中國水污染物總量控制特色研究

張文靜 王 強 吳悅穎 葉維麗 文宇立 劉雅玲

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

水污染物總量控制是一種水環境管理戰略和制定水環境規劃的指導思想，它是以控制一定時段內一定區域內排污單位排放水污染物總量為核心的環境管理方法體系。其核心內容是從定量的角度出發，依據水環境質量標準，通過科學的計算得出環境所能承受的最大污染物排放量，然后通過優化配置，制定合理的方案和措施，控制污染源的某項水污染物的排放總量，把水污染物負荷總量控制在水體的環境承載能力范圍內。

總量控制根據總量目標確定方式，分為目標、容量總量控制兩種形式[1]；根據控制對象，分為行業、排污口、污染物排放源總量控制；根據控制區域，分為區域、水系總量控制；根據控制頻率，分為年度、季節總量控制等。

1 美國、日本的水污染物總量控制

水污染物總量控制既是一種水環境管理思想，也是一種水環境管理的手段。1970年，水污染物總量控制政策已在美國、日本等發達國家推行，并在相應國家的水環境質量恢復方面正起著重要而巨大的作用[2]。

1.1 美 國

水污染物總量控制最早由美國環境保護署提出，并逐步將水質標準和水污染物總量控制關聯起來。1965年，美國通過了《聯邦水污染控制法》的修正案，確定了以水質標準為依據的水污染管理辦法。當時的調查顯示，40%的水體水質未達到水質標準，而污染源與水質的響應關系并未建立。1972年，美國環境保護署對《聯邦水污染控制法》進行修訂，提出點源污染要符合“國家污染物排放削減體系(NPDES)”的許可，確定了以水質達標為目標、以排污許可證為手段的水污染物總量控制的思路，同年在《清潔水法》中提出“最大日負荷總量”(TMDL)計劃，主要對象為實施了一定污染控制措施后水質仍然無法達標的水體，通過將水體可接受的最大負荷量與污染源污染負荷分配進行對接，對該水體實行TMDL計劃。1983年，美國立法，實施以水質限制為基點的排放總量控制，之后某些州還進行“季節總量控制”[3]。1997年后，美國水污染物總量控制目標逐步由水質達標提升至水生態系統健康。水污染物總量控制制度使美國從濃度控制、污染源控制逐漸向基于水質功能、水生態健康、由市場調控的水污染物總量控制轉變。

TMDL計劃主要對問題水體進行污染物篩選，估算水體容量及排入水體的水污染物總量，結合水質目標，確定水體允許的水污染負荷總量后，將水體允許的污染負荷分配到各污染源。在各州或美國環境保護署實施過程中，通過NPDES的排放許可證限制點源排放，并借助“最佳管理辦法”(BMPs)保證非點源控制措施的實施[4]。截至2010年2月，美國各州制定的TMDL計劃數量已達到40 000個以上，同時計劃接下來的8～13年，仍需實施70 000個TMDL計劃[5]。

TMDL計劃實施流程具體見表1。

圖1 TMDL計劃實施流程Fig.1 Implementation process of TMDL plan

1.2 日 本

1970年，日本國會通過的《水質污濁防止法》，規定了全國統一的排放標準，在考慮河流、海域等水域水體自凈作用的基礎上，通過實施濃度控制，改善了水質污染狀況。但是，東京灣、伊勢灣和瀨戶內海3個封閉性海域，人口、產業集中，污染負荷量高，水環境標準達標率低于全國平均水平。為此，1979年日本引入了區域COD總量控制制度，1980年開始對東京灣、伊勢灣和瀨戶內海這3個封閉性海域實行區域多種水污染物總量控制。

至2006年，日本先后共實施了6次的區域水污染物總量減排計劃，水污染物總量控制指標從單一的COD控制轉向了COD和氮磷綜合控制，涉及工廠企業、生活污染、農業、畜牧業、生態保護等不同行業和不同設施，共215個大類，根據生產工藝和污染治理技術水平，在考慮地方和企業的執行能力后，自下而上反饋確定了各污染物的排放濃度限值，根據排放水量標準限制了各污染源的年度排放總量，并提出了不同的管理措施。但對水污染總量控制目標并沒有設定嚴格的考核制度[6]。

水污染物總量制度的實施，使得日本水質污染極嚴重的海域和河川的水質得到了改善，惡臭現象減少，成功減少了相關水域的污染負荷量。東京灣和大阪灣水質趨向改善，赤潮發生次數逐年減少。

2 中國的水污染總量控制與執行

水污染物總量控制是中國水環境管理中的一項重要管理制度，始于20世紀70年代末，概念源于日本的“封閉性水域總量控制”，技術方法則引自美國的水質規劃理論。中國水污染物總量控制變化情況具體見表1。

表1 中國水污染物總量控制變化情況

1996年，全國人民代表大會通過了《國民經濟和社會發展“九五“計劃和2010年遠景目標綱要》，正式將總量控制作為基本制度納入全國環境保護政策體系。至今，每個五年規劃都制定實施全國污染物總量控制計劃。1997年，推出了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制規劃》，由此總量控制制度由思路框架落實成為一項具體的國家級環境保護政策，并且按照突出重點、區別對待、扶持優強的總量分解原則首次將總量控制的目標分配到各省、自治區、直轄市，并要求層層分解下達，確保完成。這標志著中國污染控制將由濃度控制向總量控制轉變，是中國環境管理制度的一個重大變革。

2000年，《水污染防治法實施細則》(國務院令第284號)對水污染總量控制做了細化和更具有可操作性的規定。“十五”期間編制并實施了《“十五”期間全國主要污染物排放總量控制分解計劃》。但是，GDP為地方主要的政績考核，這使得地方政府對環境監管缺乏興趣。而且，排放數據的采集、發布、利用并無專職機構和人員負責，排放數據無法得到準確掌握，導致“十五“至”十一五“前期的總量控制制度無法有效實施。

《國家“十一五”環境保護規劃》是推進環境保護歷史性轉變的規劃，它從傳統的GDP增長和總量平衡規劃，轉向注重區域協調發展和促進經濟發展方式轉變的規劃。2007年，國務院頒布了污染物總量控制的統計、監測、考核辦法(如《主要污染物總量減排監測辦法》(國發[2007]36號)、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法(試行)》(環發[2007]124號)、《主要污染物總量減排核算細則(試行)》(環發[2007]183號)、《關于實施“十一五”主要污染物總量減排措施季度報告制度的通知》(環辦[2007]131號)等)，開始實施減排目標責任制，奠定了排放數據核算的基礎。2008年，開始建立總量減排的組織機制；環境保護部總量控制司和6個區域的環境督察中心陸續成立，各級環境保護部門相應成立總量控制部門，由專職機構和人員負責數據的采集與核算，實現了地方采集、計算和上報排放數據，環境保護部對排放數據進行審核的長效減排機制。通過認定產業結構調整、工程措施、監管減排等多種減排項目，將排放數據最終確認和解釋的權力收歸中央和環境保護部，有效地壓縮了地方政府干擾排放數據的空間。自此，全國COD排放量開始逐年下降?！笆晃濉逼陂g對污染減排存在問題的111個單位通報批評或掛牌督辦，區域限批6個地級市和4個企業集團，環境保護投入占比、環境監測、監察硬件能力大幅度提高。

“十二五”期間，總量減排體系逐漸臻于完善，主要包括總量減排目標分配、年度減排計劃、減排調度、總量核查、減排統計、減排考核等，具體見圖2?？偭繙p排體系主要由環境保護部總量司、區域督察中心、環境保護部相關下屬單位、省級環境保護廳總量處、市/縣級環境保護局總量部門、環境監測站等組織機構組成，減排工作基本由“自下而上”、“自上而下”的組織形式完成，“自下而上”是數據生成過程，基層環境保護部門及執行監測任務的監測站收集整理數據后上報到上級環境保護部門；“自上而下”是減排目標確定和數據的反饋應用過程，上級環境保護部門分解減排指標、審核排放數據，逐級明確減排責任和減排任務完成情況。

圖2 “十二五”期間總量減排體系Fig.2 System diagram of the total amount of emission reduction in “Twelfth Five Year Plan”

總量控制目標分配完成于“十二五”初期，經過“兩上兩下”的審批程序確定了全國各省市的污染物總量減排目標。地方上報當地的經濟發展總量、可能的新增量以及產業結構情況，基于產值總量和排污總量的客觀規律后，環境保護部計算出各省市的減排潛力，并根據經濟形勢和污染壓力狀況，給出低于減排潛力的減排目標建議值；經過地方研究反饋再次上報后，環境保護部調整并最終確定各省市五年的減排目標值[7]，并根據上報減排工程措施與各省主要負責人簽訂目標責任狀。值得注意的是，“十二五”期間總量減排屬于目標總量減排，這是由中國現階段經濟發展和環境保護并重的發展需求決定的，基于環境容量的總量減排目標將會嚴重制約中國部分地區的經濟發展。

每年年初各省市根據減排目標任務，遵循上年減排環境統計基數，分配當年的減排任務，即年度減排計劃。減排計劃上報給環境保護部后，環境保護部總量司會同專家進行審核反饋，減排計劃將用于安排各地減排工作任務和年底總量考核工作。減排工作進度也在環境保護部的調度掌握中，各減排企業按季度上報減排工作進展，由省級環境保護部門匯總已完成的減排工作清單數據，上報環境保護部審核，最終數據將用于年度核查。

總量核查是中國總量控制的核心，是保證水污染物排放總量數據準確性至關重要的環節。目前，中國總量核查方式是環境保護部及區域督察中心組織相關專家每年對各省進行兩次考核，考核分為現場核查和數據核算兩部分。現場核查中，需要收集各省減排項目及減排數據，查閱所有上報減排企業的生產及減排臺賬，對部分企業進行現場核查；數據核算則由環境保護部總量司會同專家進行審核。在操作層面上，確立“遵循基數、算清增量、核實減量”的核算原則，將污染物排放量與宏觀經濟、社會數據掛鉤；在減排量的認定上，將減排量與具體的工程治理項目、結構關停項目等掛鉤，對項目進行嚴格審核。這樣既保證了減排數據與環境統計數據的邏輯連貫性，又有效地推動了環境保護工程項目的建設實施，極大地壓縮了環境數據被干擾的空間。污染物總量減排領域涉及工業、城鎮生活、農業源和集中式處理設施這4個方面，主要分為造紙全口徑、印染全口徑、工業結構(關停)減排、工業工程治理減排、污水處理廠減排、畜禽養殖污染物減排、集中式處理設施減排等核算。

核查的水污染物排放總量數據在環境保護部審核校對后，上報給國務院，其后向各省及全社會發布。除造紙、印染行業數據外，其他行業排放數據的得出是基于宏觀算法扣除減排量得出，因此還用于指導地方環境統計數據的生成，保證環境統計數據的真實性。環境統計數據還作為第2年總量核算的基數，從而保證數據的邏輯連貫性。

總量控制制度作為中國現階段最強執行力的環境保護政策，與其強硬的考核機制有關。“十二五”期間，新的《環境保護法》確立了總量控制制度的法律地位，同時目標責任書的問責制和“一票否決”制的實施，有效地推動了總量控制制度的實施落地?？偭靠刂浦贫鹊呢熑沃黧w是地方各級政府，而非地方環境保護部門。總量減排任務的完成與否直接與各級政府領導的政績和任免密切相關。中央根據年度目標的完成情況對省級政府進行考核，未完成的省市將執行區域限批、掛牌督辦，責任人會被約談問責。省級政府也會依據排放數據對市縣級政府進行考核，從而督促地方在發展經濟和環境保護中實現協調發展。

3 總量制度的特點

水污染物總量控制是各國水環境污染防治進行到一定階段的政策，具有長效性和普遍約束力，是在濃度控制制度解決不了水環境問題后，對整個區域進行全盤考慮后進行水環境污染治理、改善水環境質量的重要手段。

(1) 中國的水污染物總量控制實質是根據流域或區域的社會經濟發展狀況，通過行政與經濟干預以及各種技術措施，逐步將水污染物的總量控制在水環境容量范圍內的過程。現階段執行的目標總量控制，是在達標排放的基礎上，考慮工程建設、發展結構調整工作帶來的減排潛力，對水污染物總量進行控制，但并不能充分考慮不同區域經濟水平和環境容量的巨大差異。隨著水污染物總量控制的不斷推進，水污染物在不同區域呈現出多元化和復雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度逐步與環境質量掛鉤，開啟不同區域、不同水質目標和不同控制指標的精細化容量總量控制模式。如海河流域污染較嚴重、污染物排放量遠超環境容量，可暫時實施技術經濟可行的目標總量控制，遠期再實現以環境質量要求為約束控制區域排污的目標，并進一步將污染物排放總量分配到排污單位，推行排污許可證制度[8]。

(2) 自上而下的總量減排管理方式，地方工作壓力巨大。水污染物總量控制推動的工程項目最終落實在地方，并且多需要跨部門聯動，工業結構調整優化、水污染處理基礎設施建設運行、畜禽養殖場的綜合治理等，都需要地方政府其他部門的共同參與。但由于環境保護系統的非垂直管理，地方環境保護部門承擔環境保護部及地方政府的雙重壓力，工作協調難度大，任務量重。其次，總量核算使用的宏觀數據具體到基層往往與實際情況出入較大，存在數據失真，新增排放量無法落到具體企業；核查對減排項目的種類規定較硬性，核算尺度把握不一，數據結果分級差異大，一些地方實施了減排工程卻因為不符合核算細則而不予認定減排量，對地方減排工作的積極性影響較大。此外，核查工作一年兩次，地方工作需要匯總、自算、上報減排數據，整理大量日常運行及減排資料備查，數據需求多，工作量巨大。

(3) 以排污許可證管理擴展總量控制。以水污染物總量控制為目的的排污許可制度是污染物管理體系的中心環節，是實現總量控制長效化的核心和基礎?？偭靠刂浦贫冗M一步以排污許可證形式落地，不需要過高的技術和復雜的研究過程，資金投入少；能充分利用現有的污染排放數據和環境狀況數據，有效地控制和管理排污單位的排污行為，合理制定排污單位可排放污染物的種類、數量、濃度、方式、去向等內容，節省決策過程的交易成本，充分利用現有的政策和法規，易獲得各級政府支持。因此，以排污許可證管理為載體加強污染源綜合管理，出臺《排污許可證管理條例》等相關條例，明確無許可證或違反許可證排污行為的法律責任，將排污許可的監督檢查作為環境監管的主要內容。

(4) 探討污染減排與其他環境保護管理制度的有機銜接。將污染物總量控制與環境影響評價、“三同時”制度有機結合，在企業建設前期工作中，發揮總量控制的作用，實施由國家和地方分別就不同規模企業進行管理控制的“總量前置”、“排污交易”等政策，未達到總量控制要求的，堅決不允許其投產，使新增量從根本上可控，使區域在新建污染源的同時能做到“增產不增污”，不會對環境質量產生負面影響。探索排放總量預算管理制度，嚴格新建項目環境總量前置審批，同時實施環境規劃制度、加大環境總量控制執法權益、提出超總量排放罰款制度等，實現區域污染物新增量指標與實際減排力度掛鉤、聯動。

(5) 各國的總量控制實踐表明，成功推行污染物總量控制的關鍵是準確的排放數據和嚴密的系統。中國的基準、標準體系相對滯后，而與環境容量測算相關的水文數據、水環境功能區劃、污染物排放量都存在一定的模糊性和不確定性，容量測算及總量目標的確定也沒有制定相應的技術規范，導致容量計算和總量分配的不確定性，無法有效地指導地方的總量控制實施工作。在總量控制中，減排目標分配、污染負荷削減都要以污染排放現狀為基礎，而對區域存在的污染源及其排放負荷調查并不全面。現階段的總量控制主要建立在重點污染點源上，忽略了非點源和無組織排放點源對水環境質量的影響。非點源是中國水體的重要污染源，但污染現階段并未納入在總量控制范圍內。相關資料顯示，中國水體污染物排放量大約1/3來自農業非點源污染。對于太湖、滇池等流域，非點源污染是水體污染的主要原因，其貢獻率總計超過70%，遠高于來自工業生產與城市生活排污造成的點源污染[9]。點源控制中，環境統計數據只包括了地區排放總量85%的重點調查單位，而小(微)型企業并未納入總量控制范圍，部分地區的無組織排放量遠超相同規模重點調查單位排放量[10]。在容量總量控制中，只有根據不同水污染源對水體造成的影響進行分類，才能有效控制水體污染。

(6) 中國排污總量控制監測體系不完善、法律效力不夠，排污企業對于排污總量控制監測硬件的投入普遍不足?？偭靠刂浦贫葮O大地推動了環境保護系統的量化管理，如處理能力大于2萬t/d的城鎮污水處理廠基本全部安裝了中控、在線等系統；不少省級行政區加密了重點污染源的監督性監測頻次，普遍建設了污染源在線監測平臺。但是，在線監測設備建設較少，運行也不規范，監測結果使用發布率低。截至2012年，10 000余家國控重點污染源企業中，僅有67%的企業開展了自行監測[11]，而通過中控系統開展在線監測的企業除部分造紙企業外寥寥無幾。而在美國、日本總量控制中，對水質檢測和監管異常重視，做好水質檢測是制定水環境質量改善政策和實施總量控制的先決條件。

(7) 中國的水污染物總量控制指標經歷了從多個到單一再到多個的變化過程，體現了中國總量控制制度逐步務實的特點?！熬盼濉逼陂g包括重金屬在內的8個控制指標在“十五”期間壓縮到COD和氨氮兩個，主要是因為重金屬污染在中國并不是全國普遍現象，且多個控制指標在體系不完善的情況下造成了巨大的行政成本?！笆晃濉逼陂g水污染總量控制指標壓縮為COD，主要考慮了COD削減對氨氮的協同削減作用。2010年實行全國污染源普查結果顯示，氨氮成為影響水環境質量的主要污染因子，尤其是湖泊、水庫等封閉性水域，富營養化問題突出，氨氮、總氮等成為首要污染物?！笆濉逼陂g，水污染物總量控制指標又增加了氨氮。美國的污染物總量控制指標是根據TMDL計劃的水體情況確定。

(8) 污染物總量排放逐年降低與環境質量并未明顯改善的矛盾凸顯?？偭靠刂平陙碓庥鲎畲蟮馁|疑主要是，近10年的水污染物排放量持續降低與滿足社會公眾快速增長的環境質量改善預期不符。主要原因有兩點：①中國污染物排放基數大，新增排放量更大，隨著城鎮化的快速發展、城市人口的急速膨脹、工業化進程的加速，中國污染物新增排放量巨大，污染物總量控制制度在削減新增量的基礎上，逐年削減存量，在5～10年時間內體現出減排對環境改善的成效壓力較大，且大區域的總量減排與小區域的環境質量改善的對等性較弱；②現階段施行的目標總量控制，并未在污染物排放量和環境質量之間建立明確的響應關系，無法定量確定污染物排放帶來的經濟損失、對環境造成的影響以及對人體的損害。因此，目標總量控制忽視水體本身的容納能力，造成總量減排效果與水環境改善有較大差距的尷尬處境。

4 結 語

“十一五”以來，水污染物總量控制制度在解決突出環境問題、緩解資源環境矛盾、轉變經濟增長方式發揮了重要作用。“十三五”時期，中國環境保護工作將向環境質量為核心轉變，充分發揮總量減排實現環境質量改善目標的硬抓手作用，總量控制將迎來新的任務。

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