中國海域價格評估制度現(xiàn)狀、問題與發(fā)展對策

蔡悅蔭，王鵬，高蓓，宮瑋

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

中國海域價格評估制度現(xiàn)狀、問題與發(fā)展對策

蔡悅蔭1，2，王鵬1，2，高蓓1，宮瑋1，2

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

海域市場的發(fā)展催生海域價格評估行業(yè)的發(fā)展，我國海域價格評估制度還處于建設初期，遠不能滿足海域價格評估行業(yè)市場與管理的發(fā)展需求。文章在分析中國海域價格評估制度現(xiàn)狀的基礎上，認為目前海域價格評估制度存在缺乏政策引導和規(guī)范、缺乏行業(yè)資質(zhì)認定、評估機構(gòu)和人員社會認可度低、技術(shù)體系不成熟等問題，并針對這些問題提出從理順監(jiān)管關(guān)系、建立行業(yè)自律性管理機制、加強執(zhí)業(yè)隊伍建設、完善技術(shù)體系等幾方面促進海域價格評估制度的發(fā)展。

海域價格評估；海域使用管理；資產(chǎn)評估法；行業(yè)監(jiān)管；行業(yè)自律

1　引言

《中華人民共和國海域使用管理法》第33條規(guī)定國家實行海域有償使用制度，單位和個人使用海域應當按照國務院的規(guī)定繳納海域使用金。實行海域有償使用制度是我國推進海域資源管理和利用方式的重大變革，從法律上認定海域資源作為一種重要的生產(chǎn)要素，具有資產(chǎn)價值。海域使用金征收標準是海域使用權(quán)價格的表現(xiàn)形式之一，體現(xiàn)縣域?qū)用嫔虾Ｓ蚴褂脵?quán)出讓的平均價格。隨著海域市場的有序發(fā)展，對健全的海域價格評估體系產(chǎn)生客觀要求，科學的海域價格評估體系是海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價入股、收回補償以及海域資源損害賠償所必須的技術(shù)支撐，完善海域價格評估制度對建立健全新常態(tài)下的海域資源配置機制具有重大意義。

2　我國海域價格評估制度現(xiàn)狀

2002年1月1日《中華人民共和國海域使用管理法》正式實施，從法律層面確立我國海域權(quán)屬管理制度、有償使用制度等，結(jié)束無序、無度、無償使用海域的歷史。由于當時海域市場尚未建立、海域市場價格尚未形成，國家海洋局組織技術(shù)單位進行海域使用金征收標準測算，在全國海域分等的基礎上測算不同類型的海域使用金征收標準；隨后，財政部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》，于2007年3月1日開始海域使用金統(tǒng)一按照用海類型、海域等別以及相應的征收標準計算征收。海域使用金標準的制定標志我國海域價格評估制度的起步。

海域有償使用制度確立后，海域資源市場化配置意識萌芽。2002—2006年南通、鹽城、北海、惠州、唐山、連云港、東港等沿海市、縣相繼出臺有關(guān)海域使用權(quán)招標拍賣掛牌等市場化出讓方式的相關(guān)管理文件；2007年福建省從省級層面率先出臺《福建省招標拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法》（閩海漁〔2007〕35號），2009—2011年江蘇、浙江、天津、遼寧、廣東等沿海5省（市）也出臺相關(guān)政策；2012年12月，國家海洋局出臺《關(guān)于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權(quán)的通知》。海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股、收回補償、損害賠償額度裁定等市場活動，對海域價格評估產(chǎn)生強烈需求。為了引導海域價格評估中介行業(yè)健康發(fā)展，國家海洋局積極推進海域價格評估技術(shù)體系建立和海域價格評估隊伍建設。2012年，經(jīng)沿海省級海洋主管部門推薦和有關(guān)單位自薦，國家海洋局對擬從事海域價格評估業(yè)務的機構(gòu)進行遴選，確定海域評估機構(gòu)推薦名錄（國海管字〔2012〕246號）；2012年底，國家海洋局開辦第一期全國海域評估業(yè)務培訓班，對來自沿海海洋廳（局）和27家海域評估推薦機構(gòu)的155名學員進行培訓，并對通過考試的91名學員發(fā)放崗位培訓證書；2013年底，國家海洋局印發(fā)《海域評估技術(shù)指引》，為海域價格評估工作提供了一定的技術(shù)支撐。

2016年12月1日，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》即將實施，使資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展有法可依。在《資產(chǎn)評估法》的框架下，國家海洋局正進一步從組織體系、機構(gòu)管理、技術(shù)規(guī)范、人員建設等各方面完善海域價格評估制度。

3　海域價格評估制度存在的問題

3.1缺乏政策引導和規(guī)范

我國資產(chǎn)評估行業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展逐步形成了資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大專業(yè)類別，在《資產(chǎn)評估法》出臺以前，這些評估行業(yè)都有由國務院或者行業(yè)行政主管部門出臺的一系列行業(yè)管理法規(guī)來保證行業(yè)健康有序發(fā)展。《資產(chǎn)評估法》統(tǒng)一了評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)、評估程序、行業(yè)協(xié)會、監(jiān)督管理和法律責任等核心內(nèi)容，但不同的行業(yè)評估有不同的專業(yè)特點，涉及不同的行業(yè)標準和程序，因此，在《資產(chǎn)評估法》的框架下還是需要評估行業(yè)行政主管部門負責建立完善該評估行業(yè)法規(guī)體系。海域價格評估作為一種新興的資產(chǎn)評估行業(yè)類別，目前尚未出臺相關(guān)政策對海域價格評估的業(yè)務范圍、組織體系、機構(gòu)管理、技術(shù)規(guī)范、人員建設以及法律責任等做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，這使得我國海域價格評估行業(yè)的發(fā)展缺乏具體的政策法規(guī)依據(jù)。

3.2缺乏行業(yè)資質(zhì)認定

《資產(chǎn)評估法》第二十八條規(guī)定“評估機構(gòu)開展法定評估業(yè)務，應當指定至少兩名相應專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告應當由至少兩名承辦該項業(yè)務的評估師簽名并加蓋評估機構(gòu)印章”。第八條規(guī)定“評估師是指通過評估師資格考試的評估專業(yè)人員。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定評估師專業(yè)類別”。資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價和礦業(yè)權(quán)評估工作與海域價格評估工作比較相似，在多年的行業(yè)發(fā)展過程中，各行業(yè)分別形成了資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)估價師、土地估價師、礦業(yè)權(quán)評估師的專業(yè)隊伍，并相應依法登記成立了非營利性的全國行業(yè)自律性社會團體，制定執(zhí)業(yè)準則和職業(yè)道德準則，建立各項自律性管理制度，形成了完善有效的行業(yè)自律性管理約束機制。海域資源在開發(fā)利用過程中具有較大的生態(tài)效應，涉及國家權(quán)益、公共安全的情況較多見，隨著海域價格評估需求的不斷增長，當海域價格評估范疇內(nèi)出現(xiàn)法定評估業(yè)務時，必然需要相關(guān)專業(yè)類別的評估師承擔工作，因此，海域價格評估應該和現(xiàn)有的評估行業(yè)六大專業(yè)類別一樣，形成獨立的資產(chǎn)評估專業(yè)類別。但到目前為止，海域價格評估人員缺乏資質(zhì)認定，更未建立由行業(yè)協(xié)會、學會等社會組織開展的職業(yè)資格評價制度。從評估專業(yè)分類上，海域價格評估業(yè)務往往被歸到資產(chǎn)評估或土地估價業(yè)務體系中。

3.3評估機構(gòu)和人員社會認可度低

海域價格評估是近年來才發(fā)展起來的行業(yè)需求，據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來全國開展海域價格評估超過700余宗，涉及金額400億元以上，但2012年以前并沒有專門的機構(gòu)和人員從事該項工作。由于資產(chǎn)評估和土地估價行業(yè)發(fā)展成熟，從業(yè)人員社會認知度高，評估報告公信力強，因此甲方一般選擇資產(chǎn)評估或土地估價等相關(guān)行業(yè)評估機構(gòu)和人員。2012年后，國家海洋局推進了海域價格評估隊伍建設，發(fā)布了海域評估機構(gòu)推薦名錄，并開展了評估人員培訓工作，但海域評估機構(gòu)推薦名錄中僅有27家機構(gòu)且多為事業(yè)單位，獲得國家海洋局海域評估崗位證書的僅有91人，銀行、大型用海企業(yè)等對這些海域評估機構(gòu)的認可度還不高，海域評估報告的公信力也不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年以前有95%的海域價格評估工作是由資產(chǎn)評估機構(gòu)或土地估價機構(gòu)完成的，2014年以后這一比例仍有70%，海域評估機構(gòu)只承擔約30%的評估工作。

3.4技術(shù)體系不成熟

我國海域使用金征收標準是按照用海方式測算出來的，其測算過程為建立海域價格評估方法體系奠定了一定的基礎。但海域價格評估面對的評估對象通常是按照用海類型劃分的，每種用海類型中都可能存在圍填海和非圍填海的用海方式，海域功能的復合性、開發(fā)的高風險性、生產(chǎn)的強外部性等海域特有的自然屬性與經(jīng)濟特征決定海域價格評估具有極強的專業(yè)性和技術(shù)性，現(xiàn)有的土地、資產(chǎn)等評估行業(yè)的技術(shù)體系難以有效支撐海域價格評估工作。國家海洋局2013年底印發(fā)的《海域評估技術(shù)指引》提出了宗海價格和海域基準價格的評估方法體系，確立了5種海域價格評估方法，并規(guī)范了海域評估報告的編制，但仍需要進一步區(qū)分填海造地和非填海造地用海在海域資源價值特征和價格構(gòu)成上的巨大差異，分用海方式規(guī)范評估方法和評估模型，從而提高技術(shù)指引的適應性和實用性，維護海域價格評估的權(quán)威性和客觀公正性。

4　海域價格評估制度的發(fā)展對策

4.1理順監(jiān)管關(guān)系

《資產(chǎn)評估法》第七條規(guī)定“國務院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理”。目前我國開展的資產(chǎn)評估服務主要涉及資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估等六大類，分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、商務部和保監(jiān)會等5部門管理。作為新興的資產(chǎn)評估行業(yè)類別，海域價格評估行業(yè)的行政管理部門為國家海洋局，因此，需要明確國家海洋局的行政監(jiān)督管理職責，建立業(yè)務規(guī)范，專業(yè)人才的培養(yǎng)、選拔與管理，評估機構(gòu)的管理以及行業(yè)監(jiān)督等一系列相關(guān)制度，提高行業(yè)水平；充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡和科技手段，建立全國海域價格評估監(jiān)督管理網(wǎng)絡系統(tǒng)，通過對海域價格評估執(zhí)業(yè)和評估報告?zhèn)浒腹蚕硇畔ⅲ瑢θ珖骱Ｓ騼r格評估機構(gòu)和人員的執(zhí)業(yè)行為進行有效監(jiān)督和管理。

4.2建立行業(yè)自律性管理機制

行業(yè)自律是市場經(jīng)濟體制的必然產(chǎn)物。《資產(chǎn)評估法》第六條規(guī)定“評估行業(yè)可以按照專業(yè)領(lǐng)域依法設立行業(yè)協(xié)會，實行自律管理，并接受有關(guān)評估行政管理部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督”。資產(chǎn)評估行業(yè)自律性管理是指將資產(chǎn)評估行業(yè)置于社會自發(fā)形成的行業(yè)自律性組織管理之下，其發(fā)展依賴于評估業(yè)內(nèi)形成的準則和規(guī)范。因此，從行業(yè)發(fā)展來看，建立一個行之有效的行業(yè)自律性組織是實現(xiàn)海域價格評估行業(yè)自律性管理的基礎。2010年成立的中國海洋工程咨詢協(xié)會是由從事海洋咨詢以及其他相關(guān)業(yè)務的單位、個人自愿組成的具有法人資格的全國性行業(yè)社會團體，是我國第一個全國性的海洋行業(yè)協(xié)會；可以依托中國海洋工程咨詢協(xié)會建立海域價格評估行業(yè)自律性組織，從而建立有效的行業(yè)自律性管理約束機制。

海域價格評估行業(yè)自律性組織需要擬定并組織實施海域價格評估執(zhí)業(yè)準則和職業(yè)道德準則，對海域價格評估機構(gòu)和人員的執(zhí)業(yè)行為、教育培訓和對外咨詢服務等建立相關(guān)制度，開展對執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)資格水平評價，組織對評估機構(gòu)和人員執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，構(gòu)建以海域價格評估機構(gòu)和人員為核心的行業(yè)管理數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)造良好執(zhí)業(yè)環(huán)境，提高全社會對海域價格評估機構(gòu)和人員的認知度和認可度。

4.3加強執(zhí)業(yè)隊伍建設

建設一支專業(yè)、規(guī)范、高效的海域價格評估執(zhí)業(yè)隊伍是滿足日益增長的市場需求和行業(yè)發(fā)展要求的根本。為進一步提高人力資源配置效率，國務院對評估師資格制度進行了改革，分批取消了部分職業(yè)資格許可和認定事項，但從《關(guān)于做好國務院取消部分準入類職業(yè)資格相關(guān)后續(xù)工作的通知》（人社部函〔2014〕144號）可以看到，取消的準入類職業(yè)資格，“行業(yè)管理確有需要且涉及人數(shù)較多的職業(yè)，可報國務院人力資源社會保障部門批準后設置為水平評價類職業(yè)資格。”注冊資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師均已從準入類職業(yè)資格調(diào)整為水平評價類職業(yè)資格。根據(jù)相關(guān)政策，海域價格評估行業(yè)發(fā)展必然要建立由行業(yè)自律性組織開展水平評價的職業(yè)資格制度，相關(guān)評估人員將憑能力執(zhí)業(yè)，并成為社會認可的資質(zhì)。

海域價格評估執(zhí)業(yè)隊伍建設要分兩步進行：第一步，在行業(yè)自律性組織成立以前，由國家海洋局面向資產(chǎn)評估行業(yè)從業(yè)人員組織開展海域價格評估業(yè)務培訓，吸引更多的成熟專業(yè)人才加入海域價格評估行業(yè)，為行業(yè)發(fā)展奠定人才基礎。第二步，在行業(yè)自律性組織成立以后，由該組織加強評估執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務培訓和后續(xù)教育，提高其綜合素質(zhì)和業(yè)務能力；規(guī)范評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，加強對評估機構(gòu)內(nèi)部管控的制度建設和對評估報告的質(zhì)量檢查，做大做強海域價格評估機構(gòu)。

4.4完善技術(shù)體系

健全的海域價格評估技術(shù)體系是推進海域資源市場化配置所必須的配套措施。海域與土地雖然都屬于空間資源范疇，但海域具有海水流動性、資源復合性、表面均質(zhì)性等特征，其物理特性與利用方式有別于土地，需要對其資源要素、環(huán)境容量、生態(tài)功能所具有的經(jīng)濟價值進行綜合評估，具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。因此，海域價格評估所需的方法、技術(shù)指標與土地估價或其他資產(chǎn)評估有所不同，需要制定專門的評估技術(shù)規(guī)程，加強海域價格評估理論和方法研究迫在眉睫。海洋行政主管部門有必要組織海域價格評估和海域使用管理等方面的專家進一步完善現(xiàn)有海域價格評估理論，推出新的規(guī)范、指南和指導意見，不斷完善整個海域價格評估技術(shù)體系，使之能夠適應未來業(yè)務發(fā)展需要；針對海域價格評估報告制定質(zhì)量評價體系，統(tǒng)一評估報告審查、評價的依據(jù)和規(guī)范。

5　結(jié)語

增長迅速的海域價格評估需求促進海域價格評估行業(yè)的快速發(fā)展，海域價格評估必然成為評估行業(yè)新的發(fā)展類別。作為新興的資產(chǎn)評估行業(yè)類別，與資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估等成熟行業(yè)相比，海域價格評估行業(yè)的管理制度和準則體系等還處于起步與規(guī)范階段。根據(jù)資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估等行業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，海域價格評估行業(yè)需要在行政監(jiān)管引領(lǐng)的基礎上培育和加強行業(yè)自律管理，規(guī)范評估執(zhí)業(yè)行為，促進評估隊伍的建設和發(fā)展，以滿足海域資源市場化配置的需要。

Price Evaluation System of Sea Areas in China：the Present Situation，Problems and Solutions

CAI Yueyin1，2，WANG Peng1，2，WANG Bei1，2，GONG Wei1，2
（1.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China；2.State Oceanic Administration Key Laboratory of Sea-area Management Technology，Dalian 116023，China）

The price evaluation business has been developing with the growth of sea areas market，while the price evaluation system cannot meet the needs of development and management of price evaluation business.Based on the analysis of current situation of sea-area price evaluation system，this paper summarized that there is a lack of policy guidance and norms，no accreditation system for the price evaluation of sea areas，the social recognition for assessment agencies and personnel is relatively low，and technology system is not perfect.Some countermeasures were proposed in order to promote the development of the price evaluation system，which include straightening out regulation relationship，establishing industrial self-discipline management system，team building and perfecting the technique system.

Price evaluation system of sea areas，Sea area use management，Asset appraisal law，Industrial regulation&self-discipline

P74

A

1005-9857（2016）09-0023-04

2016-03-07；

2016-07-28

國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室開放基金（201507）.

蔡悅蔭，高級工程師，博士，研究方向為海域使用管理技術(shù)，電子信箱：yycai@nmemc.org.cn