水能資源開發權與公民基本權利的沖突與協調
——以興建大型水利工程為例

王昊宇（鄭州大學法學院 鄭州市 450001）

水能資源開發權與公民基本權利的沖突與協調
——以興建大型水利工程為例

王昊宇
（鄭州大學法學院 鄭州市 450001）

隨著水能資源開發的不斷深入,所產生的環境問題也逐步加深。解決環境問題的實質是如何協調水能資源開發權與其他權利的沖突，并在此基礎上為水能源開發所產生的環境問題提出解決思路。如加強水能源企業社會責任的履行，建立水能源開發區際生態補償機制、被征地移民對象優先股制度、水役權制度、協調解決水“權利群”沖突、可再生能源配額制度等多項制度協調水能資源開發權與公民基本權利。

水能資源 環境評估 生態補償 環境公益訴訟

近年來，水能資源的開發在國際上一直爭論不休，關于三峽電站、三門峽電站等大型水電開發建設項目引發的問題也日益突出。一方面大壩阻斷河流淹沒了上游土地，大量征地移民的安置問題無法妥善解決；另一方面由于盲目發展、不合理開發利用資源而造成的環境質量退化以及資源的浪費、枯竭和破壞引發次生災害。因此，水能資源開發權與公民的基本權利愈加沖突。一邊是企業利益經濟至上，一邊是公民權利不容侵犯。企業要發展，人民要生活，二者必須兼顧。

1 企業水能資源開發權與公民基本權利沖突的原因

水能源開發所引發的環境問題比較復雜，如果要有效解決，應從以下幾個方面分析其產生的原因：

（1）從科學技術視角分析。世界范圍內出現過聲勢浩大的“拆壩運動”，世界銀行曾經在一段時間內中止了全球大型水電開發建設項目的貸款。在我國，從三門峽電站的建設到三峽電站的建設，都曾引起過全民的大討論，最有代表的當數“黃萬里”與“張光斗”兩位清華大學水利專家半個世紀的爭論。

水能源開發之所以會引發如此大的爭議，是由于人為攔（引）蓄引天然河道水流，不適當地改變水的自然流向、流速及流量，導致一個區域或整個流域的水循環發生改變，引起生態環境畸形發展，對我們影響深遠。具體包括但不限于：上下游水流量改變、上下游地貌改變、上下游水體溫度改變、河流自凈能力改變、物種種類及數量變化、地質災害、移民等。由此，在水能源開發過程中，水資源論證、水能源規劃就顯的尤為重要，必須堅持程序的嚴謹性和技術的科學性，方案一旦通過，必須認真實施。另外，在今后立法中積極引導推廣新工藝、新方法，在技術上減少環境問題的產生。

（2）從法經濟學視角分析。水能資源的開發活動所產生的環境問題，是由于第三方效應沒有內部化而引發。水能源開發的外部性比較復雜，為正負外部性交叉結合，例如正外部性有，蓄水后庫區水域面積增加，水的生態美學價值得到發揮，增加當地生態旅游收益；大壩調蓄功能可減少下游洪澇災害的發生；蓄水后庫區水體經過長時間沉淀，水質得以改善，為人畜飲用和灌溉增加了取水點等。負外部性有，由于蓄水造成上游土地淹沒，人均用地面積減少；由于大壩攔蓄，水中的泥沙無法正常下瀉，抬高了上游河床，減慢了下游沖擊平原新造土地的速度；由于攔蓄引蓄水導致天然河流的流速、流量、流向改變所導致的局部范圍內的氣候生態環境改變，影響到動植物的繁衍生息等。

在這些復雜問題下，解決環境問題的關鍵在于綜合運用好市場經濟機制，對產生的正外部性要予以補償，負外部性要對受影響的相對方及環境進行賠償和補償，運用市場機制就需建立水能源市場，就需要使水能資源使用權產權明晰化。

（3）從企業社會責任分析。一方面，企業存在需求，需要通過一定的企業行為去實現社會責任；另一方面，企業通過承擔社會責任，才能得到社會的認可和支持?，F實情況是，水電開發企業普遍社會責任感不足，在面對移民等弱勢群體和環境問題時，往往把追求企業利潤最大化作為首要任務。

我們認為，應在未來的水能資源使用權立法中，完善水能源開發企業社會責任的激勵懲罰機制；并應推動水能源開發企業社會責任評價體系的標準化建設，以便政府和公眾監督時有參照標準，對達到標準的水能源企業，可在上網電價、財稅優惠等方面給予支持；完善水能資源使用權主體的社會責任披露機制；還應當借鑒道瓊斯可持續指數、Calvert社會責任投資者指數等的經驗，發展我國的社會責任指數，通過社會責任指數的產品化，從市場角度激勵水能源企業承擔社會責任的積極性和主動性。

（4）從環評的制度績效分析。我國的環評制度引進于美國，但在與美國環評法的對比研究發現，兩國對環評制度的理解上存有重大差異。一方面政府主導過于強勢壓制了公眾參加的熱情，公眾參與不夠。相較于美國的公眾最后的決定為終局決定，我國的環評程序的啟動、環評范圍的確定等關鍵環節公眾均無法參與，完全由行政機關包辦。另一方面是環評報告淪為立項審批的證明文件。美國把環評作為項目可研設計的前置條件，而我國是把環評作為項目可研設計的充分條件。這樣的規定投射到現實當中，造成很多項目事實上已經開工建設，已經產生不可挽回的環境問題，而項目仍沒有進行環評。2005年國家環?？偩窒破鸬摹碍h評風暴”，叫停了30多個大型項目，其中大多數已通過立項，“環評風暴”過后又陸續恢復施工。目前的環評制度立法和執法過程中還有很大改進空間。保證公眾對水能資源開發項目環境影響評價的信息知情權、決策參與權、申訴控告權、獲得賠償權等權利，充分調動公眾參與重大水電項目的環境影響評價事宜的熱忱，是目前預防環境問題有效辦法。

2 解決開發權與基本權利沖突的傳統模式及反思

傳統權利協調機制是建立在侵權責任基礎之上的，我國《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并以直接受到損害的單位或個人賠償損失”。排除危害具體可分為基于相鄰關系之訴、基于物權請求權之訴、基于財產權侵權之訴和基于生命健康權的侵權之訴。水能資源開發權提出前，均由于水能資源開發權主體權利義務不明，而無法充分實施。

（1）基于相鄰關系之訴。影響道路通行、取水不便、產生噪音等情況，是水能資源開發過程時常出現的一些負面效應，會給相鄰的不動產所有權人的生產、生活帶來一些不利影響，此時該相鄰主體可依法提起相鄰關系之訴。對水能源開發過程中可能涉及的物權法條款進行分析，可以看出能夠成訴的必要條件至少有：訴請主體必須是與擬建設電站相鄰的不動產權利人，訴求停止的行為可能違反有利生產、方便生活、公平合理的基本原則。

（2）基于物權請求權之訴。水能資源開發過程中，由于巖石爆破、山體開挖、攔河筑壩等施工措施，會給周圍的環境帶來一些負面影響，并時常會侵害電站和庫區周邊的物權人權益，如爆破震裂房屋、開挖造成農田塌陷等，作為物權人可依法向水能資源開發者提起物權請求權之訴。

（3）基于侵權之訴。

①財產權侵權之訴。

涉及的《中華人民共和國侵權責任法》條文中除消除危險之訴外，大部分訴訟均要求有損害事實的發生，屬于事后訴訟，按民法傳統理論，要求損害事實與損害結果有必然的因果關系。

②生命健康權侵害之訴。

沒有事先預警的泄洪、潰壩等原因，不但會給周圍環境帶來影響，還經常會造成一些重大人身傷亡事故，受害者可依法提起生命健康權侵害之訴。在我國，環境問題導致的生命健康權益侵害，受害人可以依照《侵權責任法》的規定請求侵害人停止侵害、消除危險、排除妨害、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響。

（4）對傳統模式局限性的反思。

①傳統路徑是以解決私人權益為核心的法律體系，對環境問題中的少部分事項的解決是由于私人權益的維護而產生的副產品，對環境問題中大量的公共利益，傳統路徑無法解決。

相鄰關系之訴的主體范圍較狹窄，而且訴訟的目的是以維護不動產權利人的私人利益為主，解決負有公共利益的環境問題只是副產品，另外，盡管解決環境問題只是間接目的，相鄰關系之訴的基本原則對于解決環境問題所要求的標準相差較大，對于超出該基本原則范圍的訴求，被法院支持的可能性較小。比方說，以生態美學價值受到侵害為由進行訴訟，庫區動植物生存環境惡化之訴等，在司法實踐中基本不會被支持。

②傳統路徑理論多是在事后通過補償的方式解決，然而環境問題一旦發生，后果無法估量，損失難以彌補，并且無法恢復，難以體現環境問題當中“預防為主”的基本原則。

以財產侵權之訴為例，在水能源開發過程中，造成環境問題的原因相對復雜，造成環境影響的范圍廣、時間長，無法確定侵權因果關系，從司法實踐分析，這類訴訟很難得到法院支持；大部分環境問題一旦發生，很難得到恢復和彌補，侵權責任之訴通常要求發生損害結果才能提起訴訟。

③傳統路徑下，只有法律上有利害關系的主體才能啟動訴訟程序，主體范圍太窄，面對復雜而多變的環境問題，顯的力不從心。

目前，為減少或消除環境公害造成生活妨害的事件，有些國家和地區把人格權侵權之訴作為一種應對措施來使用，如：日本橫田基地噪音公害訴訟中東京高等法院判決侵害了當事人作為人格權的生活安定權；我國臺灣地區也承認“居住安寧生活的精神及自由”，但這類人格權侵權之訴在我國目前司法實踐中被支持的可能性極小。

④上述解決思路與保護環境清潔優美的環境法立法目標相差較遠。

如：在生命健康權侵害之訴中，往往以侵害人的生命健康權為要件，但環境問題往往不會直接對人的生命健康權造成損害，另外判斷是否對生命健康權造成侵害的標準是醫學標準，即是否會造成人產生疾病或死亡，按此標準確定，已是環境問題當中最惡劣的情況，那么其他環境問題是否就不算是問題了嗎？顯然不是。因此傳統路徑下大多數環境問題無法得到解決。

3 解決開發權與基本權利沖突的新思路

由于傳統解決路徑的局限性，我們不得不考慮其他路徑：

（1）建立水能源開發區際生態補償機制。我國水能源儲量主要集中在西部省區，近幾年的西部大開發，西電東送政策，使我國西部的水能源開發呈現出快速發展之態，但這種快速發展并沒有使西部地區的落后局面得到改觀，先進的電站周邊仍就是貧困的農村。經濟上所有權的存在使原本一體的生態環境有了地區劃分，產生了不同所有者，各所有者出于自身經濟利益的考慮，根本不會顧及其他地區的生態環境問題。

我國十二五規劃中提出在西部建設水電基地構想，我們認為，西部水電基地的建設除了要大力開發西部的水能源外，還應把建設水電基地的地區同時定位為生態保護區，重點保護生態而非發展經濟。對生態保護區實施區際生態補償，主要方式有：國家資金補償，即通過稅收優惠、財政轉移支付、融資政策、項目扶持、補貼、貼息、加速折舊等進行補償；受益主體補償，向西電東送的受益地區和主體收取生態保護費，用于對生態保護區的生態補償；對生態保護區給予智力和技術補償，在受補償地區組織人才、技術培訓，提高受補償地區的生產技能、技術含量和管理水平；實物補償，即向受補償地區提供生產、生活物資，增強保護區生產能力，改善保護區的生活水平；開展異地開發補償，即在非生態保護區內劃定范圍，作為生態保護區的“經濟開發區”，在經濟開發區內的利稅所得返回生態保護區，作為扶持生態保護區環境保護和生態事業建設的專項資金。

（2）建立被征地移民對象優先股制度。征地移民是目前水能源開發當中最為復雜的問題，因征地移民而發生的各項支出呈逐年增加趨勢，征地移民支出甚至會使一個經濟可開發電站退化為經濟不可開發電站，例如湖南的金塘沖電站，由于移民數量太多，使投資商望而卻步。面臨這一問題，我們建議把征地移民的出讓金、補償款中的部分資金折合成股份由相應主體作為股東與水能源投資商共同組建項目公司，確定該部分股權為優先股，優先享受股權分紅，但不參與公司決策；對于搬遷、蓋房等項目繼續以現金方式直接補償。

現實當中，浙江泰順縣的一些電站即采取這種方式，效果還比較理想，既維護了移民等相關方的權益，也增加了當地移民的收入來源，同時也減少了水能資源投資者建設期間的資金壓力，加快了建設周期，提高了水能資源開發權的使用效率。

（3）以水役權制度協調解決水“權利群”沖突。水能源的開發離不開對水的臨時占用，我們認為可借鑒地役權的相關制度，來解決“權利群”的沖突。具體到水能資源開發領域，由水能資源使用權主體與特定區域內的水行政主管部門簽訂水役權合同，并在國家有權機關進行登記公示，水能資源使用權主體即享有特定區域的水役權，成為特定區域的水役權人。當各用水主體發生沖突時，按下列原則解決：

①當水役權人用水與國家生態保護用水發生沖突時，應依雙方合同的約定確定用水的先后順序；如沒有約定，參照定限物權優于所有權的規則，在水役權的權利范圍內，水役權人優先于國家生態保護用水；

②水役權人用水與特定區域內的準用益物權人用水發生沖突時，應依照物權發生的先后，確定用水的先后順序；

③水役權人用水與特定區域內的其他水役權人發生沖突時，應依物權優先效力的規則，確定用水的先后順序，設定在先的水役權人優先于設立在后的水役權人用水；若設定若干個內容并不相互排斥的水役權，如在庫區設定漁業權，此時，各水役權人可各自行使其權利，不相沖突；

④水役權人與特定區域內的債權用水主體發生沖突時，應依物權優于債權的原則，水役權人可優先用水。

最后，還應依誠信原則，水役權人利用特定區域水流時，應在自己用水利益之內，盡可能保全或照顧水資源所有權人的利益，并以給水環境造成最小影響的方式用水。

上述提到的“特定區域”，可參照水電站庫區范圍來劃定。

（4）建立可再生能源配額制度。2006年1月1日施行的《中華人民共和國可再生能源法》規定將固定電價制作為鼓勵可再生能源發展的一項制度，但這一制度將水電排除在外，原因在于水電技術已經比較成熟，裝機已經達到一定規模，而且裝機大的電站對環境影響較大，不再適宜用固定電價制度。可再生能源配額制是國家行政強制力與市場定價機制的結合，適宜在環境影響較小的農村小水電領域進行推廣。確立這項制度，將會有力促進水能源市場的建立，便于政府綜合利用各項財稅政策對水能源開發項目進行調節；另外配額制的建立將會提升農村小水電的市場競爭力，綠色認證制度給電站帶來福利的同時，“綠色”標志的榮譽和責任，也會激發電站承擔更多的社會責任；從區域環境問題的間接解決角度分析，可再生能源配額制度的建立，將會促進可再生能源發電項目的開發建設，相應地會減少對化石能源的利用，從而減少大氣中的碳排放量，減緩溫室效應。

因此，該項制度的建立會對我國的生態環境保護起到重大有益作用，建議在未來立法中盡快完善。

（5）水能源企業社會責任的履行。社會責任缺失是產生環境問題的原因之一，現階段社會責任的履行還不能給企業帶來長期穩定的利潤，我們仍處于被動履行社會責任階段，外部壓力是推動水能源企業履行社會責任的主要方式。目前情況下推動企業履行社會責任的主要方法包括：

①政府、消費者、社會公眾的協同努力加大對不負責任的水能源企業的懲罰力度，使水能源企業不敢為了短期利益，而做出違背社會責任舉動；

②政府作為主要外部動力，除加快社會責任體系建立的相關立法工作，還要加強對水能源企業的監管和處罰力度，增加違背社會責任的企業的違責成本，促使水能源企業履行社會責任；

③政府要引導行業組織，制訂水能源的行業規范，運用媒體力量對水能源企業遵守行業規范的情況進行監督，對于遵守行業規范履行社會責任的企業要給予廣泛宣傳，喚醒企業的良知，激發起公眾的參與熱情，形成民意之合力推動企業履行社會責任。

綜上所述，我們主要分析了水能源環境問題的表象和原因，簡要說明了水能資源開發權確權后，解決環境問題的傳統路徑，并對傳統路徑進行了反思，對不足進行了總結，在此基礎上我們提出了解決環境問題的其他路徑。

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2016-04-28）

王昊宇（1995-），女，本科在讀，研究方向：法學，E-mail:631205436@qq.coom。