中國(guó)民航業(yè)應(yīng)對(duì)EU ETS的對(duì)策探索

劉棣

【摘 要】 本文通過(guò)對(duì)EU ETS（歐盟民航碳排放）的介紹和分析，指出其對(duì)民航業(yè)和國(guó)家間的深刻影響，在此基礎(chǔ)上提出中國(guó)面對(duì)此問(wèn)題應(yīng)采取的國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)措施，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)：中國(guó)政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極采取措施加以反制，阻止指令的生效;國(guó)內(nèi)法律層面的應(yīng)對(duì)，利用相關(guān)法律可以作為回應(yīng)歐盟征稅的法律武器;航空公司的應(yīng)對(duì)措施，航空公司應(yīng)未雨綢繆，采取多種手段主動(dòng)減排。國(guó)際應(yīng)對(duì)：中歐間雙邊談判;通過(guò)多邊磋商，在ICAO框架下達(dá)成多邊解決機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 EU ETS（歐盟民航碳排放）;對(duì)策;國(guó)內(nèi);國(guó)際

全球氣候變化是人類(lèi)面臨的最重要和最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，也是二十一世紀(jì)以來(lái)最為復(fù)雜的挑戰(zhàn)之一。氣候變化已不僅僅是簡(jiǎn)單的純自然變化，更是人類(lèi)活動(dòng)惡化的自然過(guò)程。[1]針對(duì)氣候變化這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，世界各國(guó)開(kāi)展和嘗試了多種形式的努力以減少碳排放量的活動(dòng)。以歐盟為例，在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，其已經(jīng)走在了世界的前列。2008 年11 月19日歐盟通過(guò)的指令2008/101/EC 正式將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系。然而，事物的發(fā)展永遠(yuǎn)沒(méi)有其表象看起來(lái)那么簡(jiǎn)單。歐盟2008年生效的航空碳排放指令，不僅僅規(guī)制歐盟內(nèi)部，還把世界各國(guó)囊括進(jìn)來(lái)。由此，歐盟航空碳排放問(wèn)題成為國(guó)際航空業(yè)需要審視和解決的重要議題。

一、歐盟航空碳排放問(wèn)題的評(píng)價(jià)

筆者認(rèn)為，就歐盟碳排放問(wèn)題的評(píng)價(jià)來(lái)看，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，一分為二的看待這個(gè)問(wèn)題。這也許與目前學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)存在些許差別。目前對(duì)此問(wèn)題的判斷均出現(xiàn)了“一邊倒”的局面，大有“群起而攻之”之態(tài)勢(shì)。這可能對(duì)該問(wèn)題提起的初衷有所偏離。筆者認(rèn)為，不能否認(rèn)歐盟航空碳排放的積極進(jìn)取之處，在此基礎(chǔ)上，剖析其與國(guó)際法規(guī)則的背道而馳。

一方面，關(guān)于航空碳排放征稅，是一個(gè)前瞻性較高并且極為復(fù)雜的問(wèn)題。面對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境變化，節(jié)能減排是每個(gè)國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。當(dāng)前，民用航空活動(dòng)所排放之氣體約占世界的百分之二左右。雖然就單純數(shù)字來(lái)看所占比例不高，但是從動(dòng)態(tài)的發(fā)展來(lái)看，隨著航空業(yè)的不斷發(fā)展，包括發(fā)展中國(guó)家的航空業(yè)崛起，航空碳排放所占總量必將有所提高。但是擺在面前的是減排的現(xiàn)實(shí)，排放預(yù)期總量是在減少過(guò)程中的。因此，航空減排和征稅是遲早要發(fā)生的事情。歐盟航空碳排放征稅問(wèn)題恰恰說(shuō)明了歐盟對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視程度，走在了節(jié)能減排的最前沿，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。這也可以理解為超越“基本義務(wù)”的“更高義務(wù)”。其出發(fā)點(diǎn)是明確的，站得住腳的。

另一方面，盡管航空碳排放征稅有好的初衷，但是，通過(guò)國(guó)際法角度的審視，這一做法明顯與國(guó)際法規(guī)則背道而馳。通俗來(lái)講，這一做法頗似“要想從此過(guò)，留下買(mǎi)路錢(qián)”的意味。也可以用“己所不欲，勿施于人”加以形容。歐盟成員間的征稅是無(wú)可厚非的，而把稅加在第三國(guó)之上則是難覓依據(jù)的。因此，歐盟的單邊征稅必將遭到世界各國(guó)的反對(duì)。

就國(guó)際環(huán)境法原則來(lái)看，歐盟指令明顯不符合“共同但有區(qū)別原則”。該指令對(duì)各國(guó)航空器經(jīng)營(yíng)人不做任何區(qū)分和界定，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家抑或是發(fā)展中國(guó)家，全部被其囊括其中，并按歐盟的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)行。統(tǒng)一采用上限和交易的管理模式，不符合發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制性量化減排義務(wù)的規(guī)定，沒(méi)給予必要的特殊安排。這明顯與“共同但有區(qū)別原則”背道而馳，是一種違反國(guó)際法的違法行為。非歐盟國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)擺明立場(chǎng)，維護(hù)航空器經(jīng)營(yíng)人的合法權(quán)益。

就相關(guān)國(guó)際公約來(lái)看，歐盟航空ETS的單邊立法嚴(yán)重侵犯了《芝加哥公約》所確立的領(lǐng)空主權(quán)原則，同時(shí)也是對(duì)其他國(guó)家的國(guó)家主權(quán)的無(wú)視和侵犯。詹寧斯在《奧本海國(guó)際法》指出，一國(guó)超越其領(lǐng)土范圍行使管轄權(quán)則構(gòu)成域外管轄，將管轄的“觸角伸長(zhǎng)”，既是對(duì)屬地管轄國(guó)家主權(quán)的侵犯，也是對(duì)國(guó)際禮讓原則的不尊重。[2]歐盟指令的域外適用，不僅是對(duì)非歐盟國(guó)家的侵犯，更是對(duì)完全排他的領(lǐng)土主權(quán)之侵犯，屬于嚴(yán)重違反國(guó)際法律原則之行為。

在國(guó)際社會(huì)的共同努力之下，歐盟暫未對(duì)進(jìn)出歐盟的國(guó)際航班征稅。但對(duì)此問(wèn)題仍需未雨綢繆，充分審視其影響并由此予以完善。

二、歐盟航空碳排放征稅的影響分析

1、影響國(guó)家間的關(guān)系及往來(lái)

民航業(yè)是國(guó)際交往的窗口行業(yè)。例如，中國(guó)和歐盟各國(guó)間開(kāi)展的各種往來(lái)活動(dòng)，民航業(yè)是橋梁，是途徑，也承載著除經(jīng)濟(jì)性職能外的其他職能。歐盟單邊征稅的行動(dòng)，且事先不進(jìn)行充分的協(xié)商，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)國(guó)家間的分歧。國(guó)家間的分歧可能會(huì)持久化，對(duì)政治經(jīng)濟(jì)各方面施加影響，甚至?xí)l(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。比如，中國(guó)為回應(yīng)對(duì)征收碳排放稅的反對(duì)，擱置了法國(guó)空中客車(chē)10架A330飛機(jī)進(jìn)口的訂單，就法國(guó)角度來(lái)說(shuō)，影響了國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)。歐盟因此不得不考慮其強(qiáng)制征稅后所帶來(lái)的連鎖反應(yīng)。

2、對(duì)航空公司的不利影響

按發(fā)展中的視角來(lái)看，以中國(guó)民航業(yè)為例，中國(guó)民航還會(huì)保持較高速度的發(fā)展態(tài)勢(shì)。日益發(fā)展的民航業(yè)帶來(lái)的是排放的增長(zhǎng)。碳排放規(guī)則中的免費(fèi)配額將無(wú)法滿足日益發(fā)展的民航要求。因此，購(gòu)買(mǎi)配額將額外增添航空公司成本，再加上目前國(guó)際油價(jià)的波動(dòng)，航油價(jià)格的上漲還將繼續(xù)使運(yùn)營(yíng)成本走高，使得利潤(rùn)率本不高的民航業(yè)承擔(dān)更大的負(fù)擔(dān)。

我國(guó)由“民航大國(guó)”向“民航強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，航空公司“走出去”是其今后發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略導(dǎo)向之一。具體表現(xiàn)為通過(guò)不斷新開(kāi)國(guó)際航線，不斷提高國(guó)內(nèi)航空公司的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。目前，我國(guó)國(guó)航、南航、東航和海航四家航空公司運(yùn)營(yíng)歐盟航線，往返班次并不高。按照歐盟的算法，增開(kāi)一條新航線將會(huì)額外支出千萬(wàn)元級(jí)別的費(fèi)用。這個(gè)數(shù)字也許會(huì)使航空公司不得不重新考慮是否新開(kāi)航線。加之我國(guó)航空公司在管理水平等各方面與外航之間差距較大，使得我國(guó)航空公司在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)處于劣勢(shì)地位。

3、其他影響

歐盟征收航空碳稅雖面向的是航空公司，但無(wú)論如何，這些碳稅成本都將或多或少的與廣大旅客或貨運(yùn)方為代表的消費(fèi)者建立某種“特殊聯(lián)系”，即成本最終可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。就目前形勢(shì)而言，處在輿論風(fēng)口浪尖的航空公司可能不會(huì)全部轉(zhuǎn)嫁，這可能會(huì)給營(yíng)銷(xiāo)、企業(yè)形象帶來(lái)不利。但就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，消費(fèi)者將躲不掉這份額外的漲價(jià)。

三、中國(guó)民航的應(yīng)對(duì)之策

歐盟航空碳稅政策的實(shí)施將嚴(yán)重影響所有飛歐盟航線的航空公司的經(jīng)濟(jì)利益。就我國(guó)而言，隨著與歐盟經(jīng)貿(mào)往來(lái)的日益頻繁，經(jīng)營(yíng)歐洲航線的航空公司會(huì)越來(lái)越多，在經(jīng)濟(jì)上的損失也會(huì)越來(lái)越大。但歐盟航空碳稅問(wèn)題不僅事關(guān)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，而且還關(guān)涉我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)在歐盟的平等營(yíng)運(yùn)機(jī)會(huì)和國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)，乃至未來(lái)全球統(tǒng)一的多邊航空碳減排體制的公平價(jià)值取向問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)采取積極的應(yīng)對(duì)措施。

然而，中國(guó)在應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題之時(shí)，應(yīng)充分考慮到我國(guó)國(guó)情和發(fā)展態(tài)勢(shì)，不斷分析各類(lèi)應(yīng)對(duì)措施的利弊。做到“有所為，有所不為”。舉例來(lái)說(shuō)，事件發(fā)生后，美國(guó)在歐盟成員國(guó)對(duì)ETS 的合法性提起訴訟，但在歐盟成員國(guó)要想獲得理想的裁決結(jié)果并非易事。2009 年12 月和2011 年12 月，美國(guó)針對(duì)歐盟航空碳稅政策先后向英國(guó)高等法院和歐洲法院起訴，最終以敗訴告終。這表明在歐盟贏得訴訟的難度是比較大的。[3]由此看來(lái)，訴訟已不是我國(guó)需要考慮的應(yīng)對(duì)最佳方案。

因此，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持從多渠道出發(fā)，采用適當(dāng)之手段，從國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)層面考量應(yīng)對(duì)之策。

1、國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)

（1）反制措施。面對(duì)歐盟的單邊主義行為，中國(guó)政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極采取措施加以反制，阻止指令的生效。根據(jù)中國(guó)民航局的指令，國(guó)內(nèi)航空公司不得單方面參與歐盟這一計(jì)劃當(dāng)中。直到目前為止，中國(guó)航空公司將會(huì)團(tuán)結(jié)一致繼續(xù)執(zhí)行民航局和航協(xié)的指令，不會(huì)與歐盟單方面解除。

（2）國(guó)內(nèi)法律層面的應(yīng)對(duì)。一方面，我國(guó)需要制定應(yīng)對(duì)氣候變化的法律。我國(guó)既是溫室氣體排放大國(guó)，同時(shí)也是容易受到氣候變化不利影響的國(guó)家之一。目前，我國(guó)雖然有《環(huán)境保護(hù)法》，但深入研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，溫室氣體并非大氣污染物，所以環(huán)境污染的法律不適用于溫室氣體排放。當(dāng)前氣候變化面臨著專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)缺失，并且沒(méi)有和國(guó)際層面上的氣候變化應(yīng)對(duì)進(jìn)行有效銜接的問(wèn)題。[4]因此，專(zhuān)門(mén)的氣候變化立法勢(shì)在必行。利用相關(guān)法律可以作為回應(yīng)歐盟征稅的法律武器。

另一方面，應(yīng)促進(jìn)我國(guó)碳排放交易制度有法可依。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場(chǎng)，這是制度層面的肯定和開(kāi)端。此外國(guó)務(wù)院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場(chǎng)作為我國(guó)控制溫室氣體排放的重點(diǎn)任務(wù)。我國(guó)目前已開(kāi)展碳排放交易制度的試點(diǎn)工作。但這些僅停留在了制度建設(shè)層面或政策層面。還需要一部類(lèi)似溫室氣體排放交易管理的法律，對(duì)溫室氣體排放管理機(jī)制、交易模式、配額分配方式，監(jiān)管以及處罰等做出明確規(guī)定。在歐盟航空碳排放交易機(jī)制的沖擊下，我國(guó)碳排放交易立法的進(jìn)程應(yīng)該加速向前。

（3）航空公司的應(yīng)對(duì)措施。雖然當(dāng)前歐盟并未實(shí)際征收碳排放稅，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，無(wú)論是國(guó)內(nèi)或國(guó)際層面，征收碳排放稅可能會(huì)成為大勢(shì)所趨。因此，航空公司應(yīng)未雨綢繆，采取多種手段主動(dòng)減排，使其在殘酷的國(guó)際航空業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中立于不敗之地。

首先，從飛機(jī)本身的角度出發(fā)，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化機(jī)隊(duì)，購(gòu)買(mǎi)和使用更低油耗的新飛機(jī)。目前，中國(guó)民航飛機(jī)機(jī)隊(duì)的平均機(jī)齡較小，可排在世界前列。因此，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，繼續(xù)采購(gòu)更節(jié)能的新飛機(jī)用于中歐航線上。同時(shí)，還應(yīng)在技術(shù)手段上不斷改進(jìn)，節(jié)省燃油，減少排放。如對(duì)飛機(jī)機(jī)翼翼梢部分的改裝，或加裝鯊鰭小翼，這樣會(huì)減少飛行阻力，達(dá)到節(jié)油的效果。

其次，優(yōu)化航路航線。使飛機(jī)盡量沿直線飛行，減少飛行距離。同時(shí)，不斷進(jìn)行燃油方面的新突破，比如使用更為環(huán)保的生物燃油等措施。

2、國(guó)際應(yīng)對(duì)

（1）中歐間雙邊談判。歐盟航空碳稅事關(guān)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和重大經(jīng)濟(jì)利益，因此，通過(guò)我國(guó)與歐盟之間政府層面的雙邊談判不失為一種建設(shè)性的應(yīng)對(duì)之策。

歐盟航空碳稅無(wú)視“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則與歐盟就航空碳稅問(wèn)題進(jìn)行雙邊談判，將該原則具體化于我國(guó)與歐盟之間的雙邊安排或協(xié)定中。比如針對(duì)剛剛開(kāi)拓歐盟航線的我國(guó)航空公司，在談判中更應(yīng)極力主張將其在一定時(shí)期內(nèi)排除出歐盟航空碳稅的規(guī)制范圍，以確保其平等和公平的進(jìn)入歐盟民用航空服務(wù)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。

（2）通過(guò)多邊磋商，在ICAO框架下達(dá)成多邊解決機(jī)制。2011年11月，在中國(guó)等26國(guó)推動(dòng)下，26個(gè)非歐盟國(guó)家就排放指令正式向ICAO提出抗議。ICAO通過(guò)決議，對(duì)歐盟將國(guó)際航空納入EU ETS提出了反對(duì)，并指出了歐盟及其成員國(guó)在類(lèi)似問(wèn)題上應(yīng)遵守國(guó)際合作的原則，以此作為處理問(wèn)題的準(zhǔn)則。2012年，中國(guó)等32個(gè)ICAO成員國(guó)在莫斯科進(jìn)行磋商，提出了將該問(wèn)題納入多邊框架下解決。

在這一問(wèn)題上，應(yīng)不斷發(fā)揮國(guó)際組織的積極作用。通過(guò)ICAO主持下進(jìn)行多邊磋商，提出替代性解決方案，通過(guò)多邊框架協(xié)議替代歐盟的單邊行動(dòng)。

國(guó)際民用航空具有國(guó)際性和特殊性，航空碳排放也因此具有全球性，不能簡(jiǎn)單的以領(lǐng)土邊界進(jìn)行劃分，應(yīng)視為全球性問(wèn)題。這種全球性問(wèn)題最終需要國(guó)際社會(huì)的共同努力才能解決。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，并且作為航空大國(guó)，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)際法基本原則，積極應(yīng)對(duì)單邊主義做法，維護(hù)我國(guó)的合法權(quán)益。

【注 釋】

[1] WTO Secretariat & United Nations Envt Program

me，Trade and Climate Change，at3，2009.

[2] 張磊.歐盟航空碳限額交易措施在多邊法律體制內(nèi)的合法性研究，國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索，2012.7.

[3] 王寰鷹.歐盟航空碳排放稅惹惱美國(guó)或引發(fā)貿(mào)易大戰(zhàn)，http：//roll.sohu.com/20111222/n329926572.shtml.

[4] 陳陽(yáng).應(yīng)對(duì)氣候變化法已有初稿突出制度設(shè)計(jì).中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2015.4.11.C01.

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[3] 張迪.歐盟航空碳稅對(duì)我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的影響[J].北方經(jīng)貿(mào)，2013.

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【作者簡(jiǎn)介】

劉 棣（1989-）男，河北滄州人，中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：航空法，國(guó)際法.