完善我國城市社會救助制度初探

趙躍進 楊堯

【摘 要】 文章分析了我國社會城市救助制度實施現(xiàn)狀及存在的問題：社會救助理念存在偏差，救助標準過低，“進入-退出”機制不完善。探討促進社會救助體系完善的對策：加快社會救助制度標準化、信息化建設(shè);轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會救助政策，提高制度效率性;完善社會救助法律體系。

【關(guān)鍵詞】 社會救助;訪談;發(fā)展型救助政策

伴隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程深入，我國的社會救助制度獲得了長足發(fā)展，建立了較為完整的救助框架體系，有效保障了貧困群體基本生活權(quán)益和社會發(fā)展權(quán)益。然而也應(yīng)看到，作為全面建成小康社會的“安全網(wǎng)”和“減震閥”的社會救助制度，[1]總體上仍然滯后于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，實踐中還存在著許多需要進一步研究解決的問題。

筆者參于2014-2015年在成都市開展的面向低保群體生存狀況的調(diào)查研究，其中個案訪談面向成都市兩個城區(qū)的21名低保對象和6名相關(guān)工作人員。現(xiàn)主要從社會救助制度的實施現(xiàn)狀及社會救助制度的改進建議兩方面對訪談結(jié)果進行分析。

一、成都市社會救助制度實施現(xiàn)狀

1、社會救助理念存在偏差

主要問題在于：傳統(tǒng)的社會救助往往被作為一種慈善事業(yè)，領(lǐng)取社會救助金被認為是對窮人的一種施舍和恩賜。[2]低保救助對象則顯現(xiàn)一種感恩戴德的欠情心態(tài)，容易缺失自尊、自強、自立、自主的精神，漸漸衍生出等、靠、要的惰性心態(tài)。這種制度設(shè)計過多強調(diào)了政府的權(quán)利本位和公民的義務(wù)本位。

社會救助理念的偏差所導(dǎo)致不利影響表現(xiàn)在：一是不利于政府有效履行職能。社會救助工作人員T女士表示：社區(qū)能夠給低保戶提供的崗位有限，對于低保戶重新就業(yè)缺乏吸引力，政府也沒有專門開展針對低保戶的就業(yè)培訓(xùn)。二是不利于社會救助工作人員形成正確的工作理念，工作方法容易忽視低保戶的感受。低保戶資格認定流程中某些程序（比如張榜公示等）會使得低保戶被貼上負面社會標簽，形成低人一等的心理包袱產(chǎn)生，產(chǎn)生“污名化”效應(yīng)。三是不利于救助對象正確認識自身的權(quán)利和義務(wù)。訪談中低保戶紛紛表示很感激政府社會救助政策，他們對于接受低保救助更多的是理解為是政府、社會對自身不幸狀況的一種恩惠，沒有覺得領(lǐng)取低保是自己應(yīng)有的公民權(quán)利。

2、救助標準過低

雖然各級財政近年來都不同程度地加大了救助資金投入力度，但由于救助對象的覆蓋面在擴大，救助項目在拓展，新納入對象在增加，救助資金投入不足的問題仍然十分突出。以成都市為例，雖然社區(qū)按政策給低保戶購買了最低檔次的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和大病保險，有住房需要的基本提供了廉租房以解決住宿問題，但目前的低保金給付水平還是難以滿足低保戶的日常開支，尤其是對于那些患病或殘疾的低保戶來說，普遍都還要靠親戚朋友接濟度日。雖然低保救助標準近幾年經(jīng)過多次調(diào)整上漲，但并沒有建立起低保金標準與物價指數(shù)或最低工資標準的聯(lián)動機制，也就是待遇調(diào)整缺乏規(guī)律性。

3、“進入-退出”機制不完善

低保救助對象一旦進入了社會救助體系，[3]就多少帶有剛性，進易出難，容易衍生成為一種長期性福利依賴。就算有個別低保救助對象，通過各種措施擺脫了貧困狀況，也沒有意愿去積極主動提供個人和家計信息，自愿退出低保救助體系。究其原因，是由于缺乏行之有效的監(jiān)督和核查手段。

社會救助的最終目的是幫助救助對象重回正常的社會生產(chǎn)生活當中，而不是缺乏流動性的長期停留在社會救助體系內(nèi)。此次進行訪談涉及21名低保戶中，領(lǐng)取低保金達十年以上的就有7人。十分直觀的表明我國社會救助制度缺乏有效的動態(tài)管理體制機制。

二、社會救助制度的改進建議

1、加快社會救助制度標準化、信息化建設(shè)

《社會救助暫行辦法》規(guī)定申請最低生活保障，程序主要為救助對象申請、相關(guān)部門核實及批復(fù)三個步奏。在實際操作中，[4]由于各部門利益不同，在社會救助的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，這在客觀上影響了社會救助制度的運行效率。使得申請對象獲得救助資格的時效性大大降低。此外，由于缺乏統(tǒng)一的測定貧困的評價指標和評定方法，針對救助申請者的經(jīng)濟狀況核查存在一定的困難，另外一些勞教釋放人員也被納入低保范圍。要解決上述問題，就要求相關(guān)部門必須加快社會救助標準化、信息化管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，加快提升救助審批、決策過程等方面的信息化管理水平。

2、轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會救助政策，提高制度效率性

發(fā)展型社會政策理論自20世紀90年代以來逐步形成并產(chǎn)生重大影，[5]核心是將社會政策看成一種社會投資行為，社會政策對提高勞動力的素質(zhì)有直接的作用并關(guān)系到國家的可持續(xù)發(fā)展。目前我國的社會救助制度還主要是以生存型救助為主，僅能滿足低保救助對象的適應(yīng)當?shù)叵M水平地最低生存需求。因此，[6]“發(fā)展”與人力資本投資的價值理念是中國社會救助制度應(yīng)該包含的。要切實發(fā)揮社會救助的發(fā)展功能，這就需要政府推行積極地勞動力市場政策，以鼓勵和支持更多的低保救助對象進入勞動力市場;同時整合引導(dǎo)社會組織積極參與到社會救助事業(yè)中來，探索更多適合低保救助對象的就業(yè)途徑，開展更有針對性的就業(yè)培訓(xùn)，以建立起就業(yè)救助和勞動力市場的良性互動體制機制。

3、完善社會救助法律體系

1999年國務(wù)院頒布實施《城市居民最低生活保障條例》，標志我國社會救助制度開始進入法制化建設(shè)軌道，此后國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策規(guī)定。2014年2月，國務(wù)院又頒布《社會救助暫行辦法》，并于5月1日正式實施。社會救助制度法律逐步完善，并走向規(guī)范。但目前我國的社會救助立法還沒有成體系，《社會救助暫行辦法》規(guī)定的八項救助制度較為籠統(tǒng)而沒有具體實施細則指導(dǎo)，各項具體救助制度等的實施還缺乏相應(yīng)的配套單行法律法規(guī)。因此，制定詳細、具體、可操作的專項社會救助法規(guī)，從法律制度層面上，使得社會救助措施落到實處，才能充分發(fā)揮社會救助的應(yīng)有功能，使得低保救助對象擺脫生活困境。

可見，實現(xiàn)社會救助的轉(zhuǎn)型發(fā)展任重而道遠，還有很長的路要走。只有加快救助制度標準化建設(shè)、[7]建立完善的鼓勵社會救助對象就業(yè)的措施、加快社會救助法制化進程才能構(gòu)建起以物質(zhì)救助為基礎(chǔ)，以服務(wù)性救助、發(fā)展型救助為主體的全面、規(guī)范、高效的社會救助體系。

【參考文獻】

[1] 張黎黎，談志林.構(gòu)建我國普惠型社會救助體系的戰(zhàn)略思考[J].理論與改革，2009.1.

[2] 熊鳳水.傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國后我國社會救助理念的嬗變[J].理論觀察，2007（2）.

[3] 談志林.關(guān)于構(gòu)建我國普惠型社會救助體系的思考[J].中國民政，2009（2）.

[4] 同[1].

[5] 張浩淼.中國發(fā)展型社會救助制度建設(shè)：國際視野下的分析與啟示[J].改革與戰(zhàn)略，2013.3.

[6] 張浩淼.中國社會救助制度改革的新思考—基于發(fā)展型模式的視角[J].黑龍江社會科學(xué)，2011.4.

[7] 丁建定.構(gòu)建我國新型城市社會救助制度的原則與途徑[J].東岳論叢，2009.2.

【作者簡介】

趙躍進（1990-）男，漢族，河南許昌人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2014級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實務(wù).

楊 堯（1991-）女，漢族，四川樂山人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2014級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實務(wù).