甘肅省政府投資項目代建模式比較分析

馬原馳

（甘肅省政府投資項目代建管理辦公室 ，甘肅 蘭州730000）

甘肅省政府投資項目代建模式比較分析

馬原馳

（甘肅省政府投資項目代建管理辦公室 ，甘肅 蘭州730000）

通過對甘肅省目前推行的政府投資項目實施情況分析，歸納總結出企業代建，政府集中代建二種不同的代建模式，對比分析各模式的特點，利弊及利益相關方的關系，并對其進行比較分析，最終提出方向性的發展建議。

政府投資項目;代建制;模式;比較分析

1 引言

2004年，國務院正式下發《關于投資體制改革的決定》，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”項目管理模式。由于代建制符合我國政府投資項目管理模式改革的方向，因而在國內各省市得到了迅速的推廣應用，2005年甘肅省通過學習其它地區先進經驗并結合自身實際，也開始逐步推行代建制。

從近年來代建制在國內各地政府投資項目中的實施狀況來看，按照項目代建的實施主體，主要分為政府代建和企業代建兩種模式。其中，政府代建模式是指由政府組建項目代建管理機構（通常為行政或事業單位），如深圳市建筑工務署、安徽省公益性項目建設管理中心、甘肅省政府投資項目代建管理辦公室等，對政府投資項目進行統一建設管理；企業代建模式是指代建管理機構或項目建設單位通過招標、直接委托等方式，將政府投資項目交由專業的項目管理公司進行建設管理。

經過幾年探索、實踐，甘肅省在代建制的推行過程中逐漸形成了以企業代建模式為主，以政府代建為補充的局面。兩種代建模式的并行發展有利于避免單一模式存在的弊端，尤其是政府代建在搶險救災、災后重建、涉密等項目中發揮了良好的作用，對完善代建市場起到了必要的補充。

2 甘肅企業代建的現狀及發展

2010年12月7日，甘肅省人民政府辦公廳印發了《甘肅省政府投資建設項目代建管理辦法（試行）》。辦法中所稱代建制是指由省政府授權省政府投資項目代建管理辦公室 （以下簡稱省代建辦）行使出資人職責，對中央和省級政府投資的非經營性項目通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設階段實施，嚴格控制項目的建設規模、使用功能及投資、質量、安全和工期，項目建成并竣工驗收合格后移交給業主單位的制度。目前，省政府投資項目實施代建的大多都采用企業代建模式。例如，甘肅行政學院一期改造建設、甘肅省市婦女兒童活動中心、甘肅科技館、甘肅省精神衛生防治中心住院部等，這些項目不僅建設順利，還取得了良好的社會效益。

企業代建模式主要優點有:第一，實現了專業化管理，提高項目管理水平，有利于項目質量、投資、進度控制；第二，有利于市場競爭，通過優勝劣汰，促進代建企業的健康發展；第三，建設單位不需要增設新的基建機構，避免了機構重疊；第四，建設單位不直接參與項目具體管理，在一定程度上遏制了腐敗行為。

但是，企業代建在具體實施上仍然表現出一些弊端，如：

1）國家層面上管理主體不明確，代建制的頂層設計不完善，代建市場缺乏公開、公平、公正的競爭環境。其次，甘肅在代建制的推行中力度不夠，部分建設單位對代建制不理解，代建市場尚處在成長期，市場不完善，省級層面缺乏有效的管理、監管機制。而且，省內代建企業項目管理水平與發達地區有一定差距。甘肅省代建企業大都來源于設計、監理、施工和房地產開發等企業，代建業務所占比重非常有限，企業內部對代建業務重視程度不夠。因此代建企業在具體的代建項目實施中表現也難盡人意，例如，在甘肅科技館項目建設管理過程中，由于該項目規模較大，功能、結構復雜，在設計過程中出現錯漏情

況，而項目代建企業在前期階段未能及時發現問題，由此導致在施工中出現了超投資、超工期的現象。

2）代建服務費偏低。代建企業的利潤來源主要有兩方面：一是代建企業在委托代建合同中規定的代建服務費用，二是代建企業在項目結余資金中獲得的獎勵。甘肅省項目建設單位的前期費用、代建管理機構的管理費用和代建企業的代建服務費均在建設單位管理費中支出，且代建服務費僅占建設單位管理費的60%～80%，代建服務費偏低。而且，在項目資金本身就非常緊張的條件下，從項目結余資金中獲得的獎勵的難度很大。這就導致了代建企業參與代建的積極性不高、投入不足，項目代建過程中為追求利潤，有可能做出一些違規行為。

3）責權利不對等。根據《甘肅省政府投資建設項目代建管理辦法（試行）》的要求，代建企業按照《委托代建合同》約定和省代建辦的授權，行使建設單位職責，對代建項目的工期、資金使用、工程質量、造價控制、安全生產等負全部責任。但是，在具體事務的處理上無論是代建管理機構還是建設單位均沒有賦予代建企業與其責任相對應的權利，在我國現行的項目建設相關法律法規中缺失對代建企業的定位，沒有法律地位，不具有項目法人資格，不能獨立辦理建設工程相關手續。這些因素直接影響到甘肅企業代建業務的正常開展，不對等的權利、責任進一步加大代建企業的經營風險，個別代建企業通過評估代建合同風險，認為風險過大而選擇了退出代建項目。

綜上所述，雖然企業代建模式作為甘肅省主要的代建模式承擔著大多數的政府投資代建項目，但仍然面臨著許多問題，諸如政府對代建市場缺乏有效監管，對代建企業沒有有效的考核機制，代建人員專業水平參差不齊，政策法規不夠完善、市場不成熟、缺乏監管、代建企業管理水平不高等。因而企業代建模式的發展需要多管齊下、突破瓶頸，才能走上發展的道路。

3 甘肅政府代建的現狀及發展

在甘肅省實施的政府代建主要是由省代建辦及市州代建辦直接對承建的政府投資工程實行建設管理。這種代建模式主要適用一些搶險救災、災后重建、涉密等項目,例如，舟曲的災后重建項目就是政府代建模式運用的典型案例。

政府代建模式的優點主要表現在以下3個方面：首先，以政府代建模式承擔政府投資建設項目時，作為非營利的常設專業機構，甘肅省代建辦能夠對政府投資項目進行集中、統一的專業化管理，有效地解決了政府投資項目中的 “一次性業主”問題，實現專業技術、管理經驗的有效積累；其次，省代建辦代表政府直接進行代建，利于統一調配各種資源、協調各方矛盾，利于保障項目的質量安全，利于提高項目的建設效率，例如，舟曲災后重建項目就順利完成了省委省政府提出的“三年任務兩年完成”目標任務；再次，代建辦屬于事業性單位，沒有經營風險，人員、經費等方面有保障，利于非盈利性項目的建設管理。最后，甘肅政府代建模式實行“投、建、管、用”分離，不存在多重職能身份問題。

但政府代建模式也存在以下問題：第一,不符合目前國家投資體制改革的趨勢。隨著我國投資體制改革的不斷深化，社會資本大量進入建設領域，政府代建機制不夠靈活，不適應諸如PPP等新興的投資模式；第二,代建管理機構人員編制數量有限，導致專業人員不齊全，所能同時代建的項目數量有限。因此，政府代建模式不能全面推廣，只能作為企業代建模式的補充。

4 結論與建議

從長遠來看企業代建模式符合甘肅發展市場經濟及投資體制改革要求，并且在代建市場成熟度較高的地區發揮了積極的作用，清除企業代建運行障礙、完善市場代建法律政策就成了當務之急。

但無論是政府代建還是企業代建，均不同程度地有著共性問題，如存在項目超工期、超概算等現象。究其主要原因：首先，在項目前期階段，由于對項目功能定位不清、技術水平限制等原因，導致可行性研究報告、初步設計等前期文件的編制過程中存在缺項、落項問題，項目審批中由于資金原因概算被不合理壓低等；其次，是基本建設程序依然繁雜，審批過程漫長，代建項目管理模式與基本建設程序不適應；再次，建設單位在項目實施過程中提出的增項、變更等事項具有隨意性。要解決這些問題，第一，須從國家的頂層設計入手，進一步完善投資管理體制，匹配投資模式和項目管理模式；第二，在項目前期論證階段細化項目規模、標準、使用功能等，盡量避免因前期論證不全面導致項目開工后增項、變更等行為，提高項目管理的專業性；第三，提高項目可行性研究報告、初步設計等前期文件編制的科學性、合理性，加強對項目審批決策環節的管理，提高項目實施的有效性；第四，進一步簡政放權、簡化審批流程，改革基本建設程序；第五，完善法律法規，明確代建企業法律地位，建立起對等的責權利關系。

政府代建、企業代建兩種模式在實施主體、組織結構、運行方式等方面存在著差異，甘肅代建市場的發展實踐也表明兩種代建模式各有側重，形成了“以企業代建為主、政府代建為補充”的發展局面。市場經濟的特性決定了企業代建代表著代建制發展的主流方向，政府代建能夠彌補一些企業代建的不足。但代建模式不是一成不變的，它是隨著經濟發展、投資模式、管理體制等條件的改變而發生變化，尤其是我國目前經濟發展模式、投資體制等正處于改革期，PPP等新興的投資模式不斷涌現，所以代建模式更要不斷創新，才能與時俱進，與新興的經濟模式相適應。

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