五常市農田水利工程產權制度改革

姬佳彤

(黑龍江省水利水電勘測設計研究院，哈爾濱 150080)

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五常市農田水利工程產權制度改革

姬佳彤

(黑龍江省水利水電勘測設計研究院，哈爾濱 150080)

摘要：農田水利工程建設是農村社會經濟發展的重要基礎。加強農田水利工程產權改革，應當完善農田水利工程投入機制，堅持走政策引導、資金扶持與自我發展的路子，推動農村小型水利工程建設健康發展。文章對五常市農田水利工程產權制度改革進行了分析討論。

關鍵詞：農田水利工程；產權制度；工程管護；工程產權；改革

1基本情況

五常市有24個鄉鎮、 260個行政村、1 607個自然屯，全市人口101.42萬人，其中農業人口73.64萬人。五常市是典型的農業大市、水利大市，素有張廣才嶺下水稻王國之稱，全市耕地面積27.92 萬 hm2，其中水田14.05 萬 hm2，是全國糧食生產先進縣、國家現代農業示范區、農業部水稻標準化綠色食品基地。糧食總產64.8 億 kg，其中稻米31.9 億 kg，為全國糧食安全做出了積極的貢獻。

全市水資源總量約39 億 m3，其中地表水32 億 m3，地下水7 億 m3；有大型水庫2座，小型水庫31座，塘壩2 189座；共有自流、江河提水、機電井各類灌區3 343處，其中國有灌區11個(大型灌區1個、中型灌區8個、小型灌區2個)；江河堤防271.33 km，保護耕地2.1 萬 hm2，人口20.56萬人；有小流域96條，具有一定規模的有80條，近幾年國家投資及群眾自籌水保扶持建設的小流域共16條。

2農田水利工程產權制度存在主要問題

2.1工程自身存在問題大，需要開展農田水利工程建設所需資金嚴重不足

1)五常市水利工程多、規模大，存在的問題也多：20世紀70年代以前建設的工程普遍存在缺少完整的設計，建設不，配套，由于政策等原因工程老化失修嚴重，需要配套、更新改造的費用極大。

如沙河子、向陽、沖河、五常、興盛等絕大多數自流灌區的攔河壩仍為堆石壩，遇洪水極易毀壞；五常灌區八仟二進水閘還是1942年由日偽建設，運行71年，6孔閘已有2孔毀壞，灌區無力改造。

據估算全市僅僅國有灌區干渠和田間工程改造就需要20多億元，集體和民營的灌溉工程更陳舊更落后，更需要改造；河道堤防整修、配套和險工治理約需資金16億元。

2)五常市迫切需要新建一批抗旱保灌和節水灌溉工程。

3)農村飲水安全工程尚未全部完成，有些30多年以前建設的工程又面臨更新的問題。

4)常市1個中型澇區和22個零星小澇區治理僅僅完成不到1/4的工程量，僅拉林澇區續建配套就需要上億元資金。

5)全市有30 多萬 hm2水土流失面積僅治理1/4，同時還存在邊治理4產生新的水土流失的問題，防治水土流失任重而道遠。

2.2水利工程管理單位仍然沒有擺脫虧損經營的狀況

地方財政拮據，市本級財力只能保工資，保運轉，不具備保證中央投資項目匹配更多資金的能力。全市的國有水利工程管理單位，定性為準公益性的灌區管理站供水水價只相當于供水成本的45%～55%，有的灌區職工工資開不全、無力繳納社會養老保險和職工醫療保險，用于維護工程運行和養護的資金嚴重不足。

2.3集體和農民互助合作性質的水利工程缺少投入機制

村集體只是一個空殼單位，集體的水利工程管理機構不健全，制度完善，沒有固定的水費收入，只能維持現狀，沒有資金用于改善工程工程現狀，如小山子鎮國慶灌區水源條件好，但工程極其簡陋，渠系和建筑物仍處于原始狀態，維持灌溉。

2.4政策導向使農民對水利基礎工程建設投資投勞減少

近些年來，黨和政府實行減輕農民負擔政策，在加大中央對水利投入的同時強調民主決策，強調開展農田水利建設實行“一事一議”。

由于土地轉包、部分青壯年勞動力外出打工或涉及切身利益不緊密等原因，農民更多的是把積極性投放在局部的小的項目上，在涉及面廣、范圍大的農田水利工程建設上出現“議而不決，決而不行，行而無果”的局面。

3農田水利工程產權制度主要內容

3.1明晰工程產權

現有小型水利工程，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，結合基層水利服務體系建設、農業水價綜合改革的要求，落實小型水利工程產權。農戶土地承包經營權已約定流轉給家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型農業生產經營主體地域內的小型水利工程原產權不變，使用權可以隨土地流轉給新型農業生產經營主體擁有；未流轉土地承包經營權地域內小型水利工程，產權人擁有使用權，也可以委托給相關組織和個人管理使用。

新建小型水利工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；對于財政補助、個人或集體共同投資新建的工程，按照各方面投資比例以股份制確定產權歸屬，其中財政補助部分產權歸鄉鎮政府或集體所有。財政補助家庭農場等新型農業生產經營主體新建的工程，使用權可以委托給生產經營主體所有。

3.2明確工程管護主體和責任

按照工程產權所有者是工程的管護主體的原則，應當健立建全全管護制度，落實管護責任，確保工程正常運行。使用權已流的工程，由生產經營主體負責管護運行。涉及公共安全的公益性的小水庫、中小河流及準公益性的農村飲水等小型水利工程要在建設前，明確管護主體，落實工程支運行責任。

3.3確定工程管護經費

多渠道籌集工程管護經費，建立穩定的管護經費保障機制。管護經費由產權所有者籌集，主要來自收取的管理費用，財政適當給予補助。積極研究制定優惠政策，鼓勵和動員社會各方面力量支持小型水利工程管護。完善“民辦公助”、“一事一議”等機制，引導社會各方面參與小型水利工程管護。

3.4健全基層水利公共服務體系

1)完善基層水利服務機構，以小流域、區域或鄉鎮為單元設置，作為縣級水行政主管部門的派出機構，主要承擔水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能。

2)健全農民用水合作組織，由受益農戶自愿組成自我服務的民間合作組織，填補農村小型農田水利工程管理主體的缺位，解決小型農田水利設施的公共性與農戶家庭經營的個體性之間的矛盾。

3)建設準公益性專業化服務隊伍，其服務屬于非盈利性質，服務成本的付出享受國家財政補貼，如抗旱服務隊、噴微灌設施維修隊等。

3.5創新工程管理模式

根據工程不同特點，有對對性的采取專業化管理及社會化管理等多種管護方式。成立小型水利工程維修養護專業化服務機構、農民用水合作組織等多種形式的服務實體。

3.5.1發展農民用水合作組織建設

按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”的原則，支持農民用水合作組織建設。用水合作組織在國家法律和章程規定范圍內，接受水行政主管部門、社團登記管理機關的政策指導和水管單位的業務技術指導，同時監督水管單位的建設和管理工作，并參與有關水事活動，負責支渠及以下工程的管理和維修養護工作。農民用水合作組織對其范圍內的水利工程設施享有使用權和管理權，在工程建設與管理中與水管單位是相互合作關系[1]。

3.5.2承包

在水利工程所有權不變下，由工程所有者將工程的使用權對外承包，通過簽訂委托承包合同，確定雙方的權利和義務，承包者按合同進行經營管理。

3.5.3租賃

小型水利工程產權不變，將使用經營管理權通過招標等方法對外出租。工程產權所有者與租賃者簽訂租賃合同，租賃者在給付抵押金和租金后，在合同約定的時間內進行自主經營活動，并保證租賃期滿后，資產達到達到保值增值。

3.5.4股份合作

通過社會資本參與小型水利工程建設，根據出資額多少進行資評估，確定社會資本參與者所產的股份。共同擁有工程的所有權和使用經營權，實行按勞分配與按股分紅相結合，并留出一定比例的公共積累用于工程的維修改造。

3.5.5拍賣

將工程的使用經營權或所有權以公開競價的方式有償轉讓，由購買者自主經營管理。根據工程工程的資產結構和規模，可以只出售使用經營權，也可以出售全部或部分所有權。

3.6開展技術指導和監督

各級水利部門應加強業務指導，有計劃地組織技術培訓，不斷提高管護人員素質，增強基層工程管理單位的管護能力。縣級水行政主管部門要強化對小型水利工程的行業監督，有效防止水資源浪費和掠奪式經營。進一步完善的《小型水利工程產權制度改革實施辦法》。

4取得的成效

4.1減輕政府負擔

通過深化小型農田水利工程產權制度改革，廣泛吸納社會個體、聯戶、集體投入小型農田水利工程建設資金，同時通過政府每年“以獎代補”方式兌現獎勵資金，發揮凝聚性和導向性作用，以最少的投入最大限度地調動起社會各方面力量投入水利工程建設，最大限度地減輕財政負擔，從而更好地聚集財力投入重點水利工程修建。

4.2強化水利工程的管理

通過開展小型農田水利工程管護制度改革，進一步明晰水利工程的產權，落實管理的主體。使塘壩、灌溉泵站、機電井、小型水庫等小型農田水利工程的日常管理及維護工作逐漸得到落實，工程的防洪灌溉效益逐步恢復，水資源的利用效率大大提高。

4.3提高服務質量

通過小農水管護體制改革，增強責任人管理責任心，提高服務質量，明確水是商品的理念，確保群眾用水滿意，自覺交納水費，減少用水糾紛，實現了水利經濟的良性循環和可持續發展。

5結語

農田水利工程建設是農村社會經濟發展的重要基礎。加強農田水利工程產權改革，應當完善農田水利工程投入機制，堅持走政策引導、資金扶持與自我發展的路子，推動農村小型水利工程建設健康發展。

注：以上數據均為2014年流計數據。

參考文獻：

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中圖分類號：F323.213

文獻標識碼：B

[作者簡介]姬佳彤(1990-)，女，黑龍江哈爾濱人，助理工程師。

[收稿日期]2015-10-28

文章編號：1007-7596(2016)01-0140-03