如何解決漁業發展中“兩證”困境
——基于福建省調研

劉旭凡，王梅婷，張清勇

(中國人民大學 北京 100872)

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如何解決漁業發展中“兩證”困境
——基于福建省調研

劉旭凡，王梅婷，張清勇

(中國人民大學 北京 100872)

為了促進漁業可持續的健康發展，最大限度地維護各方權益，我國法律對水域灘涂養殖證和海域使用權證的設置做出明確規定。但在其發放和適用過程中還存在很多問題：一是政府發展規劃與兩證的矛盾；二是新技術與兩證的矛盾；三是立法與現實之間的矛盾。優化兩證在漁業可持續發展中戰略地位的建議與對策包括：第一，兩證合一，解決內部矛盾；第二，前瞻區劃，注重海洋生態；第三，靈活釋法，鼓勵新技術發展；第四，完善配套政策法規，使法律規定落到實處。

水域灘涂；養殖證；海域使用權證；海洋；漁業

我國漁業正處于經濟結構調整、轉型升級的重要時期，也處于遠洋漁業競爭激烈、迅速發展的關鍵時期。海洋是發展潛力巨大的藍色土地，漁業的健康可持續發展成為經濟進步的重要組成部分，漁民的生活保障、權利保護也成為專家的關注議題。但是在漁業健康可持續發展中還存在很多問題，其中《中華人民共和國漁業法》和《中華人民共和國海域使用管理法》中規定的水域灘涂養殖證和海域使用權證在發放和使用中的問題亟待解決。本研究基于漁業大省福建的實地調研，對“兩證”在發放和使用中存在的問題進行分析，并提出相應的政策建議，對漁業的發展和構建21世紀“海上絲綢之路”經濟帶的宏偉目標具有重大現實意義和深遠歷史意義。

1 “兩證”發放程序、現狀及總體評價

1.1 “兩證”發放現狀

為了促進漁業可持續的健康發展，最大限度地維護各方權益，我國法律對兩證的設置做出了明確規定。水域灘涂養殖證是依據《中華人民共和國漁業法》對使用水域、灘涂從事養殖生產，確認水域灘涂養殖權的法律憑證；海域使用權證書是依據《中華人民共和國海域使用管理法》確定的在海域中從事各類開發活動的法律憑證。

在推進養殖用海確權發證工作中，福建省漁業廳在沙埕港、三沙灣、羅源灣、東山灣、詔安灣等沿海重點養殖港灣及閩江口水口庫區、尤溪下游庫區三明安砂水庫、龍巖棉花灘庫區、新羅區萬安白沙水庫等部分內陸重點養殖水域建立長效管理機制，出臺各重點水域養殖規劃，推進養殖證全面發放，保障養殖者的權益。

到2012年12月底，福建省核發養殖證7 642本，確權面積145 661.7 hm2。例如，晉江市自從國家開始實施水域灘涂養殖證制度以來，發水域灘涂養殖證53本，總面積476.5 hm2，辦理海域使用權證97本，總面積760.1 hm2。福安市共發放水域灘涂養殖證17本，總面積76.164 hm2。很多地區“兩證”已經過期但沒有申請延期或補辦的問題普遍，導致有效的“兩證”數量逐年減少。

1.2 “兩證”發放程序

水域灘涂養殖證和海域使用權證的法定審批、申請、收費等都有相關的法律規定。水域灘涂養殖證依據《中華人民共和國漁業法》《水域灘涂養殖發證登記辦法》規定，審批條件：① 符合養殖規劃，該用海已取得海域使用權證；② 經業務股實地核實和公示無異議。

申請材料包括：養殖證申請表、申請報告、資質單位蓋章的用海四至圖、相關的資信證明材料、海域使用權證復印件、實地核實和公示無異議表。審批程序分為受理、初審、公示及場地確認、審核、上報，辦理時限為7個工作日。

海域使用權證依據《中華人民共和國海域使用管理法》《福建省海域使用管理條例》《海域使用權管理規定》《海域使用權登記辦法》規定，審批條件為：① 圍海不足60 hm2，以及不改變海域使用自然屬性的用海700 hm2以下的項目用海；② 符合海洋功能區劃；③ 海域使用申請材料齊全；④ 項目所在區域未設置海域使用權，且尚無計劃設置更重要的開發利用方式；⑤ 海域的界址和面積清楚準確。

申請材料包括：列有申請人名稱、項目用海類別、使用期限、位置、面積、用途、作業方式，并附宗海圖的海域使用申請書以及資信證明材料。審批程序分為受理、初審、審核、公示、上報縣政府審批，辦理時限為10個工作日。兩證的辦理均不收費。

1.3 “兩證”總體評價

水域灘涂養殖證和海域使用權證是為了保護沿海漁民權益設置的2本關于許可和確權的證書，其中水域灘涂養殖證具有許可證的性質，海域使用權證具有確權的性質，又分為養殖海域使用證和工業海域使用證。

從福建省情況看，兩證目前頒發狀況并不樂觀。水域灘涂養殖證和海域使用權證頒發率低，涉及面積小，如福建省2012年海水養殖面積142 315 hm2、淡水養殖面積143 119.5 hm2、灘涂養殖面積54 063 hm2，而頒發了水域灘涂養殖證的確權面積僅為145 661.7 hm2，占比42.91%，連一半都不到。水域灘涂養殖證和海域使用權證申請、審批程序復雜，審批條件嚴格，如申請水域灘涂養殖證的前提條件是具備海域使用權證，而申請海域使用權證需要符合海洋功能區劃，項目所在區域未設置海域使用權且尚無計劃設置更重要的開發利用方式。“兩證”與政府的發展規劃和新興養殖技術等方面存在諸多矛盾，導致“兩證”發放率低，嚴重影響了漁民的切身利益，阻滯了兩證應起到的法律保障效果。這些都表明兩證的困境亟待解決，兩證的設置、發放機制亟須調整和改進。

2 當前“兩證”面臨的主要矛盾

2.1 政府發展規劃與“兩證”的矛盾

2.1.1 工業發展規劃與養殖證發放的矛盾

持有水域灘涂養殖證的養殖者，其在指定水域有養殖的法定權利，并且這種權利受到《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國漁業法》的保護，這就意味著政府如果征用這片海域用于其他發展所需時，要對養殖者進行足額的補償，并且應聽取養殖者的意見。政府部門為了增加地方財政收入，傾向于把海域留作工業項目的建設，所以為了減少日后征用海域工作的麻煩，并不鼓勵養殖證的發放，對養殖證相關信息公布很少，導致很多養殖者對養殖證聞所未聞，更談不上申請辦理。

2.1.2 海域功能區劃與海域使用證發放的矛盾

海域使用權證的審核條件需要符合海洋功能區劃，而海洋功能區劃是由地方政府部門層層上報中央進行的統一規劃，地方政府的主導因素較強。為了增加地方財政收入，政府部門將多數優質的海域劃分為非養殖海域，招商引資進行工業項目的引進，因此能夠申請進行養殖的海域很少。

此外，海洋功能區劃一般每5年修改1次，導致已經發放海域使用證的海域用途有可能與新出臺的海洋功能區劃沖突，失去發證確權的真實意義。由于海洋功能區劃的更改頻率較高，養殖證的有效期限也很短，一般不超過5年，甚至有時效1年的臨時養殖證。1年期的養殖確權對于養殖者養殖的資本投入、海洋環境保護會產生很大影響，不利于海域的保護和海洋漁業健康可持續的發展。

2.2 新技術與“兩證”的矛盾

漁業養殖新趨勢是工業化養殖，既節省海域的使用、減少對海洋的污染，又容易實現對養殖過程的控制、產量大收益高，但工業化養殖在確權辦證方面遇到了問題。工廠化養殖是在陸地養殖，不需要海域使用權證，但養殖證的辦理前提條件是具有海域使用權證，所以工廠化養殖的養殖證申請發放成為難題。另一方面，養殖證的全稱是水域灘涂養殖許可證，工程化養殖不是在水域灘涂的養殖，因此政府部門以此拒絕向工廠化養殖者發放養殖證。沒有養殖證，工廠化養殖者在貸款抵押、海產品進出口、加工地認證、綠色產品認證等方面面臨窘境，嚴重影響工廠化養殖的發展，損害養殖者的利益。

2.3 立法與現實之間的矛盾

立法是為了解決現實存在問題，《中華人民共和國漁業法》中對養殖證的設置也是如此，為了保障養殖者的權益。但在現實的法律執行中，很難看出養殖證發揮很大作用。除了養殖大戶會涉足的貸款抵押、海產品進出口、加工地認證、綠色產品認證等方面明確要求具備養殖證，普通養殖者并沒有享受到養殖證帶來的福利，如在征海補償中，具備養殖證和不具備養殖證的養殖者得到補償的標準是一樣的。上至政府官員下至漁民都沒有對其作用及設置的目的有明確的認識，那么，形同虛設的養殖證還有必要存在嗎？如果要保留養殖證，就應充實相應的政策法規，讓兩證切實發揮其效用，從而保護漁民的合法權益。

3 優化“兩證”在漁業可持續發展中戰略地位的建議與對策

3.1 “兩證”合一，解決內部矛盾

既然水域灘涂養殖證和海域使用權證都是為了水域或灘涂使用者和所有者的合法權益不受侵犯，設置一本證書足矣，沒必要設置一個產權證書又設置一個許可證書。這類似于農業中的土地證，一本證書明確土地的使用權即可，并沒有種植許可證存在。

漁業也屬于大農類，與農業應處于平等地位，但目前從兩證的設置來看，漁民并沒有和農民享受到同等待遇，且不談農業稅取消而漁業養殖還要征稅的問題，農民養豬、養羊等牲畜不需要養殖證，但漁民養魚、養海參等海產品就需要辦理養殖證，這是從制度上反映出的不公正待遇。也許有人反問，這是為了保障漁民的養殖權益，但我們應該明確海域使用權證的作用就是確權，保證漁民對該片海域的使用權，這就意味著漁民可以使用這片海域進行養殖。因此，將“兩證”合二為一，既簡化了辦理證書的程序，又解決了因“兩證”屬性不一致而帶來的困難。

3.2 前瞻區劃，注重海洋生態

注重海洋功能區劃的前瞻性、戰略性、長期性和穩定性，使海域使用權證和養殖證的有效期限能夠延長，這樣既有利于養殖者的長期投資規劃，生產要素的投入，又有利于養殖者對海域的生態保護，避免過度用海，促進海洋漁業健康可持續的發展。

構建綠色生態的政績評價標準，避免政府為了提高GDP和增加地方財政收入盲目招商引資，填海圍墾。沿海省份應把漁業發展放在產業建設的首要地位，合理、可持續地發展海洋產業，同時注重生態保護，實現財政收入綠色化、產業均衡生態化。

3.3 靈活變通，鼓勵推陳出新

在水域灘涂養殖證和海域使用權證發放的過程中，應以保障養殖者的合法權益，促進海洋與漁業健康可持續發展為宗旨，靈活變通、因地適宜，具體情況具體分析。實踐是檢驗真理的唯一標準，目前工廠化養殖已成為漁業養殖的新趨勢，應鼓勵這種新型養殖方式的發展壯大，不能讓好技術、好理念、好方法毀于沒有與時俱進制度機制，而應該不斷完善改進制度創新推進新思維的產生，倡導好技術的應用與發展。

盡管工廠化養殖不需海域使用權證，也不是在水域灘涂進行養殖，但可以允許其單獨辦理養殖證，這樣既有利于對工廠化養殖生產的監察，又便于同意協調管理，保證水產品養殖規范、質量安全。

3.4 實事求是，配套政策法規

法律實施需要有符合當地實際情況的政策法規與之配套，否則就是空中樓閣、一紙空文。“兩證”的作用應體現在養殖的方方面面，各地政府應通過相應政策法規在征海補償、養殖補貼、養殖技術指導、產品認證等方面，對有無“兩證”的養殖者進行區別對待。使政府官員明確“兩證”的作用以及具體如何執法，讓養殖者真正體會到“兩證”帶來的福利，有證和無證的差別，從而增加養殖者主動辦證的意愿。真正實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，使法律能夠落到實處，解決真問題，發揮大效用。

On the Methods to Solute the Dilemma of Two Kinds of Certificates：Base on the Investigation in Fujian Province

LIU Xufan，WANG Meiting，ZHANG Qingyong

(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

In order to promote sustainable development in fisheries，and to maximize the interests of all parties，specific rules concerning aquaculture and sea area usage had been made.However，there are still many problems in the issuance and application process，such as the contradiction between two kinds of certificates，the contradiction between government development plans and certificates，the contradiction of new technologies and certificates，the contradiction between legislation and reality.Suggestions and measures to optimize the strategic position of certificates in sustainable development of fisheries include that combining the two certificates to resolve internal conflicts，planning prospectively and focusing on marine ecosystem，interpreting the law flexible and encouraging the development of new technologies and improving the supporting policies and regulations to implement the law.

Aquaculture certification，Sea use certification，Ocean，Fishery

國家自然科學基金青年項目(71303244)；農業部“基本漁業水域保護與漁業養殖權制度研究”項目(R026).

劉旭凡，碩士研究生，研究方向為農業經濟管理、農村與區域發展，電子信箱：Liuxufan19@163.com

F326.4；P7

A

1005-9857(2016)01-0113-04