我國化工園區布局性環境風險及對策建議

冉麗君，梁 鵬，梁 睿，崔積山

（環境保護部 環境工程評估中心，北京 100012）

我國化工園區布局性環境風險及對策建議

冉麗君，梁 鵬，梁 睿，崔積山

（環境保護部 環境工程評估中心，北京 100012）

介紹了我國化工園區基本情況和布局現狀，指出了化工園區布局不合理、城市規劃源頭缺少環境風險控制要求、后期規劃實施和控制不利導致環境風險累積、已屬末端的園區規劃環評無法改變不合理的空間布局等問題，提出了科學布局新建化工園區、從城市規劃源頭控制環境風險、推動城市規劃環境影響評價并針對現有城市開展環境安全評估、推進現有園區清理整頓等對策建議。

化工園區；布局；環境風險；城市規劃

近年來，隨著工業化和城市化進程加快及人口快速膨脹，城市內的化工園區和企業大幅增加，危險化學品引發的事故頻發。從2015年4月6日漳州古雷騰龍芳烴二甲苯裝置及渣油儲罐漏油起火，到同年8月12日天津港瑞海公司危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故，再到同年8月22日淄博潤興化工丙烯晴儲罐分離器爆炸，事故后果越來越嚴重，引發一定程度的次生環境影響，城市環境風險壓力不斷加大。歸其原因，是由于化工園區缺乏總體規劃、城市規劃中缺乏環境安全管制要求，造成城市內化工園區數量大幅增加且布局存在風險隱患，部分化工園區與居民區緊鄰甚至重疊、包圍。化工園區布局性環境風險問題日益突出，在今后相當長的一段時期內，將成為威脅我國城市環境安全、公眾健康的隱患。

為從源頭控制化工園區環境風險，本文針對我國化工園區布局現狀，分析了化工園區在布局、城市規劃源頭等方面存在的問題，提出了從城市規劃源頭進行控制、科學布局新建化工園區、清理整頓現有化工園區等對策建議。

1 我國化工園區布局現狀

1.1 化工園區基本情況

我國化工園區按存在形式主要分為兩類：一類是以化工為單一主導產業的專業化工業園，如上海化學工業區、內蒙古鄂爾多斯大路工業園區、寧夏寧東能源化工基地等；另一類是在工業區、開發區內設專門的化工園區，如河北曹妃甸循環經濟示范區內設化工產業園區、榆林工業園區內設錦界工業園區等。

近年來，特別是化工項目入園入區要求［1］提出后，我國各地規劃布局了數量規模龐大、產業種類齊全的各類工業園區。根據中國石油和化學工業聯合會調研統計，截至2014年底，全國重點化工園區或以石油和化工為主導產業的工業園區共有381個，其中國家級化工園區42個、省級化工園區221個、地市級化工園區118個，約1.2萬家規模以上石化和化工企業進入化工園區，企業入園率達到45%左右［2］。根據國家發改委等三部委聯合發布的《中國開發區審核公告目錄》（2006年版）［3］，共345個開發區涉及石化、化工產業，其中國家級開發區36個、省級開發區309個。還有一類工業區內包括石化、化工項目，但沒有專門設立園區，目前我國以此類工業園區居多。

1.2 化工園區布局現狀

我國化工園區布局分散，除西藏外，各省均分布有不同規模的化工園區。以石油化工、精細化工為主的工業園區主要分布在山東、江蘇、廣東、浙江、河北、遼寧等沿海、沿江省份。以環渤海為例，除秦皇島外，其余12個沿海城市均設有以化工為主的工業園區。以煤炭、鹽、堿等資源開發利用為主的工業園區主要分布在西部資源所在地。隨著產業向西部轉移，西部化工園區逐漸增加，東部發達地區化工園區逐漸減少。

化工園區普遍與環境敏感點距離較近，布局性環境風險突出。如大部分存在“廠居混雜”現象，部分園區后期甚至新增環境敏感點。部分園區選址在大江大河沿岸，與飲用水源距離較近。以江蘇省為例，現有的58個化工園區中，70%以上集中于沿江、沿海、環太湖地區［4］。部分園區在規劃階段由于面積過大，造成工業區內設居住區的現象。如陜西神木縣榆神工業區規劃面積約1 108平方公里，其中既有國家級工業園區、又有省級工業園區，且部分區域重疊，產業布局既有能源重化工基地，又規劃了3個居住組團。

2 化工園區布局性環境風險原因分析

2.1 缺乏總體規劃，布局不合理現象突出

我國園區設立部門較多，涉及發改委、工信部、商務部等，縣級及以上政府部門均可設立化工園區，由于缺乏省級及以上對化工園區的總體規劃，導致園區布局不合理問題突出，如：大量化工園區沿長江集中布局，長江干線危險化學品運輸量以年均近10%的幅度快速增長［5］；除秦皇島外，環渤海地區的12個沿海城市均設有以石油化工為主的園區；從寧夏銀川到陜西榆林約900公里黃河兩岸，分布了約50個化工園區，基本以煤化工為主；內蒙古僅鄂爾多斯有18個工業園區，其中至少13個產業定位為發展煤化工；新疆伊犁河兩岸分布了7個煤化工園區。有的地方為項目量身定做工業園區，呈現“一園一企”的怪現象。同等園區面積，園區越分散，所需空間隔離的防護距離占地越大。分散布局難以實現化工園區和周邊居住區土地資源利用的相容性和空間隔離要求，也造成土地資源的浪費。

2.2 城市規劃缺少環境風險控制要求，化工區和居住區比鄰而居

目前，涉及建設用地的規劃主要有土地利用規劃和城市總體規劃兩類，是各城市編制建設發展規劃的重要依據。這兩類源頭規劃均未開展真正意義上的規劃環評，從危險化學品管理看，在技術和管理方面均沒有居住區周邊土地利用的環境風險控制要求，緩沖區設置無從談起。由于規劃階段未充分考慮不同功能用地的環境相容性，居住區與化工區往往比鄰而存，待到涉化建設項目選址階段再設置健康及安全緩沖區，客觀上難以做到。這逐漸成為城市健康發展的主要矛盾。

我國城市建設用地類型分為居住用地、工業用地等8大類，其中工業用地分為3類，從一類到三類對環境的影響逐漸加重［6］；居住用地也分3類，從三類到一類對環境的要求逐漸提高。這種分類體系不適用于風險管控，如工業用地中僅有物流倉儲用地一類，沒有根據儲存物質危險特性進行劃分，危化品和一般物質在用地要求上沒有區別，與居住區也沒有隔離要求，造成危險品側榻而臥成為常態。如青島輸油管道爆炸事故發生地——秦皇島路，兩側分別為5.6萬人口的黃島區老城區和青島石化工業園區［7］，區域內工業用地和居住用地之間根本無空間設置緩沖區，土地利用類型嚴重不相容，先天不足必然導致環境風險后果嚴重，且調整付出的代價極大。

2.3 規劃實施和控制不利，導致環境風險累積

由于各部門管理權責不明確、職能交叉、未有效銜接等原因，我國城市規劃批復后，在實施過程中往往嚴肅性不夠，許多地方為推動項目上馬而設置化工園區、為發展房地產經濟而設置居住區，規劃調整隨意，造成園區內包含居住區或居住區被工業區包夾的現象普遍發生，且后期搬遷、調整難度很大。目前我國許多城市存在“城中廠”、“廠中村”，如部分石化項目早期選址位于偏遠荒地，但由于城市快速發展過程中規劃控制不力且嚴肅性不夠，使周邊環境敏感點大幅增加，與企業距離越來越近，環境風險累積，造成“化工圍城”或“城圍化工”的被動局面，如南京化工園區。

2.4 化工園區規劃環評已屬末端，無法改變不合理的城市空間布局

土地利用規劃是土地用途管理的基礎，是各城市編制建設發展規劃的重要依據。城市總體規劃在土地利用規劃基礎上開展，指導和調控城市發展建設。目前這兩類可以調整空間布局的規劃僅包括由編制機關負責的環境影響篇章或說明，均未開展真正意義上的環境影響評價，也沒有明確的環境風險管制要求。工業區規劃與規劃環評往往在這兩類規劃批復之后進行。由于上位規劃布局已經確定，沒有在源頭進行環境風險管控，工業區規劃環評難以優化或者調整已被確定的不合理產業布局與選址。

3 對策建議

3.1 完善化工園區環境管理政策，科學布局新建化工園區

建議從城市環境安全、環境資源承載力角度，研究制定“涉化類工業園區”選址、產業規劃和準入條件等相關環境管理政策，高效利用土地資源，大幅減少工業園區的點與規模，把環境相容性作為強制性要求納入土地使用功能，全面提升管理要求，科學布局新建化工園區，并適時開展園區發展的綜合回顧性評價。

3.2 從規劃源頭控制環境風險，推動城市規劃環境影響評價

為落實《生態文明體制改革總體方案》中構建國土空間開發保護制度和空間規劃體系的要求，根據功能區提出分類保護要求，工業用地與居民區之間設置必要的緩沖空間，從空間布局角度解決“化工圍城”和“城圍化工”的窘境。在“多規合一”中強化規劃環境影響評價硬約束，結合空間、總量和準入三條紅線，優化城市和新區定位、功能分區及空間布局。結合功能區提出分類保護要求，在工業用地與居民用地之間設置必要的緩沖空間［8］。嚴格限制在以重化工等高污染、高風險產業為主體的產業集聚區推行產城融合發展，強化高污染、高風險產業集聚區周邊空間管制，可設置限制帶、控制帶和防范帶，明確管控要求［9］。如危化品倉儲用地和重污染工業項目用地必須與居住區、學校、醫院等環境敏感點設置足夠的健康及安全緩沖區，避免“生活生產混居、飲水排污交錯”等不合理現象，促進城市規劃與環境保護相協調。

3.3 嚴格規劃管理與控制

地方政府作為城市空間規劃管理的責任主體，建議由國土部門嚴格土地利用總體規劃管理，規劃部門嚴格依法落實規劃編制和實施中的管理責任。規劃制定應充分征求社會意見，杜絕規劃“打架”現象，同時做好信息公開。提高規劃的嚴肅性和強制力，規劃一旦確定，在日常管理中應嚴格執行，保障規劃的嚴肅性和科學性，杜絕為上馬個別項目隨意調整規劃的現象。企業應配合地方政府做好規劃控制工作，完善自身的環境風險防范措施，同時加強信息公開，主動向附近公眾公開項目的防護距離等信息。

3.4 開展現有城市環境安全評估，推進現有園區清理整頓

建議針對城市現有建設情況開展環境安全評估與診斷，查找環境安全隱患與社會風險點，主要包括城市功能性布局、飲用水源、化學品生產與貯存、危險化學品的運輸與管道敷設、危險廢物與垃圾處理處置以及交通等基礎設施布局存在的環境安全隱患和社會風險隱患，對癥下藥，減緩矛盾。組織地方各級政府全面清理整頓現有各類工業園區，鼓勵環境敏感區和人口密集區涉危涉化企業的升級改造和轉移，削減并嚴格控制“涉化類工業園區”的數量。

［1］環境保護部. 化學品環境風險防控“十二五”規劃［R/OL］. （2013-02-07）［2016-02-01］. http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/t20130220_248271. htm.

［2］王磊明. 破解“化工圍城”路在何方？［N/OL］. 中國環境報，2016-01-04（09）［2016-02-05］. http：// news.cenews.com.cn/html/2016-01/14/content_38935.htm.

［3］國家發展委員會. 中國開發區審核公告目錄［R/OL］.（2007-03-27）［2016-02-09］. http：//www.sdpc. gov.cn/zcfb/zcfbgg/200704/t20070406_126961.html.

［4］周家艷，李冰，王水，等. 中國化工園區發展現狀及環境風險管理策略研究［J］. 污染防治技術，2012，25（3）：5-10.

［5］國務院. 推進長江危險化學品運輸安全保障體系建設工作方案［R/OL］.（2014-06-09）［2016-02-10］. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/23/ content_8903.htm.

［6］中華人民共和國住房和城鄉建設部. GB50137—2011城市用地分類與規劃建設用地標準［S］. 北京：中國建筑工業出版社，2011.

［7］國家安全生產監督管理總局. 山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調查報告［R/OL］. （2014-01-26）［2016-02-10］. http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_20132/2014/0110/229137/content_229137.htm.

［8］冉麗君，周學雙，童莉，等. 新加坡環境風險管控對我國城市規劃的啟示［J］. 安全與環境工程，2015，2（22）：7-10.

［9］葉春民. 城市規劃應充分體現環保優先——新加坡環保經驗啟示［J］. 中國環境管理，2010，（1）：19-24.

（編輯 葉晶菁）

Environmental risks triggered by layout of chemical industrial parks in China and corresponding countermeasures

Ran Lijun，Liang Peng，Liang Rui，Cui Jishan
（Appraisal Center for Environment & Engineering，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China）

This paper introduces the situation and layout status of chemical industrial parks in China. The problems of chemical industrial park are pointed out，such as：unreasonable layout，urban planning with lack of environmental risk control requirements，environmental risk accumulation caused by poor planning implementation and control，the ending industrial park planning environmental assessment can’t change the urban layout，and so on. The suggestions are put forward as follows：The new chemical industrial park should be arranged scientifically；The environmental risk should be controlled at the beginning of urban planning；The environmental impact assessment of urban planning should be promoted；The environmental security assessment of cities should be launched；The existing parks should be rectif ed.

chemical industrial park；layout；environmental risk；urban planning

X323

A

1006-1878（2016）06-0692-04

10.3969/j.issn.1006-1878.2016.06.020

2016-04-15；

2016-08-22。

冉麗君（1981—），女，北京市人，碩士，工程師，電話 15801429581，電郵 ranlijun1212@163.com。聯系人：崔積山，電話 15911048379，電郵 cuijishan@acee.org.cn。