比較敏感的，單位也可以要求應聘人報告。公安機關也可根據應聘人的報告內容和應聘工作崗位，如若不適宜的，可以對聘用單位出具不建議錄用的書面建議書。

(二)公安機關干警對警務公開的自我評價

通過渝北區公安分局舉行的討論會以及針對檢察機關的調查問卷填表結果，我們了解到：

公安機關政務信息、人事信息、執法信息的公開都在做，渝北區公安機關警務信息公開主要通過警務公開欄、政府信息公開網、微博微信、入戶走訪，以及和網站合作(如大渝網)等方式公開。到目前為止，暫未召開過新聞發布會，但是舉辦過警民討論會。

刑事執法信息的公開由宣傳處負責審批，口徑統一。刑事執法公開工作做得多，但顯得零碎，沒有體系化、規范化。渝北區公安機關希望能出臺統一、規范的，涵蓋刑事執法信息的關于警務公開工作的規定。

整個調研座談會中，重慶市渝北區公安分局表達了對刑事執法信息公開的謹慎以及對公開效率的擔憂。

對公開的謹慎體現在：現有的相關法律法規對于刑事執法信息公開的標準、范圍、程序等規定的過于原則和籠統，可操作性弱。民警甄別具體執法信息是否可公開的能力，也會影響信息的公開。公安機關既擔心輿論綁架司法，又擔心過分公開、不當公開的責任承擔，如工作秘密一旦公開，將會被處分；其他信息公開，恐帶來不良影響。此外，公開與保護其他公民合法利益的平衡，也給公安機關帶來了挑戰。

對于效率的擔憂體現在：一、公安機關任務重，刑事執法信息公開，乃至刑事執法工作都只是其工作的一部分。案件基數大，也沒有案管中心將案件分門別類，而警力、財力、物力有限，公開增加了工作量，使得公安機關和公安機關工作人員對刑事執法信息公開工作產生了抵觸心理。再加上公安機關的觀念還沒轉換到“我要公開”，也影響到了公開工作的效率。二、因為整個公安體系刑事執法信息的公開沒有體系化，沒有建立統一的規范的刑事執法信息公開平臺，使得刑事執法信息的公開零散、不系統，公開效率較低。

(三)總結

總的來說，群眾對公安機關刑事執法信息的公開滿意度高。

調研過程中，我們也發現公安機關對于刑事執法信息公開仍然存在一定的抵觸思想，觀念還沒有轉變過來，怕麻煩、怕擔責。理念的革新會帶動實踐的發展，公安機關要從“要我公開”轉變到“我要公開”，要以主動姿態扎實推進信息公開工作。公安機關應堅持公開是原則，不公開是例外的最大限度公開原則，正確處理公開與保密之間的關系，對于不該保密的事項，一律應當公開。處理好公開與保密之間關系的同時，也要做好公開與保護其他公民合法利益之間的平衡。

人力、物力、財力有限，不能只依賴于政府加大投入，公安機關也要提高自身工作效率。公安機關可以建立案件中心，對案件進行分門別類，提高辦案效率；構建統一的可操作的刑事執法信息發布平臺，使得刑事執法信息發布專門化、系統化、規范化、流程化。公安機關在人力有限的情況下，要創新信息公開方式，提高利用互聯網進行信息發布的能力。

當然，信息公開和接收是一體雙面，政府加大信息公開力度的同時要加強普法教育，要提高全社會的法治素養，創造一個良好的法治環境。

六、警務公開的完善建議

通過上文闡述，我們可以清晰地看到，我國警務公開從上世紀90年代開始逐步向縱深推進，已經形成了較為完善的警務公開體系，各級公安機關與公安干警普遍能遵章履行警務公開職責。為進一步擴大成果，我們應當吸取域外警察部門公開警務信息的經驗，逐步消除我國警務公開制度面臨的實施障礙。

(一)法律文本的內容還應當更具操作性

細化《執法公開規定》，這是規范性文件能夠順利執行的前提。譬如，重大案件、妨害正常執法活動、影響社會穩定，這些模糊概念的界定是由公安機關還是由其他立法或司法機關界定？在司法實踐中，上述標準能否在東、中、西部地區表現出一定的差異性？都要通過新的規范將其具體化。

(二)向社會公開的信息應當上網公開

大量的警務信息是面向社會公開的。《執法公開規定》第十三條要求“公安機關向社會公開執法信息，可以通過公安部公報、政府網站、新聞發布會，以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公布。”這一規定本身沒有問題，但是，規定的內容并沒有要求必須使用網絡公開，公安機關可能選擇自己認為“便于公眾知曉的方式”，然而，無論最初使用何種方式，應當最后都形成網絡文件或者音頻、視頻，以網絡形式向社會公眾公布。各級公安機關應當引導公安干警逐步邁入并適應主動公開警務信息時代，滿足人民群眾的新需要、新期待。

(三)賦予公開義務以強制效力

保障《執法公開規定》的強制性。我們應當健全警務公開的監督途徑：各級公安機關應當肯定《警務公開制度》與《立案監督規定》等規范性文件規定的警務信息監督方式，加強信息公開的內部監督與外部監督。同時，我們也應當明確責任承擔方式，增加違法成本，讓所有警務人員不敢、不愿違反《執法公開規定》。

適應執法信息從被動到主動公開的轉變。在刑事執法領域，偵查秘密原則也是阻礙我國執法信息適度公開的障礙，它被擴張解釋為向被害人等訴訟參與主體隱藏偵查進展等情況。[3]公安機關面對報案人、控告人、舉報人的詢問，公安機關的回應常常是“案件正在處理中，相關情況不便透露”。這是對偵查秘密原則的誤解。*偵查過程中，除涉及偵查秘密的事項外，其它信息都是可以而且應當在一定情況下公開。參見高一飛：“警務公開比較研究”，載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2010年第5期，第10頁。《執法公開規定》出臺后，公安應當積極公開應當公開的信息，否則將承擔相應的法律后果。

(四)增加公民知情權的可救濟性

在世界各國家和地區，刑事執法信息并非不具備可訴性，并非不能通過有關部門的審查而決定是否應當公開執法信息，如，英國設立了信息專員和信息裁判所制度、[4]P161-168美國設立了行政復議與行政訴訟制度。[5]P96-97為落實公眾和特定對象的刑事執法信息知情權，我國是否也應當設立相關制度來救濟被侵犯的知情權，畢竟，法律文本粗略地設置責任承擔方式而不賦予當事人權利救濟途徑，此時的權利還是略顯“蒼白”。

為此，我們也應當制定統一的《信息公開法》，將公安機關的刑事執法的行為納入統一信息公開法的調整范圍[6]P205-206，通過對不公開的情況提起訴訟并進行司法審查來維護公民對公安機關警務信息的知情權。

[1]周喜豐．博弈與修正：刑訴法立法三十年[EB/OL]．[2015-07-15]．http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-03/09/content_2584222.htm．

[2]唐小波．信息公開與公民知情權[J]．社會科學,2003,(11)．

[3]杜鵬．論偵查秘密原則的適用邊界[J]．西安政治學院學報,2010,(4)．

[4]托比·曼德爾著．信息自由：多國法律比較[M]．龔文庠等譯．北京：社會科學文獻出版社，2011．

[5]劉杰．知情權與信息公開法[M]．北京：清華大學出版社，2005．

[6]高一飛．媒體與司法關系研究[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2010.

責任編輯：楊正萬

PoliceWorkPublicity:ReviewofStatusQuoandSuggestionsforImprovement

GAO Yifei

The publicity of police work in China has experienced three stages, namely the beginning stage (1979～1998), the developing stage (1999～2011) and the perfecting stage (2012～). After the Ministry of Public Security issued the “Regulations on the Law Enforcement Information Disclosure of Public Security Organs” on January 1, 2013, the publicity of police work has entered a new stage of development, with much progress in the public’s satisfaction degree. Yet, there are still some problems that should be solved, for example, the specific operation of legal texts, the Internet accessibility of information, and the availability of remedy for information.

police work publicity; administrative information; personnel information; law enforcement information; remedy mechanism

DF73

A

1003-6644(2016)05-0142-14

* 2014年度國家社科基金重點項目“司法公開實施機制研究”[項目編號：14AFX013];2014年度最高人民法院重大理論課題“司法領域公民知情權研究”[項目編號：2014sp010];2015年中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題“司法公開實施狀況評估和建議”[項目編號：CLS(2015)ZDZX10]。參加調研和討論的課題組成員還有：主高建、王利榮、袁錦凡、賀紅強、莫湘益、潘金貴、劉梅湘、李慧、高建、張露、李洪陽。