后危機時代系統重要性金融機構的監管問題研究
——兼論中國的因應之策

楊明

后危機時代系統重要性金融機構的監管問題研究
——兼論中國的因應之策

楊明

歷次爆發的全球金融危機，不僅使金融市場及整個世界經濟遭受了沉重地打擊，而且使既有的國際金融監管體系的缺陷暴露無遺。作為引發金融危機因子之一的系統重要性金融機構監管缺失問題在瞬時間成為世界關注的焦點。本文在對系統重要性金融機構相關理論進行研究的基礎上，分析相關國際金融組織及國家和地區的改革實踐利弊，重點剖析我國目前金融監管的問題，提出符合我國系統重要性金融機構監管的應對之策。

最近一次金融危機發端于美國的全球金融危機，在給全球金融穩定造成了巨大沖擊和破壞的同時，也讓人們看到了一些大型而復雜的重要金融機構冒險行為給社會造成的危害。金融危機制造災難的同時，也催生了金融法制的變革。于是，如何解決系統重要性金融機構的監管問題，如何避免系統重要性金融機構的道德風險問題，成為深受重創的國家和地區預防危機重演的重要議題之一。

系統重要性金融機構的定義及評估標準

系統重要性金融機構的定義。伴隨著全球金融危機的爆發，“宏觀審慎監管”“系統風險監管”等新生監管理念開始倍受重視，“系統重要性金融機構”的概念也隨之提出，并迅速成為國際社會廣泛關注的焦點。按照國際貨幣基金組織、國際清算銀行和金融穩定理事會的定義，系統重要性金融機構（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）是指由于自身規模、復雜度與系統相關度，其無序破產將對更廣范圍內金融體系與實體經濟活動造成顯著破環的金融機構。

系統重要性金融機構的評估標準。2011年7月19日，BCBS從SIFIs對整個金融體系的地位和影響入手，發布了《全球系統重要性銀行：評估方法和附加損失吸收能力要求》，在該意見稿中針對全球系統重要性銀行（G-SIBs）重點確立了以定量指標為基礎，輔以定性判斷的評估方法。其中定量指標分為5大類、共計12項具體指標；其五大類主要為全球活躍度（權重20%）、規模（權重20%）、關聯度（權重20%）、可替代性（權重20%）、復雜性（權重20%）等五個方面，全球活躍度的指標內容為跨境債權、跨境債務，規模的指標內容為表內外總資產，關聯度的指標內容為銀行間資產、銀行間負債和批發融資比例，可替代性指標內容為托管資產總額、通過支付系統結算額、債券和股權市場承銷交易額，復雜性指標內容為場外衍生品票面價值、Level 3資產、交易賬戶總額和可供出售資產總額。

對系統重要性金融機構監管的國際實踐

吸取金融危機的經驗教訓，一些深受其害的主要發達國家和地區也紛紛展開改革，以減少系統性風險，強化監管措施，減少系統重要性金融機構經營失敗的可能性。

美國對系統重要性金融機構監管的實踐。作為次貸危機爆發的源頭，美國的金融監管體制飽受非議和責難。于是奧巴馬政府也進行了各種制度改革：第一，重新構建金融監管機構框架。成立了金融穩定監管委員會（Financial Stability Oversight Council，FSOC），負責監測、識別和處理威脅國家金融穩定的系統性風險；二是著重加強對美聯儲的授權的同時明確對其加以制約；成立消費者金融保護局（CFPB），并賦予其強大的監管權力，以保護消費者在信貸、儲蓄支付和獲取其它金融產品和服務方面的合法權益。第二，強化對單家金融機構監管。第三，極力擴張金融監管范圍。一是加強整個“影子銀行”體系監管；二是限制金融衍生品投機交易；三是強化評級機構監管。

歐盟對系統重要性金融機構監管的實踐。美國次貸危機引發的全球性金融危機也重創了歐盟的實體經濟。危機過后，歐盟也開始反思金融監管中存在的疏漏，尋找解決問題的思路。加強監管、深化協調、促進監管一體化成為歐盟自危機之后監管改革的主題詞。

2009年6月19日，歐盟理事會成立了歐盟系統風險委員會（ESRC）和歐洲金融監管系統，分別負責歐盟的宏觀和微觀審慎監管。ESRC主要負責宏觀層面監管，專司整個泛歐金融體系運行過程中可能出現的各種具有威脅性質的系統性風險的識別、監測和評估，并在出現重大風險之前及時發出預警并在必要情況下向歐盟提出政策建議以及時化解金融風險。

我國系統重要性金融機構監管存在的問題及建議

我國目前系統重要性金融機構監管存在的問題

金融監管法律制度不健全。法律規范的完善是我國經濟穩健運行的保障，金融監管法治的缺失是造成我國金融監管體制缺陷的核心因素。目前我國已經頒布了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等基本法，金融法律體系的框架已經基本建立。但是整個金融監管立法仍然很滯后，關系金融未來發展方向的重要法律如存款保險制度、私募基金等尚未出臺。一些法律法規、部門規章和規范性文件之間的規定并不協調，有的甚至存在嚴重的沖突。

金融監管的內容及方式仍存在缺陷。我國金融監管的內容及方式存在以下缺陷：其一，重機構監管，輕功能監管。其二，重市場準入審核，輕市場退出保障。一旦金融機構出現問題，“一行三會”只能依靠行政手段來化解風險，而那些大型的金融機構則會獲得政府的隱性支持，助長他們“大而不能倒”的預期，破環了市場的公平競爭。

金融監管機構之間缺乏統一協調機制。如前所述，“三會”雖然簽署了金融監管合作備忘錄，但卻將中國人民銀行排除在外，導致他們之間缺少必要的信息溝通和信息共享，監管信息處于被分割的狀態，信息渠道不暢通。同時“一行三會”之間職責劃分不清，相互推諉問題嚴重，導致監管沖突或監管“真空”的局面頻出，這些正考驗著我國現有的金融監管體制。

政府干預現象嚴重。由于歷史和體制原因，我國國有大型金融機構在整個金融體系中占絕對主導地位。我國在金融領域取得的偉大成就，大部分是因為政府這個“最后貸款人”在做強烈的支撐。據國際貨幣基金組織測算，政府隱性支持提高了大型復雜金融機構的收益水平，使其資產收益率平均提高20個百分點。

完善我國系統重要性金融機構監管的建議

通過上文對系統重要性金融機構監管的國際實踐與對我國目前系統重要性金融機構監管存在問題的探討，我認為需要在以下幾個方面進行完善：

完善我國現有的金融監管法律法規。我國目前的當務之急就是整合現有的法律資源，清除法律法規中存在的沖突和不協調現象，同時制定一批可以彌補空缺的金融法律，諸如金融機構破產法、金融消費者保護法等，為金融監管的完善清除法律上的障礙。

明確系統重要性金融機構的監管主體。明確監管主體是加強系統重要性金融機構監管的重要科學前提，有必要明確監管主體，建立完善的金融監管體系，加強監管部門之間的協調和聯動。

首先，進一步強化中國人民銀行維護金融穩定的職能。其次，加強“三會”之間的聯動。“三會”除負責各自行業的微觀審慎監管外，還應加強各方之間的信息共享與合作監管機制。再次，注重“一行”和“三會”之間的協調合作。

科學認定、識別具有系統重要性影響的金融機構。我國金融監管部門應緊密結合國內金融市場的實際運行情況，以國際組織提出的評估標準為參考，科學謹慎地確定我國系統重要性金融機構的名單。對于那些具有系統重要性的金融機構，既要做到防止過度監管而又同時保持金融機構活力。

積極展開跨境合作框架。伴隨著金融全球化的推進，國際金融集團的跨境業務也得到相應地飛速發展。由于各國破產清算法律不同，金融體系結構和金融組織機構之間存在很大的差異，各國應在互相理解的基礎上，在不損害金融穩定的前提下構建一個有效的跨境合作框架。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）