論我國地方環境資源治理法治困境的解決之道*

王婉軼

（甘肅政法學院 民商經濟法學院，甘肅 蘭州　730070）

論我國地方環境資源治理法治困境的解決之道*

王婉軼

（甘肅政法學院 民商經濟法學院，甘肅 蘭州730070）

縱觀我國地方環境資源治理實踐，長期存在著地方環境資源治理體制缺陷、地方環境資源治理法律制度漏洞、公眾參與機制不健全以及地方性知識資源供給不足等突出問題；而多中心治理模式為化解我國當下地方環境資源治理的困境提出了切實可行的理論脈絡，具體而言，多元共治格局作為解決我國地方環境資源治理的新路徑具有實施的可能性以及其特殊的價值；構建我國地方環境資源治理多元共治格局要求通過轉變政府環境管理職能、建構多元化的治理主體以及多元化的制度工具，從而使地方環境資源治理走出困境，走向多元共治。

地方環境資源治理；單中心治理模式；多元共治；多中心治理

在2014修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）中，關于企業及公眾參與環境治理的規定在新《環保法》中所占的比重大大增加，環境資源治理的理念現已然體現出了多元共治的趨勢。然而地方環境資源治理卻依舊維持著政府單中心的治理模式，盡管政府強制管控性的行政手段使我國整體環境狀況有了一定的好轉，但僅僅依靠行政管制手段已無法有效且高效的治理地方環境，現階段我國環境狀況嚴重惡化的局面依舊無法得到有效的遏制。將多中心治理理論落實到地方環境資源治理中去，實現地方環境資源治理的多元共治已成為地方環境資源治理發展的必然趨勢。

1　地方環境資源治理的實踐困境

不同于注重統籌兼顧的整體性環境資源治理，地方性環境資源治理則是以本轄區的環境狀況為出發點，在結合地方經濟發展水平、綜合發展規劃的基礎上為本轄區的環境資源治理構建最佳的方案。然而，在現階段我國地方環境資源治理過程中，“自上而下”的地方環境資源治理體制使得地方環境資源治理中非政府利益訴求被地方政府忽視的現象比比皆是，各利益主體間的主體間性無法明確的體現出來；同時，由于國家齊一化的正式規則統一適用于各具特色的地方環境資源治理之中，地方環保部門無法兼顧不同區域的經濟發展水平和社會發展現狀，使得地方環境資源治理的特殊性得不到應有的重視；地方環境資源治理逐漸陷入了重重困境之中。

1.1地方環境資源治理體制存在缺陷

第一，地方人民政府職能缺位致使地方環境資源治理活動受阻，如2014年12月8日湖南爆發的桃源鋁廠污染事件，由于該鋁廠長期向周邊排放污染物致使周邊環境遭到嚴重的污染；當地居民更是因污染而患病，十幾人先后因癌癥去世。后經相關環保部門核查發現，該企業的環評設施與其提交的環評報告嚴重不符，而地方政府卻為維護地區的經濟發展對此坐視不管，儼然成為了該鋁廠的“保護傘”，變相的縱容了惡性環境事件發生。盡管新《環保法》中規定了環境保護目標責任制和考核評價制度從一定程度上遏制了地方人民政府為的追求經濟發展忽視生態效益的現象，但由于地方人民政府仍以追求經濟發展為主，使得相關企業為獲取經濟利益而污染環境或濫用自然資源的行為無法得到有效的制止，甚至抵制地方環境主管部門的執法工作，造成地方環境主管部門的執法力度大打折扣。

第二，資源環境管理部門劃分不合理致使地方環境資源治理的協調性不足。從宏觀上看，資源環境具有整體性，各類自然資源往往互相嵌套，由于各部門所代表的利益主體不盡相同，引發了環境資源治理協調困難以及部分環境管理機構的職能重疊、沖突、缺失、錯位等體制性的障礙，使得地方環境資源治理過程中政出多門、分工模糊、權責不明等問題頻發。地方水污染治理中各資源環境管理部門的協調性不足體現的尤為明顯，在各地環保部門對水污染防治工作進行統一監管的同時，當地水行政主管部門、建設部門、農業部門、林業部門、交通運輸部門等在各自職能范圍內皆對所轄區域水污染防治負有相應的職責；涉水部門分配過于分散直接導致了相關職能部門間“職責權利”的不統一，爭權不斷、推責有余［1］，使得地方水污染治理的成效不明顯，地方水污染的狀況依舊不容樂觀。

第三，地方各級環保部門監管不利致使地方環保部門形同虛設。2015年8月12日天津爆炸事件導致多人死亡，同時也帶來了一系列嚴重的環境問題。事后經調查發現，該公司的兩份環評報告均有作假，這顯露出我國環保審批不嚴和監管缺位的現象。本應作為監管閥門的環保部門成為了權力尋租的重災區；為追求經濟增長或個人利益，地方環保部門與當地企業勾結，地方環保部門形同虛設，造成惡性環境事件頻發。從立法上看，政府擁有國家環境管理權，但由于法律對政府環境管理權的監督與限制的缺失造成地方環保部門權力濫用、有權不用的現象時有發生。盡管相關法律對地方各級環保部門的監管職責做出了限定，但過于宏觀的規定并不能完全解決地方環境資源治理制度體系失衡與協調機制缺失的問題，地方環保部門監管缺位的問題依舊存在。

1.2地方環境資源治理法律制度存在漏洞

公共選擇理論認為，政府失靈的主要原因在于沒有建立一套有效的制度和規則來對政府權力施加約束。因此，地方環境資源治理政府失靈的主要原因在于環境法律的失靈。所謂環境法律失靈，一般指已經制定的環境法律不能或沒有發揮其應有的、為立法機關所期望的、社會所期望的作用和效益，或沒有實現環境法律所規定的目標等現象［2］。現階段地方環境資源治理相關法律的缺陷主要體現在以下幾個方面：

第一，國家機關主導的環境立法模式使得相關法律的有效性不足。首先，單純依靠國家立法機關立法的單向度立法模式難以實現立法與地方環境資源治理中各主體的利益訴求相統一，環境立法的立法目的難以實現；其次，由國家機關主導的立法過程中不可避免的形成了以政府為本位的立法模式，各相關法律法規中以保障政府的環境資源管理需求為出發點，以提升政府部門地位從而強化有關部門權力為主要內容，立法的可操作性、科學性難以得到確切的體現；再次，國家性立法統籌性決定了地方環境與自然資源的特色、經濟社會發展水平的差異難以體現在國家性法律法規之中，使得國家齊一化的法律法規難以體現地方環境資源治理的特殊性。

第二，地方環境資源治理公眾參與機制不健全。由于政府在地方環境資源治理過程中獨斷且專制，社會公眾在地方環境資源治理中難以發揮其獨特的效用。其一，我國在憲法中未明確規定公民的環境參與權，公民參與地方環境治理的權利無法得到有效的保障。其二，對公眾參與的具體操作規定模糊；現行的各環境保護相關法律法規中對公眾參與環境治理的規定僅僅是原則性的，而對公眾參與環境治理的途徑、方式及保障措施涉及甚少，導致公眾參與制度形同虛設。其三，現行立法關于公眾參與的規定，基本上是對環境污染和生態破壞之后的參與，即末端參與［3］；現階段我國的公眾參與絕大部分都處于非制度化層面上，公眾在體制內的參與程度很低，由于公眾無法切實參與到法律、政策的制定過程中去，公眾的利益訴求難以體現，使得公眾對相關法律法規及政策缺少認同感。

1.3地方性知識資源供給不足

地方環境資源治理以實現特殊化的地方環境資源治理為目標，具有文化特性的地域性知識（即地方性知識在現階段的地方環境治理中占據著重要的地位［4］。長期以來，在我國地方環境資源治理中地方性知識有著不可替代的作用，尤其是在少數民族地區中，地方性知識對居民行為習慣的影響更為巨大。民間習慣與禁忌、地方環境習慣法對地方環境資源治理具有重要的意義。

第一，地方環境資源治理中民間信仰邊緣化。筆者在閱讀了大量的關于彝族信仰習俗現狀的調查研究報告后發現：隨著城鎮化進程的不斷推進，彝人的生活方式、思維方式逐漸轉變；隨著無神論思想逐漸普及開來，曾經被彝人奉為神靈的圣山、圣林、圣樹逐漸被年輕人破壞；民間信仰逐漸被邊緣化，難以發揮其在保護當地生態系統平衡中本應發揮的功能和價值。民間信仰這類作為傳統文化而被保留下來生態倫理價值觀包含著原住民群體對生物多樣性的保護觀念，對地方環境資源治理有著無法替代的地位和價值。然而民間信仰隨著現代社會結構的轉型與發展逐漸消亡。就地方環保機關而言，地方環保機關亦忽視了民間習慣在在地方環境資源治理中所獨有的價值與意義，民間習慣逐漸為地方正式規則所放逐，致使其完全無法發揮其在維持當地生態平衡中的重要意義。

第二，國家正式規則對地方環境習慣法的壓制，使其應有的效能無法得到完全體現。長期以來，地方環境習慣法作為當地居民進行環境資源開發利用的行為準則，具有其獨有的社會功能和地位。但現階段國家正式規則對地方環境習慣法的壓制使得地方環境習慣法逐漸被放逐，難以實現其應有的價值。在現階段地方環境資源環境治理中，地方政府及環保部門往往以地方習慣法過于嚴苛等理由排斥地方環境習慣法、壓制地方環境習慣法，使其難以發揮其應有的功能。例如藏族習慣法規定，凡侵犯神山、神樹，將犯者脫去衣服，用繩捆其一只腳，倒吊高處，施以鞭打，并用燒紅的鐵器烙一十字于額上，帶上紙帽，以驅鬼方法，將犯者驅逐出境［5］。在地方環境資源治理中，地方環保部門往往只看到了藏族習慣法落后、嚴苛的一面，忽視了其在約束行為人開發利用行為中的價值，使其在地方環境資源治理中所獨有的價值難以體現。

2　地方環境資源治理困境解決的新視角：多元共治

在地方環境資源治理中有兩種傳統的觀點，市場派以公共選擇理論為基礎，市場派認為“理性經濟人［6］”會通過市場自動達到“帕累托最優［7］”，環境問題可通過市場調節機制被自動解決。而政府派強調政府在地方環境資源的治理過程中應處于領導地位，以“強勢政府”的姿態介入地方環境資源的治理。基于“市場失靈”和“政府失靈”現象愈演愈烈，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了多中心治理理論，為地方資源環境治理困境提供了新視角——多元共治，通過構建政府、市場、社會共同參與的多元共治模式實現地方環境資源治理的效力最大化。

2.1多元共治的理論基礎

地方環境資源治理因受到當地地理地形、人類的認識水平、經濟發展狀況、科學技術水平、社會關系等方面因素的巨大影響，使地方環境資源治理極具復雜性。借鑒控制論中的對復雜性問題所做的研究，在地方環境資源治理中不同過程、各個要素之間的非線性相關關系決定了單中心的治理模式無法從根本上解決環境問題，因而可以依靠多元主體、進行多種制度安排，實現多元共治。奧斯特羅姆的公共事物自主治理理論把多中心秩序與效率及社群利益關聯起來，在市場與國家理論之外進一步發展了集體行動理論，從而為公共事物的治理找到了一條頗具啟發意義的全新路徑［8］。

多元共治以多中心治理理論為依據，強調治理主體的多元性，要求各主體在相對獨立的基礎上共同承擔公共事務治理。“多中心”一詞最早出現在邁克爾·波蘭尼的《自由的邏輯》被提出，波蘭尼認為多中心的秩序是“這樣一種秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠做相互調適，以在一般的規則體系中歸置為相互關系”［9］，多中心理論在繼承了邁克爾·波蘭尼多中心秩序理論的同時發展了這一理論，強調各治理主體之間的互動。在多中心理論中，“多中心”是指多個在形式上相互獨立的決策中心權力在平等、競爭中共同治理公共事務、提供公共服務［10］。

微觀層面上，多中心治理意味著在公共物品的生產和公共事務的治理上通過多元化的公共物品的生產者和公共事務的處理主體將公共物品的生產和提供按照地域、特性等因素分散化。每個主在其享有的公共物品的生產權限內或公共事務的處理權限內對自己所生產的物品、提供的服務承擔相應的責任。各主體之間既相互獨立又相互聯系。多中心治理試圖在保持公共事務公共性的基礎上，通過多種參與者提供性質相似、特征相近的物品，從而在傳統的南單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或準競爭機制［11］。以期通過這種競爭機制使公共物品的生產和公共事務的治理協調有序進行。

宏觀層面上，多中心治理理論強調治理主體的多元化，要求各主體間相互獨立但又具有聯系。多中心治理實質上是構建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”模式［12］。基于哈丁的“公地悲劇”、“囚徒困境”博弈模型和奧爾森的“集體行動的邏輯”這三種理論模型，傳統的政策方案提供了兩種解決公共池塘資源占用者集體行動困境的路徑，即利維坦方案和私有化方案。利維坦認為公共事物應該由政府生產和提供［15］，而私有化方案則建立了以市場為核心的純粹的“私有化”路徑，但利維坦方案和私有化方案都是單中心的治理思路，兩種方案都存在著公共事務治理的缺陷。而多中心的治理模式跳出了單中心治理思維框架，通過政府、市場、公眾多元主體共同進行地方環境資源治理，在充分保證政府集中性強的優勢和市場回應性強的優勢的同時，發揮公眾在治理地方環境資源中的基礎性地位。多元共治模式將多中心治理理論現實化，通過綜合三類主體、三種手段的優勢創造了地方環境資源治理的新范式。

2.2多元共治在地方環境資源治理中的價值

多中心理論為公共事物治理實現高績效開拓了思路，極大豐富了公共管理的知識和方法。在地方環境資源治理中多中心理論為解決地方環境資源治理困境路徑的新思路——多元共治。與傳統的政府單中心治理模式相較，多元共治的治理方式以下三個優勢：

多元共治的第一個優勢在于保障公民的環境權益。多中心治理結構為公民提供機會組建許多個治理當局［16］。多元共治保障了公民在地方環境資源治理中的地位，從而確保公民參與地方環境資源治理的有效性。多元化的主體限制了政府壟斷地方環境資源治理的行為，使其他主體在地方環境資源治理中的環境參與權得以實現。

多元共治的第二個優勢在于減少了地方環境資源治理中“搭便車”的現象。公共經濟學認為，個人缺少自動提供公共產品的自覺性致使 “搭便車”的現象時有發生，個人提供公共產品的不足導致公共物品和公共服務必須由政府提供。然而，公共選擇學派卻認為在提供公共物品和公共服務的過程中，政府行政界限的僵化使得政府進行公共服務的效果大打折扣。多元共治通過提高非政府主體在地方環境治理中的地位，使非政府主體切實地方環境治理中，通過提高非政府主體提供公共產品的自覺性，通過多層級、多樣化的治理手段將地方環境資源治理的外部性內部化，使地方環境資源治理“維持社群所偏好的事務狀態；從而大大減少了“搭便車”的行為［17］。

多元共治的第三個優勢在于提高地方環境資源治理決策的民主性和有效性。多元共治強調決策中心的多元化，通過企業、社會組織、公民參與地方環境資源治理協調多方利益訴求，有效利用非政府主體所提供的地方性的具體信息從而做出民主有效的科學決策。在政府論者看來，由于政府在資料的占有、專家數量、權威性上占據優勢地位，政府所制定的決策必定是民主、科學的決策。但地方環境治理很強的地域性，政府對于地方環境信息的掌握并不全面，企業及社會公眾在相關資料的占有上往往比政府更具優勢。因此，在地方環境資源治理中實現多元共治有利于提高地方環境資源治理決策的民主性和有效性，確保地方環境資源治理的準確性。

2.3多元共治在我國地方環境資源治理中的可行性

當前公眾要求良好環境質量的呼聲越來越高，而政府單中心環境治理模式卻因效率低下、回應性低而越來越顯得捉襟見肘。多元共治作為地方環境資源治理的全新洞見，即在政府失靈和市場失靈后出現的地方環境資源治理中的另一只 “看不見的手”。多元共治在地方環境資源治理中的生命力不可阻擋。可以說，多元共治在我國的適用既有理論上的應然判斷，又有現實的物質基礎。

1）環境問題為多元共治提供了適宜的適用場域。《自然辯證法大百科全書》中對環境問題做出了解釋：“環境問題具體是指人類活動引起的環境污染與生態破環，乃至整個環境的生態退化趨勢和資源、能源面臨枯竭的趨勢［18］。”此外，地理地形、人類的認識水平、經濟發展狀況等方面因素對環境也會產生巨大的影響，使環境問題演變的更加復雜且極具變化性。環境問題復雜多變的特性要求地方環境資源治理因地制宜、因時制宜，通過多元化主體、多層次治理手段有序的進行。這與多元共治理中所強調的多元化治理相吻合，為地方環境資源治理的多元共治提供了天然的適用場域。

2）利益相關者的多元化為多元治理提供了前提條件。環境作為公共物品具有明顯的公共性，任何企業和個人都擁有使用的權利；但是，個別企業或個人對環境造成的損害需要該區域的所有人來承擔損害后果。同時，由于環境問題作用范圍和影響方式的復雜性使得利益相關者的多元化。不同的利益相關者會根據其自身的利益需求從事地方環境資源治理活動，以保障自身的環境利益。因此，在地方環境資源治理中，多個利益相關者的同時存在為地方環境資源治理的多元共治提供了前提條件，確保地方環境資源治理多元共治實施的可能。

3）民間自治組織為多元共治提供了社會基礎。盡管自古以來中國的行政管理一直采取中央集權制，自然而然的形成了政府一元統治的模式；但在地方基層管理中政府往往依托民間組織的自我管理，通過發揮民間自治組織的自我管理作用，將中央集權和民間自治相結合達到中國基層社會的多元共治。由于地方環境治理，由于中國民族多樣、地理環境差異巨大，中央政府在對地方的治理過程中捉襟見肘，民間自治組織則在中國的社會治理中發揮著極其重要作用，各類民間規章對所轄區域的居民具有極強的約束性。由于地方環境資源狀況的差異性，政府的單中心治理模式難以達到預期的效果，多元共治已成為了中國地方環境資源治理的新趨勢，而中國極為發達的民間自治組織則為地方環境資源的多元共治提供了社會基礎。

3　地方環境資源多元共治格局的建構

當前環境問題層出不窮，環境污染和生態破壞不斷加重，地方環境資源治理的困境難以得到有效的解決；單中心環境治理模式的不足已顯現出來，多中心的環境治理模式被越來越多的學者認可。地方環境資源治理結構的復雜嵌套性也要求地方環境資源治理不能以政府作為單一的決策主體，只有讓市場和公眾切實的參與到地方環境資源治理的過程中去，構建政府、企業、社會組織、公民多主體的共治模式，以激發不同社會主體之間廣泛的、戰略性的合作。

3.1多元共治格局下的政府環境資源職能轉型

地方環境資源治理的多中心意味著通過各治理主體有效的協調各治理事項，而不是由一個單一的、權威的機構進行治理活動［19］。多元共治要求多主體共同治理，但并不是對政府在環境資源治理中主導核心地位的否定，政府在多中心環境治理中的依舊處于核心地位。地方環境資源治理作為一項公共事業具有很強的公益性，單單依靠市場和社會公眾對環境進行治理往往會導致地方環境資源治理無法有效且高效的進行，政府作為國家的管理者、公眾利益的維護者，有責任且有能力成為參與環境治理的多主體的中心，通過行政手段強勢介入到地方環境資源治理過程中才能有效的協調地方環境資源治理各主體的平衡，保障地方環境資源治理在多主體共同治理的格局下有效地進行。

在多中心治理的地方環境資源治理模式中，政府作為地方環境資源治理眾多主體的的核心，為適應多元共治這一治理模式，政府必須做出變革。盡管“垂直管理”模式一定程度上遏制了地方人民政府的干預，但地方環境資源治理各部門間的沖突仍未得到有效的解決，環境管理體制的變革勢在必行。地方環境資源治理中應實行集中管理管理，在梳理清地方各部門的環境管理權的基礎上，通過設立統一的環境資源監督管理機構，統籌資源環境保護工作的政策制定和監督管理；同時，通過調整部門間的職能和機構設置整合地方環境資源治理各部門的職能，必要時可對涉及全局性工作的資源環境保護主管部門予以行政級別的升級，以提高資源環境保護工作的管理效能。

3.2地方環境資源治理主體的多元化建構

1）發揮企業在地方環境資源治理中的優勢。企業作為地方環境資源治理多中一類重要的主體，在地方環境資源治理的過程中具有重要的作用，因此發揮市場機制在治理環境中的優勢，提高企業參與環境資源治理的積極性顯得尤為重要。首先，發揮企業在地方環境資源治理中的優勢要發展環保型技術企業。通過發展以科學研究和技術創新為基礎的環保型技術企業，開發新能源，最終減少甚至消除傳統產業污染源的排放，減少企業生產對環境造成的破壞與污染，為環境的保護和治理做出貢獻。其次，完善企業環境責任，培養企業公共責任感。一方面可以通過各類法律及政策對企業環境責任做出明確規定，通過相應處罰辦法威懾企業主管人員；另一方面，通過提高企業主管人員的環境意識，使企業主管人員在追求個體利益的同時自覺承擔公共責任。從而使企業與政府在地方環境資源治理過程中達成良性互動，發揮企業在地方環境資源治理中的最大效力。

2）為社會組織在地方環境資源治理提供平臺。在公民理論中，文明社會的運轉需要通過各種社會運動與國家結構的共同作用。公眾為了反對即得利益集團和不同的國家結構而團結起來，以實現其利益訴求。借鑒“后馬克思主義者”科亨和阿拉托所提出的“重建公民社會”［20］理論，可將地方環境資源治理的主體劃分為政治社會、經濟社會以及公民社會，而社會環保組織和民間自治組織皆是地方環境資源治理中公民社會的重要組成部分。因此，在地方環境資源治理中應為社會組織提供相對寬松的治理空間。首先，要協調社會組織與政府的關系。多元共治強調依靠多元的、相互合作且相互競爭的多元治理主體共同治理環境，強調了社會組織在地方環境資源治理中的獨立性，并力求找尋政府與社會組織在治理地方環境過程中的平衡點。其次，強化社會組織的行業自律，通過更新社會組織自身的觀念、創新其組織模式以及提升相關管理人員的專業素質等手段提高社會組織的自身能力，使其更好的適應地方環境資源治理的現狀。

3）完善公民參與機制。卡爾·波蘭尼在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》中論述到：“社會整合的進展應該伴隨著自由的增長，計劃的發展應該包括社會中個體權利的加強［21］。”地方環境資源治理中，為實現地方環境資源的“善治”不僅需要轉變政府職能，加強個體權利、完善公民參與機制是實現多元共治的重要手段之一。所以在治理結構向多中心轉變的路徑中，要加快恢復公民群體的主體地位，促使公民積極參與地方環境治理。完善公民參與機制，一要營造公開、透明、高效的參與環境，定期、切實地向社會發布重要決策部署和政策方向，通過完善環境信息獲取渠道和反饋渠道，確保公民的知情權、參與權和管理權得以落實，從而實現真正的實現公民參與。二要加強對公民個人的環保教育工作，通過開展環境與資源保護的相關宣傳教育活動是公民了解環境保護的必要性，增強公民保護環境的責任感，提高公民參與環境資源治理的意識和能力。確保公民在參與地方環境資源治理過程中理性的表達其訴求。

3.3地方環境資源治理制度工具的多元化建構

1）地方環境資源治理立法變革。我國現行的環境立法模式是國家機關主導的單向度立法［22］，從立法規劃的確定到法案的起草、提案、審議等各個階段的活動皆由政府所把控。而在地方環境資源治理中，代表私益的組織或個人也應納入地方環境資源治理主體的范圍內。在多元共治的模式下，應轉變地方環境資源治理相關法律制度的功能，在地方環境資源治理的立法中必須體現各個利益主體的利益訴求，并將其加以整合、協調、平衡，形成地方環境資源治理的“良法之治”。在立法實踐中切實做到以公民權利、社會利益為本位，通過設計開放式的立法機制讓各利益主體都參與立法過程，實現環境立法的全方位互動，從而保障個利益相關者的環境利益。同時，在在地方環境資源立法過程中立法者往往忽略了民間習慣對人們所造成的影響，地方自治規則往往無法發揮其效力。而多元制度工具則要求立法者為地方自治規則的適用留下空間，并通過立法確認地方自治規則的效力，使地方自治規則在地方環境資源治理中發揮其獨有的效力。

2）優化地方環境政策。地方環境政策的靈活性使其在地方環境資源治理中占據一席之地，因此優化地方環境政策，使其在多元共治的模式下實現效力的最大化。由于中央政府在制定國家環境政策時以國家整體環境利益為出發點，難以兼顧不同地方的環境利益；對地方環境政策必須嚴于中央所制定的政策導致了地方環境政策難以體現地方環境資源治理的特殊性。因此，放寬地方政府在制定環境資源管理政策的權限亦是優化地方環境政策、確保地方環境政策的效力最大化的有效手段。通過地方政府制定賦予地方政府適當的變通相關環境政策的權利，確保地方環境資源管理政策與地方環境狀況及經濟發展水平相適應，使地方環境政策在地方環境資源治理中的特殊性得以展現。

3）承認地方非正式規則。新制度經濟學家認為，制度是由國家認可的正式制度和社會認可的非正式制度構成的［23］。盡管正式制度與非正式制度有其不同的特點，但由于它們同屬一個共同的社會規則體系，二者緊密聯系，相互依存。非正式規則也可稱為內部規則，是為某些社會群體內部共同認可的、成文或不成文的行為規范［24］。由于國家齊一化規則與人們賴以生存的時空多樣性相矛盾［25］，國家正式規則往往無法發揮其應有的效力，因此，承認地方非正式規則，使其在現階段地方環境資源治理中發揮其應有的價值和功用，亦是實現地方環境資源治理制度工具多元化的有效途徑之一。

存在特定場景中的特定規則反映了存在與這些場景中的物質系統、文化世界觀和經濟與政治關系的各自特色。奧斯特羅姆亦認為地方人民所設置的非正式規則為政府提供其框架內的至關重要的作用。在地方環境資源治理中，重視地方非正式規則的現實價值有助于緩解地方非正式規則邊緣化趨勢，從而減少因國家機關立法千篇一律的特性而造成的地方環境資源難以得到有效治理的困境。正如蘇力教授在《法治及其本土資源》一書中所作的論述：“在國家制定法和民間法發生沖突時，不能公式化地強調以國定法來同化民間法，而是應當尋求國家制定法和民間法的相互妥協和合作［28］。”因此，為實現地方環境資源治理效力的最大化，地方政府應承認地方非正式規則的效用，在轉變環境立法的同時給予民間的非正式規則發揮作用的空間，在地方環境資源治理實踐的過程中尋求地方非正式規則與國家正式規則的平衡；從而達到環境與自然資源保護的納什均衡。

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2013年甘肅省省屬高等學校基本科研業務費項目（2013scztxm003），項目名稱：地方政府環境資源多中心治理機制創新研究。