基于中國足球協會雙重代理的中超聯賽組織管理結構變革

梁偉，邢尊明

（1.暨南大學 體育學院，廣東 廣州 510632；2.華僑大學 體育學院，福建 泉州 362021）

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基于中國足球協會雙重代理的中超聯賽組織管理結構變革

梁偉1，邢尊明2

（1.暨南大學 體育學院，廣東 廣州 510632；2.華僑大學 體育學院，福建 泉州 362021）

摘 要：以中超聯賽組織管理結構為研究對象，以均衡聯賽的投資者利益、社會義務與政治責任為研究目的。研究認為：(1)實現中超聯賽組織管理結構管辦分離的關鍵，在于中國足球協會改革轉型為政府與市場的雙重代理人，促使雙方合作博弈均衡的達成。(2)中國足球協會雙重代理的改革轉型實現策略，是達成其“實體化”改革目標，并進一步合理化中國足球協會與職業聯賽理事會的關系結構。(3)以中國足球協會的雙重代理改革轉型為支點，構建符合“政事、政社、政企分離，管辦分離”要求的中超聯賽組織管理結構。

關 鍵 詞：體育管理；職業體育；管辦分離；雙重代理；中國足球協會；中國足球超級聯賽

《中國足球職業聯賽實施管辦分離改革方案（試行）》于2012年2月制定出臺。該方案雖然將“管”中國足球超級聯賽（以下簡稱“中超聯賽”）的權力移交給新成立的職業聯賽理事會，“辦”聯賽商業事務的權利歸屬于中國足球協會與聯賽俱樂部合股成立的中超公司。但事實表明中國足球的管理機構，通過承擔社團組織、政府行政機關等多重角色，依然控制著中超聯賽的關鍵要素，職業聯賽理事會并沒有發揮預期的作用。2015年2月，中央全面深化改革領導小組第10次會議審議通過《中國足球改革發展總體方案》。其中與職業聯賽關系密切的改革要求，包括中國足球協會與體育總局脫鉤，以及要改進完善足球競賽體系和職業聯賽體制。但是，要實現這一方案所提出的改革目標還需要更為具體的實現路徑與策略，也就是還需要思考和探究，例如中國足球協會與體育總局脫鉤后的各自職能安排、相互關系、聯賽理事會如何進行調整組建等具體的細節問題。本研究前期從股權結構資本權力錯配的視角對中超聯賽的“管辦分離”給予了解釋，也提出了優化中超聯賽利益分配的意見與建議[1-2]。作為前期研究的延續，本研究以中超聯賽組織管理結構為研究對象，提出中超聯賽組織管理結構管辦分離的有效途徑在于中國足球協會改革轉型為政府與市場投資者雙重代理人的研究假設，并進行分析論證，以期為有效實現《中國足球改革發展總體方案》當中的職業聯賽改革目標提供參考。

1　中超聯賽組織管理結構的理論解釋

1.1中超聯賽組織管理結構管辦不分的原因思考

中國經濟、社會結構的轉型變遷具有相對的遲滯性與不均衡性。這種轉型本質上既是政府和市場及其市場機制衍生的權力結構之間在制度博弈當中的策略調整，也是利益主體互動過程中各自角色的重新定位[3]。因此我國職業聯賽的發展無疑會與歐美國家(地區)存在差異。整體而言，中國競技體育的職業化改革是以“放權讓利”的方式進行，也就是政府作為“放權”的主導方，通過政府管理體系控制職業化改革的速度和范圍，從而避免中國競技體育所承擔的政治責任和社會義務等公共產品基本屬性受到過度沖擊，由此就形成與我國非均衡性制度轉型相對應的“舉國體制下競技體育職業化”發展框架。在此框架內，對于中超聯賽，就產生了《中超聯賽有限責任公司章程》、《中國足球職業聯賽管辦分離改革方案》(試行)等制度安排。這些制度安排的法理基礎既包括《中華人民共和國體育法》等法規制度，也涉及到《中華人民共和國企業國有資產法》、《中華人民共和國公司法》等法律以及國務院頒布的相關行政法規和市場監管機構制定的一系列規范性文件[2]。正是有法可依的制度安排，從而形成了當前中超聯賽的組織管理結構。

分析基于這種制度安排下的聯賽組織管理結構，可以看到代表政府權力的職能部門提出，無論對中超聯賽進行怎樣的改革都不能剔除其公共產品的基本屬性以及中國足球事業的特殊公益性，并以此為依據極力維持由政府主導控制的聯賽組織管理結構，強調對聯賽的控制權占有，以及聯賽經濟收益獲取份額的合理性。但對于市場投資者而言，每個賽季投入到俱樂部的資金人力對比于產出并不相稱。所以他們會通過各種方式對現有管理制度安排提出改革訴求，期望獲得參與調整制度的權力以維護自身利益，可是在政府主導的制度改革前提下，職業體育管理部門相比俱樂部在制度設計和制度安排確定上具有絕對優勢[4]。這就導致中超聯賽當中的政府與市場投資者形成了一種地位、力量不對等的“領導者-跟隨者”非合作博弈關系。因此，政府與市場投資者的非合作博弈關系所引發的利益取向、權力安排、政府干預與市場自由要求等方面的矛盾是本研究認為的當前中超聯賽組織管理結構難以實現管辦分離的重要原因。

1.2中超聯賽組織管理結構管辦分離的路徑假設

強調通過構建以職業聯盟為核心的組織管理結構，由其負責管理中超聯賽的運營工作以實現管辦分離的改革設想主要是通過以市場為主導，重新設置經濟范疇內的聯賽產權安排制度進行[5-6]。但是，這種改革思路雖然有一定意義，然而卻忽略了“舉國體制下競技體育職業化”的體制現狀，以及我國職業足球發展的基本條件并不成熟，如市場投資者的利益最大化要求與我國競技體育的社會義務、政治責任等公共產品基本屬性的目標差異該如何協調？由于中超聯賽及其俱樂部受到各種因素的限制，所以后備人才培育、足球社會氛圍塑造等職業足球聯賽發展的基礎工作，當前只能由政府職能部門負責管理，那么這部分的投入是由職業聯盟還是政府進行支付？這些問題如果不能解決，就會給中超聯賽甚至是整個足球職業化進程造成影響。因此，僅期望通過更新經濟領域的制度安排，強調單獨依靠市場機制的力量實現中超聯賽管辦分離的觀點并不實際。既然市場的作用不能忽略也不能夸大、政府的行為既不能“越位”也不能“缺位”，又該如何調整政府與市場投資者的關系，構建出管辦分離的中超聯賽組織管理結構？對此，改革轉型中國足球協會當前的角色是本研究所提出的路徑選擇：中國足球協會作為已經得到我國政府和國際社會承認、具備合法性的延續性組織，其還需要獲取市場投資者的代表權，由當前的政府代理人轉變為政府與市場投資者的雙重代理人，為雙方形成合作博弈關系并達成博弈均衡提供合作的平臺載體，然后以此為支點實現中超聯賽組織管理結構的管辦分離。

2　中國足球協會雙重代理對中超聯賽的作用與價值

2.1政府與市場投資者博弈下的中國足球職業聯賽變遷歷程及趨勢

對于政府而言，管辦分離雖然是中國足球職業聯賽的改革發展方向，但不能因此就忽略中國競技體育所必須要承擔的社會義務與政治責任[7]。依據政府與市場各自的博弈目標，政府與市場投資者的博弈過程為：在中國足球職業化初期，政府主要是以行政干預的手段控制改革的范圍和速度，但同時又給予一定的政策和制度刺激，形成一種政府支配性質的改革模式。其后，職業聯賽所啟動的市場機制逐步自我運轉，導致原本由政府支配的競技體育資源開始向外部流動，政府與市場投資者的關系就由原先的支配關系逐漸轉變為博弈關系。這時就會產生一種困境，一方面職業足球的發展要求市場機制作為配置聯賽資源的主要方式，另一方面，原本掌控聯賽資源的政府還沒能適應職業化改革所引發的資源轉移，出于對自身權威逐漸消退的憂慮，他們極力模糊自身的權限范圍并嘗試通過制度設計去合理化這種行為，以期維護原有的利益。例如在中國足球甲A聯賽升級為中超聯賽的轉型階段，雖然聯賽運營管理模式有所改變，但聯賽管辦一體、產權歸屬不清晰等關鍵問題卻依然存在并引發了一系列利益沖突事件。雖然在2009年之后隨著“假賭黑”現象的清除以及市場投資者利益要求的多元化，形成當前中超聯賽相對平穩的發展態勢，但是利益驅動下的政府權限邊界模糊導致其與市場投資者的博弈是一種非合作博弈關系，由前述可知，這種“領導者(政府)-跟隨者(市場投資者)”博弈很難達成博弈均衡，即使出現均衡也并不穩定，只能看作為矛盾的暫時緩解而非長效解決[8]。

國務院于2015年審批通過《中國足球改革發展總體方案》，這說明中央政府已經意識到聯賽管辦不分的弊病將不利于中國足球事業的可持續發展，于是強調要通過改革去擺正政府與市場關系，在有效結合舉國體制和市場機制的基礎上實現聯賽的政事、政社、政企分離，管辦分離[9]。同時，市場投資者也逐步認識到與政府的只對抗不合作并不利于自身利益獲取。因此在中國足球職業聯賽變遷的趨勢當中，政府與市場投資者的博弈關系會逐漸轉變為合作博弈：雖然政府的博弈目標沒有改變，但不再運用“家長式”的行政干預來達到控制目的，而是通過政策制定和法規監管進行制度化管控，對職業聯賽進行宏觀的依法管理。另一方面，市場投資者也逐步把政府行為視為自身發展的內在需求，而非阻礙發展的對立面。轉變為通過與政府的合作博弈而非直接對抗以獲取利益滿足，這種由利益妥協所形成的共識會有助于政府與市場投資者達成較為穩定的合作博弈均衡。

2.2中國足球協會雙重代理有利于政府與市場投資者的合作博弈及其穩定均衡

劉祖云[10]認為：依據國外經驗及我國實際，培育與發展行業協會等“第三部門”是協調政府與市場投資者關系的有效途徑。中國社會轉型的成功關鍵是轉型前已經存在的組織，這種原有組織的延續和轉型為我國非均衡制度轉型結構的漸進提供了時間與空間，保障了中國社會在轉型期的基本穩定態勢[3]。借助上述觀點去審視如何“縫合”聯賽當中政府與市場投資者的差異以實現雙方合作博弈均衡這個問題可以得到如下啟示：需要一個有效的平臺載體使各方能夠通過公平的博弈以整合利益要求，避免無序、無組織的博弈所導致的某一方利益訴求被壓制或忽略。這種發揮博弈平臺載體功能的“第三部門”在國內外皆有實例。在國外，屬于英國政府機構的下議院文化、傳媒和體育委員會借助英國足總這個非官方組織機構與英超聯賽的市場投資者進行博弈。博弈的結果是政府除稅收外不獲取聯賽的利潤、不干預聯賽的具體管理事務，這滿足了市場投資者對于發展自由和利益保障的要求。而英國足總持有英超聯賽1股“金股”的方式以及英國各項法律制度的規制形成了對市場的約束，同時還要求英超公司負責投資英格蘭地區的裁判培養、梯隊建設等足球方面的社會基礎建設，監督英超聯賽必須要承擔的社會義務以及維護英國足球的核心利益[12]。在國內，類似于中華全國工商聯及民間協會(ACFIC)這種組織團體既通過自身改革轉型整合與組織了新興的市場和社會力量，代理他們的訴求，又作為原有體制下的延續性組織代表國家表達其控制和引導的思路，使中國整體社會經濟改革保持在可控的漸進性發展趨勢當中。

對于中國足球職業聯賽而言，承擔這種作為“第三部門”以發揮博弈載體和平臺功能的應當是中國足球協會。但需要明晰的是，假如中國足球協會不切實做到“實體化”，仍舊只是政府一方的信息傳遞者以及政府政策和制度的代理人，那么必然會成為市場投資者不滿于制度供給不足和利益訴求無法表達的發泄目標[11]。另一方面，如果中國足球協會只是將自身定義為市場投資者的代理人，那么政府由于找不到權力輸出和控制的途徑，也不會輕易接受其所提出的訴求和需求。所以中國足球協會必須要改革成為政府與市場投資者的雙重代理人。中國足球協會轉型成為政府與市場投資者雙重代理人的博弈載體和平臺功能作用與價值主要體現在：首先，作為政府的代理人，中國足球協會的介入不僅為政府在其職能轉變的背景下找到權力輸出和控制的有效途徑，也避免了面對多元的利益訴求和復雜的利益糾紛時會出現政府失靈而引發矛盾沖突。其次，對于市場投資者而言，中國足球協會可以提供組織的途徑，利于整合零散的市場利益主體及其訴求，以形成一個集體去制約政府權力、影響政府的政策和法規設計。因此，政府與市場投資者通過這個載體能夠在力量相對平衡的前提下開展有序、對等的博弈，為促使雙方的合作博弈均衡達成提供基礎。此外，中國足球協會的雙重代理人身份也有利于所制定的聯賽規章制度得到政府和市場投資者的認可一致，引導與規范內部成員的行為并協調聯賽內部利益沖突。

3　中國足球協會雙重代理改革轉型的實現策略

3.1達成中國足球協會“實體化”改革的目標

首先，要在2015年《中國足球改革發展總體方案》的總體要求框架內，依據2007年《國務院辦公廳關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》的相關規定，在2015年國家體育總局制定的《以運動項目管理中心和單項體育協會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》指引下，將中國足球協會與國家體育總局脫鉤，使中國足球協會成為與體育總局平等合作的獨立性公共治理主體。其次，作為政府職能部門的國家體育總局應當公開行政權力清單，在約束自身行為邊界的基礎上將與足球行業有關的中觀、微觀層面的具體職能賦權移交給中國足球協會，體育總局及其他與職業聯賽相關的政府部門則保持調控、引導等宏觀職能。第三，“實體化”的中國足球協會與政府之間的關系應當是相互平等前提下的“伙伴相依”。例如中國足球協會通過整合、協調包括俱樂部在內的所有行業內利益主體的訴求向政府進行反映，并參與政府的政策規劃及其實施過程。政府也可以采取各種間接措施給予中國足球協會的職能行使以支持，或者通過委托、公私合作等方式協同中國足球協會解決行業面臨的共性問題。這樣，中國足球及其職業聯賽的發展目標達成將不再依靠于政府的干預，而是通過俱樂部、中國足球協會、政府之間的資源交換和對共同目標的認識與追求進行實現。

3.2調整中國足球協會與職業聯賽理事會的關系結構

在我國職業足球發展所需各種要素還不完善的現狀下，打造以職業聯盟為核心的聯賽組織管理結構，并將管理控制權全部轉移，不僅會導致職業聯盟在自身還不夠成熟的時候就承擔過多來自如后備人才培養、足球基礎培育、與政府的信息溝通等方面的壓力，也會產生由于管理體制和體系的激進改變，可能帶來的中國足球核心利益受損。雖然當前市場投資者要求市場機制作為中超聯賽資源配置的主要方式是發展的必然趨勢，但只有職業足球的社會、經濟基礎得到發育，才能向基于穩定、漸進改革理念的政府體系提出更多權利獲取的要求，政府和市場的邊界才有可能得到清晰。

因此，中國足球協會的改革轉型與職業聯賽理事會的關系結構可解讀為：中國足球協的雙重代理功能為職業聯賽理事會的逐步成熟完善提供時間和空間。同時，不斷發展成熟的職業足球經濟和社會基礎又促使中國足球協會雙重代理身份的持續完善與升級，促使政府對職業聯賽的規制方式逐步由行政干預轉變為運用政策與制度進行宏觀管理，聯賽具體性事務則逐漸完全移交給職業聯賽理事會，漸進性實現中超聯賽組織管理結構的管辦分離。為使研究更具實踐意義，本研究依據歐洲各國(地區)職業足球管理機制的實踐，對兩者關系結構的重新調整給予具體化解釋：首先，歐洲各國(地區)的國家足球協會與職業聯盟之間并非是完全對立的關系，而是在國家法律和足協制度、標準的框架內給予俱樂部以最大限度的聯賽運營自主權，例如英超聯賽、德國職業足球聯賽雖然是由俱樂部聯合成立的聯賽公司(職業聯賽委員會)自主運營，但是英國足總擁有英超聯賽的“金股”權，德國職業足球聯賽委員會是德國足球協會27個成員之一，并且要按比例向足協上繳德甲、德乙聯賽的利潤。其次，在聯賽中承擔政府與市場之間橋梁與紐帶功能的是國家足球協會而不是職業聯盟。例如英國足總銜接著英國的下議院文化、傳媒和體育委員會與英超公司，德國足球協會銜接著德國內政部體育事務局與德國足球職業聯賽委員會，意大利足球協會則作為非政府機構意大利國家奧委會的分支部門銜接著國家體育部與職業聯賽委員會[12-14]。因此，本研究認為中國足球協會與職業聯賽理事會關系結構的調整措施，除了《中國足球改革發展總體方案》當中表述的“中國足球協會從基本政策制度、俱樂部準入審查、紀律和仲裁、重大事項決定等方面對理事會進行監管，派代表到理事會任職。理事會派代表到中國足球協會任職，參與有關問題的討論和決策”之外。還可以嘗試結合以下方式以進一步合理化雙方的關系結構：中國足球協會必須再次分離國家體育總局向其移交的足球行業中觀、微觀層面具體職能，將聯賽具體事項的規劃、運營等由市場機制運作效率會更好的微觀職能移交職業聯賽理事會并給予最大限度的聯賽資源配置自主權。然后將職業聯賽理事會納入到中國足球協會會員體系當中，通過協會其他會員與職業聯賽理事會的溝通、博弈、合作以形成中超聯賽的制度安排與政策措施，協調各方的利益要求和權利義務，以充分發揮市場機制對于聯賽資源配置的決定性作用。

4　中超聯賽組織管理結構的理論重構

研究嘗試構建以中國足球協會雙重代理改革轉型為支點的中超聯賽組織管理結構：第一，調整中國足球職業聯賽理事會的權力結構。改變俱樂部僅擁有16個執委會委員當中7個名額的現狀，由俱樂部自主成立職業聯賽理事會，并由該理事會組建符合市場機制要求和標準的企業法人負責中超聯賽的商業規劃、具體事項管理與運營事務。這樣，職業聯賽理事會作為俱樂部的權益代表，必然能夠獲取到俱樂部自覺移交的代表、服務等職能，并聚合與表達他們的利益訴求，有效防止過往出現的俱樂部利益表達無序、分散的狀態，并且企業法人性質的中超聯賽也有助于規范化經濟收益獲取和分配機制。第二，按照《國際足聯章程》的規定要求以及“舉國體制下競技體育職業化”的體制框架，職業聯賽理事會作為中國足球協會的會員必須接受中國足球協會的領導，但需調整職業聯賽理事會與中國足球協會的關系結構，2015年制定的《中國足球改革發展總體方案》當中所提出的職業聯賽理事會與中國足球協會相互委派代表任職的方式就是雙方關系結構調整的有效舉措。此外，為保障中超聯賽的公共產品屬性，中國足球協會還可以國有法人股的形式介入聯賽公司，但其在公司股權結構當中的持股形式與額度要受到限制或者改革，并明確體現在公司章程當中，既要以股東身份為公司利益考慮，又要以國有法人股的代表體現政府的管理思路，進一步在實際操作當中強化雙重代理人的功能與作用。第三，政府層面通過國家立法機關與司法機關的審查監督、國家體育總局的相關政策制定等對中超聯賽進行制度化的宏觀控制。由此，職業聯賽理事會可以獲取中超聯賽的資源配置主導權與自主權，政府則保持了對中超聯賽的宏觀控制。中國足球協會則作為雙重代理人為政府和市場投資者提供信息交互以達成理解共識的合作博弈平臺，有效協調雙方之間關系，明晰各方的權利、義務與責任，最終實現“政事、政社、政企分離，管辦分離”的中超聯賽組織管理結構。

《中國足球職業聯賽實施管辦分離改革方案(試行)》所設計的中超聯賽組織管理結構實質仍然是政府行政管理體系架構的一種延續，這是源于政府與市場投資者不對等、信息不匹配前提下的“領導者-跟隨者”非合作博弈結果，雙方的博弈均衡既不易達成也難以持續穩定。因此，應當在《中國足球改革總體方案》總體目標的指引下，對中國足球協會進行“實體化”改革并進一步合理化其與職業聯賽理事會的關系結構，轉型為政府與市場投資者的雙重代理人，為雙方形成合作博弈關系并達成穩定均衡發揮溝通的作用，真正實現中超聯賽的政企分開、管辦分離，促進中國足球職業化進程的可持續發展。

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A study of the transformation of CFSL organization management structure based on the double agency of China Football Association

LIANG Wei1，XING Zun-ming2
（1.School of Physical Education，Jinan University，Guangzhou 510632，China；
2.School of Physical Education，Huaqiao University，Quanzhou 362021，China)

Abstract:By basing the research subject on China Football Super League (CFSL) organization management structure, and the research objective on balancing the investor interests, social obligations and political responsibilities of the league, the authors analyzed the topic of CFSL governance and management separation, and revealed the following research results: 1)the key to realize the governance and management separation of CFSL organization management structure is that China Football Association (CFA) reforms and transforms into a double agent for the government and the market, so as to promote the achievement of cooperative gaming balance between both parties; 2)the strategy to realize the double agency reform and transformation of CFA is to fulfill its “substantialization” reform objective and adjust the structure of relationship between CFA and Professional Football League Council; 3)a CFSL organization management structure that meets the requirements of “separation between politics and undertakings, politics and society, politics and enterprises, governance and management” should be built based on the double agency reform and transformation of CFA.

Key words:sports management；professional sport；governance and management separation；double agency；China Football Association；China Football Super League

作者簡介：梁偉(1981-)，男，副教授，博士，研究方向：職業體育。E-mail：16160298@qq.com

基金項目：國家社會科學基金項目(13CTY005)； 國家體育總局體育社會科學研究項目(1708SS12101)。

收稿日期：2015-06-12

中圖分類號：G80-05；G843

文獻標志碼：A

文章編號：1006-7116(2016)01-0067-05