論PPP模式應用時的法律與操作風險

明 針，羅定清

（四川明華建設項目管理咨詢有限責任公司，四川 成都 610031）

論PPP模式應用時的法律與操作風險

明 針，羅定清

（四川明華建設項目管理咨詢有限責任公司，四川 成都 610031）

隨著社會的發展，經濟體制發生了巨大的轉變，相應的企業結構優化和要素升級成為新常態下經濟發展的動力。PPP模式的應用不僅轉變了政府部門的職能工作，同時還使市場資源得到有效配置，對企業和社會的發展進步都有很大的促進意義。但PPP模式在應用過程中仍然存在不少風險，文章通過對PPP模式進行概況分析，探討其應用時的法律與操作上的風險問題。

PPP模式；合同體系；法律；操作；風險

PPP為Public Private Partnership的縮寫，最早由英國政府于1982年提出，意思是政府與社會資本合作。它通常指政府與私營或民營企業簽訂長期協議，通過授權的方式讓私營或民營企業代替政府進行公共設施建設，運營或管理的具體職責，并向公眾提供公共服務。

1 PPP模式的概況

1.1 PPP模式的概念

PPP模式實質上就是一種新型的合作模式，參與雙方主要為政府部門和私營或民營企業。政府部門與私營或民營企業組成的社會資本形成共識達成合作，以組建專有項目公司的名義共同開發項目，共同承擔研究開發過程中的風險問題，待協議期滿后再交由政府專職部門進行具體的運營管理，這種合作的模式就稱之為PPP模式。

1.2 PPP模式的特點

PPP模式的特點：①PPP模式合作雙方目標一致。政府部門與社會資本都是以同一個目標為出發點，在具體的開發建設中均以最少的資源爭取開發出最多的產品，為公眾提供更多更好的服務；②合作雙方利益共享。PPP模式合作的雙方在后期共享社會成果和利益；③降低風險。參與PPP模式的合作雙方在分配風險問題時應該以自身的實際情況承接，而不是一味的承接或者轉移給對方。以雙方的實際情部況為前提，針對不同的風險問題分配給能夠承擔的合作方。

1.3 PPP模式的合同體系

PPP模式的合同體系主要內容：①PPP項目合同：由項目實施機構與社會資本共同簽訂，對項目合作的主要內容以及雙方的基本權力義務進行協議約定；②股東協議：由項目公司的股東簽訂，是一種明確各方職責范圍、出資比例、股權比例以及權利義務的約束性合約；③履約合同：主要包括工程承包合同和運營服務合同；④融資合同：主要為了項目融資所簽訂的一種融資條款，包括資金價格、融資前提條件以及放款、還款安排等；⑤保險合同：由項目公司針對項目融資、建設、運營以及管理等各個階段所存在的風險問題進行投保所簽訂的保險合同。

2 PPP模式應用時的合同法律風險

PPP模式是一種合作模式，主要由政府部門和社會資本共同參與。因此在應用過程中所涉及到最多的還是合同體系，這是PPP模式應用時的核心內容。合同體系在具體應用時存在一定的風險因素，具體探討如下：

2.1 合同期限太長、存在一定的變數

PPP模式項目是由政府部門與社會資本共同合作，合同履約的期限通常超過十年，在這么長的時間內，存在很大的變數。而且隨著我國目前經濟的發展趨勢以及城鎮化的進程加快，后期還會出現許多不可預知的風險因素。這其中最難掌控的就是政治因素。

PPP模式合作雙方在長時間的合作過程中，若是合同內容的條款過于籠統，缺乏細致性，則難以對許多問題進行詳細處理；條款內容一旦過于細致，又難以適應的新的環境。在這種情況下，我國財政部正在制定關于PPP模式的項目合同文本。在文本沒有正式出臺之前，建議PPP合同做到內容盡量全面，條款合理清晰。根據項目時間，在長期的簽訂過程中可以額外簽訂分段合約，以保證合同內容適應外界環境的轉變，從而維持合作雙方以及公眾的根本利益。

2.2 收費定價與補貼缺乏參照

PPP模式合作的項目具有多樣性、復雜性以及長期性等特點，其所創造出來的價值與合作雙方所承擔的風險以及合同規定獲得的回報無法進行對比。既使是同類型的項目也無法進行對比，因此通過分行業和分類型的政府采購項目交付的標準在我國的PPP項目中無法實施，一旦強制性實施勢必會造成收費定價與補貼缺乏參照，從而出現混亂的情況。以法律規定來看，公用事業價格的制定必須由政府部門的指導。同時在價格制定上還要建立相關的聽證制度，不僅復雜，而且還會延遲審批。

2.3 存在合同雙方無法控制的風險

PPP模式在應用時，其合作的項目所涉及的合同存在無法控制的風險問題。合同簽訂前無法采取相關的防范措施，風險問題本身是合同雙方無法預料、避免以及控制的突發事件。因此PPP合同在制定和簽訂過程中需要合作雙方對合同中所涉及到的內容以及各種問題進行全面合理的分析，有效的規避那些不能控制的風險因素，降低這種風險所造成的損失，保證PPP模式合作項目的順利實施。

2.4 項目的唯一性風險

PPP項目的唯一性也是PPP模式應用時的合同法律風險之一，其唯一性經常會使合作雙方出現分歧。社會資本在經營自己企業的同時，為了獲得更多的市場經濟效益，不斷要求政府給予相應保障。這種保障在一定時期內會使社會資本對市場造成壟斷，而且政府部門為了吸引社會資本進行投資，會給予相應的承諾。再加PPP模式合作的項目對社會公眾所產生的影響，政府部門給予承諾會在很大程度上將其與社會資本綁在一起，讓其不得不按照社會資本的要求來進行PPP項目運作。

3 PPP模式應用時的實際操作風險

PPP模式的應用對于城市基礎設施建設和公用事業的發展都能起到很大的促進作用。這種新型的合作模式不僅體現了新思路與新理念的融資方式，而且還展現出服權合作的新形式。PPP模式的應用在具體操作時必須按照相應的流程，細分到每個項目都要按照具體的操作方案和模式，在這過程中同樣存在著一定的風險，具體探討如下：

3.1 PPP模式的適宜性風險

要想確定PPP模式的適宜性，就必須對這個項目進行全面的調研與分析，通過多方咨詢之后才能確定。對于城市的基礎設施建設項目而言，看其是否適應用PPP合作模式，就要對此項目進行評估與比較，保證PPP模式比傳統的投資模式更能產生收益。評估的過程中，實質上是將項目的各種風險因素進行轉移，提升項目本身對社會公眾的服務能力和服務效率，同時在對風險因素進行評估的過程中可以看清項目的可持續性以及獲得的收益是否充分，考慮政府的財政補貼是否到位。因此對PPP模式的適宜性分析必須交由專門的團隊與組織，政府部門或社會資本不能憑借感覺和經驗去決定是否使用PPP模式。

3.2 責任劃分不清，管理存在風險

由于許多項目通過合資或合股的方式來劃分合作雙方的風險因素，一旦面臨某種風險問題，合作雙方必會互相推諉，造成責任不清的局面。這時作為參與方之一的政府部門對項目的管理同樣會變得混亂不清，難以管理。PPP模式的應用主要是合作雙方合理分配責任與風險，風險的分配還要依據參與方的實際風險控制能力，針對某項風險控制能力強的一方在分配時會首先考慮。通常情況下，項目的設計、建造以及運營維護這些風險責任由社會資本承擔；法律、政策以及需求保障則由政府部門來承擔；可抗拒的風險因素則根據雙方的控制能力綜合考慮，或者共同合理承擔，因此風險責任共同承擔是PPP模式設計與應用的關健，在具體操作時這方面尤其要注意。若是運用PPP模式時沒有進行風險責任共擔，就會使得參與合作的雙方或一方承擔的風險過重，責任變大，直接導致項目的成本增加，最后反而使得參與方難以發揮自己真正的工作潛力。

4 結束語

文章通過對PPP模式進行概況分析，探討其應用時的法律與操作上的風險問題，從四個方面探討了其合同法律風險，包括合同期限太長、存在變數、收費定價與補貼缺乏參照、存在合同雙方無法控制的風險以及項目的唯一性風險；從兩個方面探討了PPP模式應用時的實際操作風險，即PPP模式的適宜性風險和責任劃分不清管理的風險，希望文章的討論分析對我國PPP模式的實際應用可以起到規避一定風險的作用。

[1]趙銀科.PPP模式在中國運用中的法律風險[J].審計與理財, 2015,(2):32-35.

TU113.6+62

A

2096-2789（2016）12-0245-02