聯防聯治:新修《大氣污染防治法》的立法指向與制度建構

吳雋雅

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

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●能源與環境問題研究

聯防聯治:新修《大氣污染防治法》的立法指向與制度建構

吳雋雅

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

聯防聯治是實現我國大氣環境污染良治的必然要求。鑒于大氣污染問題具有整體性、流動性和復雜性，政府的防治行動需要突破傳統以行政轄區劃分為標準的“各自為戰”和“只抓重點”的部分區域間“協同防控”。新修《大氣污染防治法》的亮點之一，是加強了對“聯防聯治”法律機制的規定，深入探究，“聯防聯治”法律機制的有效落實，需強調同行政轄區內各級政府部門間的“縱向聯防聯治”和不同行政轄區內同級政府部門間“橫向聯防聯治”的立法指向，明確共擔責任及利益協調等原則，確?！奥摲缆撝巍钡慕y一調控和良性合作；此外，應細化大氣污染聯防聯治制度設計，制定“區域的劃定標準”并以此為基礎，對涉及防治主體及其間的權力配置和監督予以規范。

大氣污染；聯防聯治；立法指向；制度建構

“聯防聯治”是大氣環境污染防治的重要法律機制，新修《大氣污染防治法》不僅在總則強調“聯合防治和協調控制”，還設專章對“重點區域的大氣污染聯合防治”予以規范，強調“由環保部門劃定重點防治區域，確定牽頭地方政府，定期召開聯席會議，統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治、信息共享和聯合執法，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”。無疑，肩負環保公共行政服務職能的政府是“聯防聯治”法律機制的重要實施主體，值得注意的是，從實踐中重點區域政府開展的大氣環境污染聯防聯治工作情況來看，［1］改善區域及區域間大氣環境質量，僅強調重點區域大氣污染聯防聯控是遠遠不夠的。鑒于《大氣污染防治法》的抽象性規范性，有必要對新法中“聯防聯治”法律機制深入探析，［2］從而明確立法指引及制度建構，明晰各行政主體間的權力與職責劃分及其監督，確保聯防聯治法律機制的有效運作，以充分發揮其法律指引效果。

一、聯防聯治：新修訂《大氣污染防治法》的立法指向

2015年8月全國人大常委表決通過了新修《大氣污染防治法》（以下簡稱“新法”），新法以改善大氣環境質量為目標，將“聯防聯控”、“源頭治理”等大氣污染治理經驗法制化，為我國大氣環境污染防治提供了有力的法制基礎。［3］值得注意的是，新法對重點區域大氣污染聯防聯治進行專章規定，明確“由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，由國務院環境保護主管部門劃定國家大氣污染防治重點區域”。此外，還強調“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯防聯治，落實大氣污染防治目標責任。國務院環境保護主管部門應當加強指導、督促”。由此可見，肩負環保公共行政服務職能的政府是“聯防聯治”法律機制的重要實施主體，行政部門的聯防聯治對于大氣污染防治及大氣環境改善具有重要意義。然而，實踐中如何有效加強相關行政主體間“聯防聯治”，仍需對新修《大氣污染防治法》有關立法指向及制度建構進行深入探析。

大氣環境污染聯防聯治，以特定的區域范圍劃定為前提，包括該特定區域的環境質量評價標準、污染點源分布及監測規劃、污染物總量及分配安排、污染防治目標及期限設定、污染防治主體權責分配及考核監督等組成部分。由于“聯防聯治”的“聯合”包括“同域聯合”和“跨域聯合”兩類，聯防聯治法律機制結構，也表現為政府間的“縱向聯合”和政府間的“橫向聯合”兩種范式，即在同行政轄區內的上下級政府部門間形成統一調控的“同域聯防聯治”范式和分屬不同行政轄區的同級政府部門間形成良性合作的“跨域聯防聯治”范式。

（一）“同域聯合”防治范式

提到聯合防控，學者多就“跨域政府部門間的橫向聯合防控”提出相應的立法建議，卻忽視了“同域政府部門間的縱向聯合防控”的重要性，筆者認為“同域聯合”是“跨域聯合”的基礎和保障，只有同域上下級行政部門間形成良性互依關系，對本行政轄區的大氣環境污染防治規劃進行有序明確的分工，才能確保跨域同級行政部門間的合作聯防聯治工作取得良好效果?！巴蚵摵稀钡摹巴颉?，是指“在同一個行政轄區內”（目前來看，所謂的行政轄區以城市為單位，如確定的重點區域中的京津冀、長三角、珠三角等均為城市群），故而，“同域聯合”防治范式結構，以同一行政轄區的上下級政府部門間的縱向聯合為主要表現形式，具體是同一行政轄區內上下級人民政府及其環保主管部門間就本轄區大氣環境污染治理的權力和職能進行有效分配。由于我國環境法的執行權集中于行政轄區人民政府中，［4］“縱向連戰”的有效實施需要上級行政轄區政府放權給下級行政部門，并作為統籌主體，根據本行政轄區的經濟發展狀況和大氣環境承載能力，制定可行的同域聯防聯治行動計劃，建立本行政轄區大氣環境數據監測、統計及共享平臺，確保同域的各級政府部門間權責明晰，從而促進重點區域大氣環境質量得以改善。

（二）“跨域聯合”防治范式

“跨域聯合”的“跨域”，是指多個城市（分屬不同行政轄區）、以屬于同一大氣環境功能區為前提、突破行政區劃界限的聯防聯治行為。由于大氣環境功能區域具有整體性和區域性，各關聯城市在“跨域聯合”過程中需要突破行政區劃界限、協調各行政區域內及行政區域間的經濟利益、社會利益和環境利益。為了確保“跨域聯合”防治行動的有效開展，需要在多個關聯城市的政府部門中確定一個肩負統籌性地位的主體，并由該政府部門牽頭，在確定該大氣環境功能區域的環境容量能力和大氣污染程度后，根據各城市的經濟、社會及環境狀況，設定該大氣環境功能區的防治目標和污染底值，制定該大氣環境生態功能區的聯防聯治計劃、并在各關聯城市間合理分配大氣污染防治任務。值得注意的是，在“跨域聯合”防治過程中，尤其應當注意協調核心城市與周邊城市的環境利益及經濟社會發展利益，甚至有必要建立專門的利益分配機制和生態補償機制確保“跨域聯合”防治的實施效果。［5］

“跨域聯合”防治范式的另一個重點，是重點區域的“跨域聯合”防治機制。新法的第五章對重點區域大氣環境污染的“跨域聯合”防治做出專門規定，如制定重點區域大氣環境污染防治聯防聯治行動計劃、建立重點區域大氣環境污染信息共享機制、開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法，［3］故而國家有必要設立專門的統籌協調機構及相應的政策制度，對各重點區域大氣環境污染“跨域聯合”防治進行規范和監督，同時完善大氣環境污染防治標準和監測設備建設，為重點區域的“跨域聯合”防治提供堅實保障。

二、原則與要素：大氣污染聯防聯治法律制度的建構

聯防聯治法律機制，是基于大氣環境污染的整體性和流動性、為彌補基于行政轄區劃分的封閉防治行為的局限性而產生的法律對策。［6］為了推進生態文明建設的協同性和整體性，十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》中提出“建立高效的環境法治實施體系”要求，并指出“行政主體進行環境治理過程中，在加強創新執法的同時應當細化行政執法的模糊職責”。強化行政機關間的良性合作，協調各行政轄區的利益沖突，確保行政執法的科學性和高效性，是制定大氣污染防治法律對策的重要指引依據。因此，大氣環境污染治理法律對策的制定要堅持合作治理與利益協調的價值取向，在充分考慮各轄區特殊性的同時明確整體目標的要求，聯防聯治的所有參與主體均承擔相應的責任，確保各行政主體的行動既能充分協調利益沖突又能互相信賴協同合作，確保區域內及區域間政府部門聯防聯治工作的開展過程中各行政主體權責關系明晰，各行政轄區大氣環境利益協調，“特定區域”的環境防治合力得以增強，最終實現大氣環境質量的提升。

（一）大氣污染聯防聯治法律制度建構的原則

1.整體目標原則

由于不同區域的經濟發展水平與生態環境存在較大差異性，防治技術及資金投入力度的參差性更是加劇了不同區域的大氣污染防治程度的差異幅度，聯防聯治行動的開展必須考慮到區域差異性設定防治目標。值得注意的是，大氣環境的整體性及大氣污染物的流動性，決定了大氣污染聯防聯治行動必須樹立整體目標，整體目標應當充分考慮聯合區域的生態整體性和環境容量度，并將整體目標層級分解，先在“跨域”的各轄區內得以有效分配，再在“同域”上下級政府部門間充分安排，確保各區域的防治行動具有協調性和統一性，避免區域間大氣污染“此消彼長”問題。整體目標的層級分解，應當充分具有全面性、重點性、可行性和靈活性:首先，大氣污染聯防聯治目標的制定應當具有全局性或整體性，應當充分考慮涉及轄區的經濟、社會、環境發展水平，充分考慮不同轄區的生態特性和防治技術設施的配備情況，既要依據科學標準和生態容量標準，同時也要充分考慮現實條件和發展保障；其次，整體目標的設定應當具有側重點，由于聯防聯治設計轄區面積較大，不可能將每個轄區的大氣污染源及處理一次性有效整治，應當在整體目標中明確重點，針對具有緊迫性和高危性污染源提出重點整治目標，再在具體層級分解及落實過程中處理不同轄區的特殊問題；最后，整體目標的設定應當具有可行性和靈活性，應當對大氣污染防治面臨的風險有效評估，將可能遭受的干擾降至最低，配置和設計多層性的目標值和應對措施，確保環境發生改變時，存在應對突發問題的應急措施和預備方案，確保整體目標的可操作性。

2.共擔責任與協同治理原則

無論是“同域”上下級政府部門的“縱向聯防聯治”還是“跨域”同級政府部門的“橫向聯防聯治”，均離不開各政府部門間的協同合作。政府受到“帕金森定律”的影響，勢必存在部門化和分權化的局限性，為了充分調動各行政轄區的政府部門參與整個環境生態功能區的大氣污染防治，有必要在各政府部門間建立合作治理關系。具體而言，對于屬于同域的上下級政府部門而言，應當加強上下級政府部門的信息流動、財政保障和技術支持，構建精簡高效的環境執法體系，確?！巴颉钡母骷壵块T間形成良性合作治理關系，同時加強上級政府部門對下級政府部門的監督管理，形成長效考核機制和責任落實機制，厘清落實不同層級政府部門間的大氣環境污染防治責任，確保所有參與主體共擔責任。對于屬于“跨域”的同級政府部門而言，首先應當從同屬“大氣生態功能區”（簡稱“特定區域”）的諸多政府部門中確定一個牽頭的政府部門，并由其負責制定“特定區域”的聯防聯治規劃和目標、分配各政府部門間的權力和職責、負責“特定區域”大氣污染信息發布及匯總、召開“跨域”聯席會議并總結防治任務和措施。與此同時，國家應當確定高級別的統籌主體，對“跨域”的各級政府部門進行統一的政策調控、考核問責、監督管理。

3.利益協調與補償原則

大氣環境污染是經濟社會發展的產物，大氣環境污染的聯防聯治，勢必對“特定區域”內各行政轄區的經濟效益產生不同程度的損害，故而大氣環境污染的聯防聯治，一方面需要引入生態補償制度，對利益受損較大的行政轄區予以合理補償，如在“特定區域”設立聯防聯治基金，加大國家財政投入和政策傾斜，另一方面強化“利益再分配”的共識，鼓勵各相關行政轄區的政府部門形成“利益共同體”，并以“生態效益共贏”為導向，制定符合“利益認同”的大氣環境污染防治規劃、評價標準、考核標準和監督制度，確保大氣環境污染防治取得的環境效益被各參與行政轄區所共享。此外，對于“跨域聯合”防治，應當允許各行政轄區的政府部門間以簽訂合同、聯席會談等形式對區域環境利益進行再分配、對受損經濟利益進行補償，［7］確保各政府部門基于充分信任、利益共同的基礎上充分參與防治大氣環境污染行動。

（二）大氣污染聯防聯治法律制度建構的要素

依照新法規定，大氣環境污染聯防聯治法律機制，是區域內及區域間政府部門依據特定大氣環境功能區的大氣環境質量狀況及大氣污染傳輸擴散規律，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施要求，旨在落實大氣污染防治目標責任的協調法律機制，其主要包括信息資源共享、聯合科研開發、事故聯合處置等具體配套制度。聯防聯治法律機制，需要以實踐中具有流動性和復雜性的大氣環境污染狀況為導向，來科學確定采用該法律機制的具體區域、實施主體、主體間權力配置及監督。故聯防聯治法律機制的運作，具體表現為:首先應明確“區域的劃定標準”，再在此基礎上對“該特定區域”內的涉及防治主體及其間的權力配置和監督予以規范，并根據該“特定區域”的具體大氣環境狀況采取相應的防治措施。

1.科學且合理地確定控制區域

新法引入聯合防控法律機制的初衷，是為了確保大氣污染防治工作的開展免受因人為設定的行政區劃、經濟區劃割裂環境要素整體性所產生的不良影響，［8］換言之，聯合防控法律機制的實施目的在于以主體功能區劃、區域大氣環境質量狀況和大氣污染傳輸擴散規律為導向、充分整合具有“同區性”的行政管控資源實現區域大氣污染防治目標。故而區域劃分標準，應充分考慮環境的區域性和整體性，以大氣環境生態功能區為單位，依據實際大氣污染的嚴重程度、污染點源分布狀況及行政管控資源配置等條件合理確定區域范圍。確保了環境的區域性和整體性后，也應適當考慮區域內各具體轄區的具體經濟發展狀況，來最終確定聯防聯治的“特定區域”，從而確保大氣污染防治規劃在該“特定區域”防治主體實現能力范圍內得以積極有效的開展和實施。

2.識別并明晰聯防聯治主體及其責任

明確了大氣污染防治的“特定區域”后，應當統計該“特定區域”內主要污染點源的分布狀況，結合該“特定區域”的環境容納能力，確定該“特定區域”的大氣污染物排放總量及分配標準，并在此基礎上制定排放底數、完善該“特定區域”的總量控制目標、消減計劃目標和行業總量目標，分配給各防治主體。

就聯合防控而言，其涉及主體主要為政府部門，故“聯合”應有兩層意義:其一，在同一行政轄區范圍內，轄區政府與其環保主管部門等其他行政主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理并協調合作，形成良性互依的聯合管控關系；其二，在同一個大氣環境功能區域內的不同行政轄區政府間，形成協調合作關系，建立信息集中共享平臺，并依照統一的評價監測標準、考核監督標準對該特定區域的大氣環境污染進行預防治理。為了確保區域內及區域間大氣環境質量得以改善，應當構建合理的區域政府協調規范和區域政府責任體系，厘清區域間及區域內政府間的責任，確保涉及政府部門充分履行職能。

3.公平而有效地采取防治措施

由于不同大氣環境功能區的污染狀況存在差異，應以“特定區域”內大氣環境污染的嚴重程度和發生原因為導向，區分制定“常態與應急”、“常規和重點”的聯合防控法律機制。

（1）區分常態聯防聯治法律機制和應急聯防聯治法律機制。所謂常態聯防聯治法律機制，即對未以突發性狀態產生的大氣環境污染問題進行預防和治理的法律機制。由于污染程度的輕微性和產生影響的緩慢性，常態聯防聯治法律機制的側重點在于對普通大氣環境污染的事前預防和事中控制，其所對應的法律對策主要包括排污許可、總量控制、監測共享等。與之相對應的，則是應急聯防聯治法律機制，［9］即對于可能危害或威脅公眾健康的大氣環境污染事故或污染隱患進行超前捕獲或及時應對，以實現“防風險于未然”或“最小化風險”，其對應采用的法律對策主要為定期評估、科學預警、信息公開和信息共享等。［10］

（2）區分常規聯防聯治和重點聯防聯治。由于各個大氣環境生態功能區的污染程度和污染成因不同，有必要在保證常規化聯防聯治的同時、區分重點的對重污染區域開展聯防聯治。常規聯防聯治，主要包括對同域的大氣環境污染開展長期性、整體性的域內聯防聯治和對跨域的偶發性大氣環境污染開展跨域聯防聯治。重點聯防聯治，包括重點區域的聯防聯治和重點領域的聯防聯治兩類，前者是對同域內或者跨域的頻發大氣環境污染進行重點聯防聯治，形成多部門或多地區的重點聯防聯治；后者則是根據具體污染物的種類和程度，有針對新的進行單一污染源聯合防控或多污染物協同治理的重點聯防聯治。

三、結語

政府基于環境法治理論和政府職責本位論，擔負著重要的大氣環境保護職責，而大氣環境執法的具體開展，僅依靠高度原則性的基本大氣污染防治立法是遠遠不夠的，還需要科學合理的法律對策加以引導和規范。以利益協調原則和合作治理原則為理論基礎的聯防聯治，是引導“同域”行政部門及“跨域”行政部門形成高效大氣環境執法合力的重要法律機制。有必要強化大氣環境污染聯防聯治法律機制研究，以實現我國大氣環境污染的有效治理，推動生態文明建設。

［1］郭薇.再次專門聽取大氣污染防治法執法檢查情況報告［N］.中國環境報，2015-06-30.

［2］高桂林，陳云俊.評析新〈大氣污染防治法〉中的聯防聯控制度［J］.環境保護，2015（18）.

［3］朱寧寧.解讀新修改的大氣污染防治法——大修法律重拳出擊還一片藍天［N］，法制日報，2015-09-01.

［4］陳慈陽.環境法總論［M］.北京:中國政法大學出版社，2003:113-114.

［5］楚道文.大氣污染區域聯防聯治制度建構［J］.政法論叢，2015（5）.

［6］曹明德，程玉.大氣污染防治法修訂之我見:兼評大氣污染防治法（修訂草案）［J］.江淮論壇，2015（3）.

［7］汪偉全，翁文陽.空氣污染跨域治理的法律對策研究［J］.生態經濟，2015（9）.

［8］高桂林，于鈞泓，羅晨煜.大氣污染防治法理論與實務［M］.北京:中國政法大學出版社，2014:119-122.

［9］高桂林，羅晨煜.大氣重污染應急管理制度建設與展望［J］.環境保護，2014（22）.

［10］周珂，張卉聰.我國大氣污染應急管理法律制度的完善［J］.環境保護，2013（22）.

（責任編輯：李瀟雨）

Joint Prevention and Control:the Legislative Direction and Institutional Construction of Revised Air Pollution Law

WU Jun-ya
（Law School，Wuhan University，Wuhan 350108，China）

Joint prevention and control，plays an important role in the relief of the serious air pollution in our country.However，neither engaging at will on the basis of administrative jurisdiction nor grasping the key relied on the joint control between restricted area，is insufficient to copy with the holism，mobility and complexity of the serious air pollution.One of the new revised air pollution law's biggest hits was the emphasis of the legal system of joint prevention and control.Based on probing into it，we found that，both the unified regulation between supervising and subordinate agencies which belong to the same administrative jurisdictions，and the positive cooperation between governments at the same level which belongs to different jurisdictions，should be given more attention.In addition，it is necessary to strengthen the legal system design，with principles established for sharing interests and responsibilities and seeking mutual benefit，regularize and supervise the governance body's behaviors based on the refinement of regional assignment standards and institutions.

air pollution；joint prevention and control；legislative direction；institutional construction

F205；D920.4

A

1008-2603（2016）03-0001-05

2016-03-22

吳雋雅，女，武漢大學法學院博士研究生。