基于交往的人事制度設計

安世遨

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

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基于交往的人事制度設計

安世遨

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

交往是人的本質訴求。人事制度對人的交往具有很大的限制和決定作用。不同的人事制度以不同的方式規定人與組織及社會之間的存在關系，確立人在社會中的存在狀態和運行方式，制約和影響社會的交往關系與狀態。在新的形勢和背景下，基于交往設計人事制度，就應確立以市場為基礎的一體化的人事政策取向，打通政府與企業、社會之間的人事阻隔，建立政府公務員人事流動與退出機制，放松政府對人事的管控，確立自主用人機制，建立競爭性的人事公開選拔制度和全面推行人事合同制。

交往；人事政策；人事制度；制度設計

交往是人的本質訴求，交往在社會及人的發展過程起著極其重要的作用。馬克思認為，交往不僅制約生產力的存在和發展，還是社會制度與形態演進的動力。他說：“某一地方創造出來的生產力，特別是發明，在往后的發展中是否會失傳，完全取決于交往擴展的情況。”[1]61“交往的擴大又刺激生產力的發展。”[1]27“現有制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物。”[1]37馬克思還認為，交往不僅確證人的本質，還促進人的發展，“一個人的發展取決于和他直接或間接進行交往的其他一切人的發展”[1]515，而只有達到普遍交往最終才能實現人的自由。

人事制度對人的交往具有很大的限制和決定作用。我國的社會建制長期以來處在單位制的格局之下，人高度地依附于單位，單位則高度地依附于國家，市場和社會的力量非常薄弱。今天，市場和社會的力量仍然受到政府的高度鉗制，單位制框架仍然沒有被完全打破。我國的人事制度正是基于單位制的框架而建立起來的。不同的人事制度以不同的方式規定人與組織及社會之間的存在關系，確立人在社會中的存在狀態和運行方式，制約和影響社會的交往關系與狀態。傳統的人事制度將人限制和框定在“單位”的狹小范圍之內，嚴格限制人在單位之間的流動，甚至阻斷了人在行業之間的流動，不符合人的交往本性，不利于社會之間的交往，在很大程度上阻礙了社會的發展。在新的形勢和背景下，基于交往重新設計人事制度，有利于我國傳統人事制度的改革和發展，有利于實現我國人事制度的科學化和現代化。

一、確立以市場為基礎的一體化的人事政策取向

人事制度是對人在社會中的角色身份的確認與保障。只有明確宏觀人事政策架構與取向，才能從根本上保障人在整個社會中的合理地位和流動權力。客觀政策涉及到對整個社會體制機制建構的前提認識，其中的一個核心問題就是政府、市場與社會的關系問題。現代社會是以市場為基礎的社會，政府是在尊重和維護市場體制機制的前提下發揮自身功能和作用的，而社會同樣也是以市場為基質和內核的。宏觀人事政策還應與社會總體就業架構相一致和適應。在一個合理的現代社會中，絕大多數的人應該是在市場和社會中就業或者謀業，在政府機構就業的(即公務員)是極少極少的。基于這些前提和方向，宏觀人事政策架構與取向就應以市場為基礎，并在整個社會領域之間實現一體化建構：首先，社會各個領域和行業之間的人事政策取向不能相互矛盾和抵觸。比如，企業人員的醫療、養老、住房等實行市場化、社會化的保障政策，政府公務員的這些保障政策就不能是政府分配、國家包干的取向；企業人員實行能進能出的自主靈活的用人政策，政府公務員就不能終身制；企業實行按勞動貢獻與政績付酬的工資制度，政府公務員工資就不能實行平均主義、齊步走的無差別政策等。其次，社會各領域和行業之間的人事政策應相互銜接。各方面的人事政策應順應和落實總體政策的價值取向，使它們相互補充，相互支持，相互協調，相互貫通，在政策邊界上相互銜接，形成整個社會一體化的政策體系。再次，各領域與行業之間的人事政策應最大限度地保障公平。在通常情況下，同種層次同種能力水平的人在不同的社會領域、行業或部門中就業，最后的工資和待遇水平應大體相當，不能有太大的差異，否則就是不公平。通過一體化的人事政策在整個社會造就一種公平對等的交往環境和機會，形成和諧的人際關系和社會機制。

二、打通政府與企業、社會之間的人事阻隔

由于長期的計劃經濟體制與思維的影響，我國政府與企業、社會之間形成了兩套體系，而且兩套體系之間差異較大，人事體制、運行機制、工資待遇、管理方式和行為模式等方面都存在很大的不兼容性。政府體制和運行模式不能適應市場經濟和社會改革發展的需要，落后于社會現實的發展，與市場經濟的內在要求背道而馳，在一定程度上阻礙了經濟和社會的發展。在人事方面，最突出的問題就是企業和社會人士不能向政府組織流動，二者缺乏常態化的人事對流機制，存在著制度障礙和阻隔，從而使二者之間的制度交往缺失。這就使政府體系固步自封，自絕于企業和社會之外，思維固化，難以從市場和社會大格局出發思考問題，難免官本位十足，官僚作風盛行。更重要的是企業和社會的成功人士、知名人士不能進入政府，使政府人員的組成結構存在嚴重缺陷，嚴重影響了政府機關的社會代表性，限制了政府工作的創新性和內化生成功能。因此，應全面打通政府與企業、社會之間的人事阻隔，掃除一切人事流動障礙，按照政府與企業、社會之間形成對流機制的要求重建政府，重新設計人事制度和政策體系，取消一切影響企業和社會人士正常進入政府的資格條件限制和人事運行機制，實現政府與企業、社會之間的常態流動和平等互動。

三、建立政府公務員人事流動與退出機制

目前，我國政府公務員在跨地域和跨越主管部門之間的調動比如跨鄉(鎮)、跨縣、跨市、跨省之間的人事調動非常困難，程序復雜，手續繁瑣，甚至在有的地方是原則上不同意、不主張這種調動。事實上，由于家庭生活等方面的私人原因和部分工作上的原因，很多政府公務員需要跨部門、跨地域之間調動，但他們往往長期不能如愿，即便如愿也是費盡周折，道不盡的辛酸，這給公務員的家庭生活帶來嚴重不便，嚴重挫傷了公務員工作的積極性，也嚴重影響了政府之間正常的人事交流與互動。只有建立正常、合理、有序的人事流動機制，盡可能地照顧和滿足公務員的調動意愿，設立簡便、快捷的調動程序和手續，建立相應的配套政策、制度與措施，才能使人事制度更加科學、合理和人性化，從而真正調動公務員干事創業的激情和動力。

尤其重要的是，我國目前還沒有完全建立政府公務員退出機制。除了少數公務員自動辭職或者違法違紀被勸退或開除而外，絕大多數公務員只要進入政府體系就會一直干到退休，在退休之前就是“終身制”，“能上不能下”“能進不能出”的現象成為一種制度性常態。公務員不能退出，一方面使政府體系缺乏有效的新陳代謝機制，另一方面也影響了公務員的職業多樣性和豐富性，影響了公務員的人生成長與體驗。除了一部分公務員能夠向上流動帶來一定的工作激情與動力而外，相當多的公務員一輩子平平庸庸，工作越來越沒有激情和創新，生活單調枯燥，更不能實現自我目標。公務員不能退出和淘汰也嚴重影響到政府的工作效率和績效考評機制的有效推行。因此，應推行公務員輪換退出機制，實行公務員“三年一考”“四年一考”或“五年一考”，每次大考輪換1/3、1/4或1/5；同時還應實行“年度小考”制，每個年度對公務員履職情況進行全面考核，考核不合格者予以清退，空出的崗位通過公務員“年度小考”及時補充。“大考”“小考”均是面向全社會公開招考，大小考可以只針對科級及以下公務員(縣級及其以下單位可以只針對科級以下的普通公務員)，通過這種“大考”“小考”方式，實現公務員的常態性退出和輪換，形成政府公務員與社會各領域人員之間的開放對流機制，從而增強政府組織的內化機制和代謝功能。

四、放松政府對人事的管控

我國的人事問題全都在政府的管控之下，上級政府完全管制或決定下級政府的人事，政府甚至還高度地管控著事業單位、社會組織甚至企業(如所謂的國有企業和政府控股企業)的人事問題。這種高度集中無所不在的人事管控存在很大的弊端：一方面，它造成整個社會對政府的高度依賴，各領域、各行業、各單位缺乏人事自主權，難以實現對自己單位的自主決策、自主管理和自主負責，從而破壞了社會生存發展的自主機制；另一方面，它扭曲了政府、企業與社會之間的關系，導致政府對企業、社會各領域的過度干預和控制，“政強社弱”，使社會失去合理的均勢與平衡。因此，必須逐步放松政府對于人事的強力控制，還社會以本來面目：首先，上級政府應放松對下級政府的人事控制。各級政府應是依法履行特定職權的自主負責的政府，上級政府對下級政府的人事控制應有限度，下級政府不能過高地依賴甚至依附上級政府，不能單純地由上級政府任命和決定下級政府的人事及其構成。相反，上級政府應建立在下級政府的信任和支持的基礎上，各級政府負責人應由社會性競爭產生或者由下級組織代表或各級政府人員選舉產生，各級政府只應對自己的內設機構組成人員具有管控權力；其次，應逐步去除政府對企業的人事控制。應遵循市場經濟規律促進企業自主生長，改變傳統的政府辦企業的思維模式和行政模式。企業應具有完全的人事決定權，企業人事運行方式應遵循現代企業制度和企業管理的內在邏輯；再次，應放松政府對社會組織的人事控制。各種社會組織如行業協會、中介機構、社團組織、民間團體等應逐步與政府脫鉤，其人事問題不應由政府決定和控制，政府只可對其依法管理。社會組織的人事問題應依據其章程或內部規則與約定選舉產生或自主決定，自行負責。只有政府放松對人事問題的獨斷控制，才能確立起整個社會合理、科學的人事運行機制，使人事體制回歸常態，獲得自主發展空間。

五、確立自主用人機制

除了政府用人實行公務員統一招考而外，法人組織和社會實體組織都應具有完全的自主用人權，成為自主用人主體。這樣，所有的企業組織、事業單位和社會實體性機構都成為用人主體，社會中就有無數處于同等地位的用人主體，這就為人在社會中的交往提供了多種自由選擇，為人在社會中的流動與交往提供了切實可靠的主體依托，從而有利于在社會中形成對等的交往與流動機制。確定自主用人機制是促進整個社會的人事體制科學化、合理化的重要環節和保障。自主用人的自主性主要體現在：一是自主定崗、定編、定員。法人組織和實體性組織根據自己的組織性質、任務與目標自主確定內設機構，自主設定內部各機構的崗位、編制和人員，除了遵循國家法律和規章受到政府和社會的監督而外，無需報其他任何機構與組織批準；二是自主安排工作。自主設定各機構崗位的職能、職責和任務，自主安排人員的職權和具體工作任務；三是自主招聘。根據社會通行規則和符合社會理性的原則，自主開展招聘活動，包括自主確定應聘條件和資格，如何招聘的所有原則、規則和程序、最終聘任誰等；四是自主考核與評估。自行對內部機構與人員的工作績效和狀況進行考核評估，自主確定考核的標準、等次、方式、措施與結果；五是自定薪酬。除了社會保障方面的待遇遵循和落實國家法律法規和政策而外，其他所有的薪資標準、福利待遇及薪酬體系都根據自己的財力水平和社會需要自主確定；六是自主開展人事管理。內部員工的紀律、調配、職務升降、任免、解聘、合同等都由自己確定或與員工商議確定；七是自行負責。對自己用人的成敗與成效、法律責任與糾紛、組織發展與前景等均自行負責。自主用人機制要求建立一種新的社會化的組織運行機制，以替代現行的行政化的運行體制，促進傳統用人體制的改革和發展。

六、建立競爭性的人事公開選拔制度

合理的交往要求建立公平、開放的人事體系，競爭性的人事公開選拔制度就是這一體系的靈魂和核心。這種公開和競爭不應只是面向組織單位內部的，而應是面向全社會的。全社會的公開競爭一方面使這種競爭更加公平，使每個人都有平等競爭機會和流動交往的權利；另一方面，它也在全社會形成人才的合理流動，使人才在全社會實現均等化、均衡配置和動態平衡發展。公務員應在全社會公開招考，這一點我們國家已基本實現，但其中的問題還不少，需要結合其他人事問題進行系統配套的改革和完善。干部應在全社會公開競聘，我們在這方面進行過很多有益的嘗試，但未能得到很好的堅持和推廣。干部公開競聘應在公開、透明、規范競爭的基礎上要么由選民(或單位職工)選舉產生，要么由代表委員投票選定，要么組建專業權威性的(而非行政化的)選拔機構按照嚴密、規范、科學的規則和程序進行。總體上應強化參加競爭者的政見、政策、特質與能力，使競爭獲勝者獲得大多數民眾(或職工)的認可。其他一切自主用人單位均應具備現代人事理念，均應最大限度地采用公開競爭的招聘方式，自主用人單位的選人用人理念應走在社會的前列，引領社會人事方向。競爭性選拔也可以委托第三方中介機構獨立進行，突出第三方機構的專業性、權威性和社會公認度。可見，競爭性選拔制度涉及社會其他相關方面的配套改革與聯動問題，有必要在國家和全社會層面出臺制定《人事法》，從頂層上設計整個社會的人事體制，推動整個社會人事制度的協調發展和快速進步。

七、全面推行人事合同制

只有具有主體權利的人才可能獲得社會自主交往的自由。人的主體權利在人事制度層面只有通過合同才能得到充分的保障。通過合同來進行人事管理，也是現代人事管理的基本理念和發展趨勢。我國也在一定程度上實行了人事合同制，但亟待全面推行：一是在所有領域推行。目前推行較好的主要存在于企業尤其是部分個體私營企業領域，在大多的政府部門和社會組織中都還沒有推行或者沒有完全推行；二是在所有的職工管理中推行。很多單位只在所謂的編制外合同工中推行，在編制內職工中并未推行；三是全面按照合同制的實質內容推行。很多單位特別是一些事業單位的合同制有其名無其實，形式上是合同制，實際上完全沒有或者基本沒有按照合同內容或管理方式執行，仍舊沿襲的是傳統的行政管理模式。另一方面，合同內容必須由雙方平等商定。當前在我國單位的合同內容確定上，用人單位起著絕對性的決定作用，處于超強勢地位。很多單位特別是政府和事業單位的合同內容基本上是由人事管理方單方面確定，甚至于就是霸王條款，在大多數情況下，職工個人意愿不在商定范圍，無法納入合同內容之中。如果顧及求職者個人意愿和要求，就往往無法同就業單位達成協議，就會被就業單位拋棄。合同內容基本上是共性內容，很少有針對職工的個性內容，同類同層次人員簽定的合同內容往往完全一樣，沒有個性化差異，完全就是“一刀切”“齊步走”和平主義的管理方式，這與合同的本質是相違背的。只有平等商定合同內容，才能從根本上保證就業者的社會主體角色地位和自主交往權利。合同制體現的是法治精神，保障的是現代公民權利。

[1] 馬克思.恩格斯．馬克思恩格斯全集(第3卷)[M]．北京：人民出版社，1960.

[2] 馬克思.恩格斯．馬克思恩格斯選集(第1卷)[M]．北京：人民出版社，1955:110.

(責任編輯 鐘昭會)

2016-06-29

國家社會科學基金項目“馬克思交往理論與和諧社會構建研究”(12CKS020)；貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目“對話理論及其在公共行政中的應用研究” (GDZT201404)。

安世遨(1973—)，男，思南人，貴州大學公共管理學院博士、教授、碩士生導師，貴州大學人口·社會·法制研究中心兼職研究員。研究方向：教育基本理論、公共管理和馬克思主義。

D035.2

A

1000-5099(2016)05-0037-04

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.007