一組兩會自治制度下民主法治建設調查報告

趙玉嬌 原 飛

(1.廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000； 2.廣西民族大學民族學與社會學學院，廣西 南寧 530000)

黨的十八大以來，全國各地積極推進民主法治建設，農村法制化水平得到深化。鑒于民族地區具有顯著的特殊性，在推進民主法治建設過程中如何與當地基層自治制度有效結合，值得深思。本次調研選取貴港市民主法治建設成果好的屯，探討民主法治建設與當地一組兩會自治制度的融合。

1 一組兩會屯級自治制度

一組兩會屯級自治制度是以屯為基本單元開展的自治制度。從組織架構上來講，就是黨小組領導下的戶主(代)會和理事會自治制度。黨小組設組長一名，組員兩名，組員由屯內黨員協商推選產生，對一組兩會起行政領導作用。戶主會由屯內所有戶主組成，主要是根據黨小組的提議，召開戶主會議對屯級公共事務和公益事業進行協商決議并對執行情況進行監督，是一組兩會中的議事決策機構。理事會是一組兩會中的執行實施機構，設會長一名，成員若干名，對戶主會負責，向戶主會報告工作，負責執行落實理事會的決議，并接受黨小組和戶主會的監督。

2 調查情況及調查方法

2.1 調研地基本情況

本次調研以廣西貴港市覃塘區龍鳳村平田屯、新歸屯、陳歸屯、內龍屯4個具有代表性的屯為樣本。這些樣本都采用一組兩會自治制度，而且都在短時間內取得了顯著成效，實現經濟效益環境效益雙增長。

2.2 樣本選取

在本次走訪調查中本組調查人員了解到在覃塘區屯級自治單位常住人口中老年和留守兒童占到了總人數的69.5%。其中屯內青壯年以留守婦女為主，負責農務勞作和照顧老人孩子，其他青壯年長期外出務工，對屯內事物不甚了解。屯內居民文化程度較低，以初、高中文化水平居多，接受過高等教育的人數不足20%，多為在讀學生或已遷出屯外居住。

2.3 調研方法

本次調研采用個人訪談、問卷發放和文獻分析等方法。個人訪談深入當地村民家中，選取了不同性別、年齡層次、職業分別進行采訪。問卷發放采取抽樣的方法，選取奇數生產隊為問卷發放對象。本次調研共發放、回收問卷50份，有效問卷32份。全部調查問卷回收后進行統一進行編碼，并利SPSS 22.0進行了統計分析。文獻分析法主要是閱讀和整理屯內歷史文獻、政務制度資料、經濟發展沿革記錄和糾紛調解記錄等公共事務辦理記錄。

3 調研結果分析

本次調研圍繞“一組兩會制度下民主法治建設”將調研內容分為問卷對象基本信息、基層民主自治參與情況調查、政務公開、監督反饋制度和法治制度五個方面，總計24小題，并從后四個層面剖析調研地民主法治建設現狀和問題，并提出對應策略。

3.1 一組兩會自治參與情況調查

在此次調查中我們將基層民主自治制度作為了調查的一個重要內容。在該層面的調查和訪談中筆者著重了解屯內居民對一組兩會制度的認知度、參與度和滿意度，調查結果顯示被調查者對該制度了解程度普遍較高，但對于一組兩會的成員的選舉和換屆規則，當地居民知之甚少，很少有人能清晰、完整、準確地說出相關規定。此外，當地居民對村內政務并不熱心，召開一組兩會時僅戶主(通常為家中男性長者)參加。其他家庭成員更少參加到協商中去，尤其是當地女性(如圖1所示)，很少有人參與到戶主會的協商過程中去，這從側面反映了當地女性地位低下，缺乏法律常識，在權利意識方面明顯低于男性。

圖1 一組兩會自治制度問卷得分統計表

3.2 政務公開情況調查

在一定程度上，政務公開的效果取決于政務透明度和公開途徑兩個維度。調研依據這兩個維度對屯內政務公開情況進行了調查，統計數據顯示：9.4%的居民認為一組兩會政務公開做到了定期公開，而34.4%的居民則認為屯內一組兩會沒有進行政務公開。31.3%的居民認為屯內公開的信息詳實有效，另外21.9%的居民責任為屯內公開信息公開含糊不清，實用性差。針對同一問題的反應為何會出現如此大的差異？筆者結合統計數據發現公共政務公開途徑平均值僅為1.56分(滿分為4分)，這有可能就是出現如此反差的主要原因。在本小組入戶訪談過程中發現在當地活動中心公開欄貼有一組兩會成員圖、屯內財務使用明細、電費表等信息。此外，從當地居民口中我們了解到屯內財務公開途徑極少，在活動中心公開欄張貼大字報是唯一主動公開途徑。另一方面的原因是一組兩會工作人員責任意識不強，更新頻率較低。

3.3 監督反饋機制

如果說基層民主自治制度是一個有機體，那么監督反饋機制就是作用于這個有機體，保證其良好發展的外生性力量。但當地一組兩會制度并沒有相應的監督反饋機制，促進其民主法治建設健康化。從組織結構上來講，一組兩會就是黨小組領導下的戶主會協議，理事會執行，顯然這一機制缺乏有效的監督反饋機制，尤其是財務監督反饋機制不勝人意，這一點也得到了統計數據的證實。本次調研針對選舉制度和財務管理制度兩方面的監督與反饋問題進行了問卷調查，數據顯示，只有28%的居民認為當地的公共財務監督效果良好，34.4%的居民認為監督反饋過程困難，65.6%的居民認為反饋效果不理想。由此可見，監督反饋機制的不完善、途徑的欠缺和過程的困難，導致問卷監督反饋結果不理想，當地百姓不滿意的現狀。

3.4 法治制度

加強法治宣傳教育是維護社會和諧穩定的重要措施，是提高國民法治水平的重要途徑，強化依法治理，加強法治教育責任重大。過去幾年里，覃塘區加大普法力度，效果顯著。調查表明，過去幾年里參加過民主法治教育的人數占總人數的81.3%，且經常參加過普法宣傳活動的人占46.9%(如圖2)。可見民主法治宣傳在基層自治中越來越被重視，人們參與這些活動的熱情也越來越高。此外，我們了解到村民遇到糾紛，一般會選擇找戶主會會長解決，或者雙方大吵或大打一架，只有極少數的人會選擇報警或者提起訴訟。存在這種現象，主要是人們受傳統的觀念的影響，認為報警或者向法院起訴不是光彩的事情，而且在他們的普遍認知中，法院起訴費用高昂，難以負荷。過去幾年，覃塘區開展的普法活動很大程度上改變了當地居民處理糾紛的方式。調查顯示，當遇到法律糾紛時，40.6%的居民愿意訴諸法律，尋求幫助，50%的居民希望能得到當地德高望重的人進行調節，只有9.4%的居民表示會武力解決，以暴制暴。

圖2 法制活動參與情況

當地舉辦的普法活動在一定程度上惠及了百姓，受到了當地百姓的歡迎和支持。統計顯示，81.3%的居民認為這些普法活動對自己有幫助，有必要定期舉辦，剩下的18.7%的群眾認為開展的普法活動對自己沒有幫助，但大家都表示應該開展更多的普法活動。據了解，近幾年來，隨著經濟的快速發展，屯內居民遇到的法律問題以債權債務糾紛，宅基地糾紛，土地承包、流轉糾紛居多。此外，屯內多數青壯年常年外出務工，留守老人和兒童增多，兒童教育問題日漸嚴峻，未成年人違法犯罪問題也呈現上升趨勢，但尚未得到足夠重視。

圖3 普法活動效果統計

4 民主法治示范村建設存在的問題

4.1 公民參與度低

在當地居民中老年人數占大部分比例，且受教育程度較低，文化水平總體不高，所以只有極少數居民了解并參與到屯內一組兩會成員的選舉中，有一部分居民從未參與過選舉，居民本身法治觀念意識并不強，與居民自身不珍惜自己的選舉權利也有一定的關系，很多人在村委會選舉中抱有無所謂的態度，對自己享有的基本權利也并不是很清楚。從性別差異上講，女性民主法治意識更為薄弱，許多女性表示從未參與或關心過一組兩會自治制度的選舉、換屆和例會，這一方面是農村婦女社會地位低的緣故，另一方面是對自身權利不關注的緣故造成的。從文化水平上講，民主法治意識與文化水平呈正相關關系。文化水平越高，民主法治意識越強，對村內政務關注度也越高。

4.2 政務公開制度不健全

一組兩會屯級自治制度在政務公開的內容和途徑等方面表現出隨意性和滯后性，致使政務公開難以有效推進。從公開內容上講，當地政務內容呈現出相當大的隨意性。當地居民透露屯內政務公開信息鮮少更新，政務公開欄中每年除了會公布兩會信息外，最常公開的信息就是水電費信息、衛生費信息。一組兩會對當地公共事務、公益事務、行政權力的實施和監督等群眾最關心的內容公布較少，公布內容和時間都具有較大隨意性，實用性差。從公開途徑上講，政務公開途徑明顯滯后。現行主要公開途徑為大字報，忽略了線上公開。在調研中，我們發現當地網民非常多，不少地方實現了WiFi覆蓋，但當地政務公開并未利用這一有利條件進行線上公開。

4.3 缺乏民主監督反饋機制

從組織結構上講，一組兩會制度缺乏有效的監督和反饋機制，沒有設立對應的監督部門，也沒有開設反饋渠道。從工作流程上講，一組兩會成員既管理農村公共事務，又管理農村集體經濟事項，如果村務公開和民主管理落實不到位，容易造成濫用職務權力謀求私利的腐敗。調查結果也顯示，當地居民普遍存在有一種非訴心理，信“訪”不信“法”，在遭受不公正待遇之后，有50%的人會更愿意向身邊親朋好友尋求幫助或者任其繼續發展，以暴制暴。此外，34.4%的居民認為一組兩會沒有正式的監督反饋部門，其他居民表示一組兩會沒有監督反饋機制，或將希望寄托在上級監管部門上。

4.4 民主法治教育效果差

民主法治教育實用性差，流于形式。據當地居民反應以往開展的民主法治教育往往采用簡單易行的方式，缺乏專業性、實用性和趣味性。首先，目前一組兩會開展的民主法治教育活動主要包括派發書籍、以會代訓、宣傳海報等傳統手段，由于人們生活習慣的改變，這些方式的投資回報率要遠遠低于預期。其次，以往開展的民主法治教育活動內容單一貧乏，疏于計劃、缺乏專業設計，導致民主法治教育活動與新農村建設時期的新問題、新矛盾吻合性差。第三，居民學習積極性不高。由于法律知識的枯燥無味，法律條文晦澀難懂，加之文化水平有限，當地居民多為被動接受知識，很少有居民主動學習。因此，不少村民建議應開展形式多樣，內容豐富的普法活動，增加普法活動的實用性。

5 加強民主法治建設策略

5.1 營造參與型政治文化

參與型政治是指社會成員對政治體系作為整體以及體系的輸入方面和輸出方面都有強烈而明確的認知、情感和價值取向，并對自己作為體系成員的權利、能力、責任及政治行為的效能具有積極地認識和較高的評價。參與型政治文化培養的是參與型的公民，這樣就有助于提高政治參與度，完善參與機制，拓寬參與渠道，調動居民政治參與的積極性。根據民主法治建設的調查情況，要調動居民參與的積極性，我們必須從以下兩個方面努力。第一，摒棄家長制，執行“一人一票制”，特別是鼓勵年輕人參與，給年輕人更多機會，充分保證每個村民都能真正地按照個人意愿進行投票選舉。第二，要尊重女性，提升女性政治地位和社會地位。屯內婦女在基層自治過程中，尤其是在養老和教育發揮關鍵支撐作用，應給予這些婦女在民主政治上的參與度、參與層次、參與比例、參與渠道上一定優待，為其政治束縛松綁。

5.2 健全政務公開制度

完善的政務公開制度是監督行政權力和保障公民行使權力的有效途徑，防止行政主體對權力的濫用。在政務公開過程中要特別注意公開內容的規范化和公開途徑的創新應用。政務公開內容應在明確行政相對人，明確法律責任的前提下，公布公民最關心的時事熱點以及與公民切身利益息息相關的各項公共事務，逐步規范政務公開制度。在政務公開過程中要特別注意公開內容途徑的創新應用，充分整合現有資源，結合現代人的生活方式和生活習慣，創新公開途徑，提升政務公開效果。

5.3 健全監督反饋機制

在一個尊重法治的社會，社會公眾與政府之間應該存在監督與被監督的良性互動，而且，政府要在這個良性互動中學會從“被動接受”到“主動作為”完善監督反饋機制，保證監督反饋效能。第一，設立監管部門。設立監管部門，增加監督者和被監督者的監督意識，這是強化監督的最基礎性的工作。第二，完善反饋渠道。完善反饋渠道才能將監督結果發揮成效，使權力運用規范化。第三，要從嚴執法。對違法、違紀、違規問題和不接受監的行為，應根據相關規定進行嚴肅處理。監督反饋機制應貫徹一組兩會制度的始終，保持政務、政務透明，做到監管無處不在、無處不透明。只有在這樣的外生力量作用下，農村基層民主法治建設才能持續地、穩定地、健康地發展壯大。

5.4 增強法制教育效果

民主法治建設最終還是要落到老百姓民主法治素養上去，因此要千方百計地提升農民民主法治素養，增強普法效果。第一，豐富民主法治教育形式。除了傳統的教育形式，還應充分利用現代科學技術和人民生活習慣，增加微信、微博等新型形式。第二，加強民主法治教育實用性。根據新農村建設期間出現的新問題、新矛盾及時制定教育計劃方案，更新民主法治教育內容，解決老百姓最關心的熱點、難點問題。第三，增加民主法治教育趣味性。興趣是打開知識大門的金鑰匙。如果民主法治教育變得生動有趣，受眾的注意力很自然就會集中，收到理想的學習效果。因此，在民主法治教育過程中要將晦澀的條文簡單化、趣味化，方能變被動為主動。

6 結語

在民主法治建設的過程中，如何將依法治國和基層自治有效的結合起來是現在和將來值得大家思考的一個問題。在應對基層自治中民主法治建設出現的參與度低、政務公開制度不健全、監督反饋制度不健全、法制教育效果差等問題，要積極營造參與式民主文化，健全政務公開制度和監督反饋制度，增強普法效果，使我國基層民主法治建設能夠穩步推進。

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