考問農業新業態的成長困惑

李松

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考問農業新業態的成長困惑

李松

發展休閑農業，有利于延伸農業產業鏈，推動一二三產業良性互動

當下，都市休閑農業等各類農業新業態正茁壯成長。但在其成長過程中，隨著與資本、勞力、土地等要素日益緊密結合，一些政策困惑也表現了出來：有的都市農業項目無法取得用地指標，打起了土地政策“擦邊球”；有的農業補貼政策“落地”效果不佳；有的農業項目在土地上積累了大量固定資產，卻無法成為有效抵押物……改革思維下，如何應對農業新業態的成長困惑？

都市農業缺用地指標，“擦邊球”怪相頻現

山前綠樹成蔭、景觀廊道、亭臺水榭繞湖而建，景色宜人；山腳下占地1畝多的花卉植物區呈現鄉村民居風格，古色古香，配套主題餐廳，可供游客用餐、娛樂；山上400多畝林地栽種楊梅、櫻花等，可供采摘、觀賞……重慶某區一農業觀光園建于2012年，業主累計投入3000多萬元，以特色效益農業為基礎，配套發展休閑旅游。

經過多年投入，項目已成熟。但業主張天新(化名)坦言，自己心里總是不踏實，原因就在于觀光園以臨時生產用房和農業附屬設施建設的名義，搞起了主題餐廳和住房，打了用地政策“擦邊球”。

張天新說：“流轉之前，觀光園的地大多是撂荒的，由于流轉租金比較高，農戶默認了我們修房的行為，但是土地流轉有期限，農地改變用途也違規。合同一到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦？”

相比以農業附屬設施的名義直接建房，有的項目做法更“巧妙”些。在重慶某農家樂，有10多座木質“農家旅舍”環湖而建，建筑物離地一兩米，使用鋼架作支撐。農家樂負責人說：“之所以要挑空建房，就是因為政策規定農業用地不能改變用途和性質，農旅配套又必須建接待設施。權衡政策邊界和現實需求，離地挑高建木房風險較小。如果政府來查，我們拆房、復墾的成本也低些。”

都市觀光農業項目用地“擦邊球”問題多發，既與項目投入不規范、踩用地紅線有關，也有一些合理的建設用地需求無法得到滿足，迫使不少人選擇“繞著政策走”。

“發揮農業休閑、觀光、旅游功能，延長產業鏈，建設配套用房和設施有客觀需求。但農業建設用地管控嚴格，觸碰紅線，風險很大。”重慶兩江藝龍實業發展公司流轉了2000多畝土地，發展花卉苗木和有機農產品。總經理尹詩麟說：“公司曾打算依托有機農產品種植，發展采摘體驗、觀光旅游項目，農產品附加值能大幅提升，就因為用地指標沒法落地，配套設施建不了，最后不得不放棄。”

大戶補貼政策難“落地”，固定投資變“死資產”

都市觀光農業成長需要用地指標，規模化糧食生產則需要政府補貼扶持。在重慶，不少農民反映，種糧大戶補貼在“落地”時有不少問題。

為了穩定糧食生產、抵消成本上漲對種糧的不利影響，近年來重慶實施種糧大戶補貼，規模50畝至100畝的，每畝補貼160元；100畝以上的，每畝補貼230元。在基層，大戶補貼卻遭遇散戶分利的現實尷尬：流轉出土地的農民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農民所能享受的農資補貼、糧食直補等，分享大戶補貼資金。

“這些年國家出臺不少補貼政策，種糧農民打心眼里歡迎。可補貼是按承包面積，補給土地承包者，并非我們這些實際耕作人。”梁平縣種糧大戶胡永剛說，村里農民把土地轉包給我們，除了能收取租金外，補貼款還要切一塊返還給農民。不種糧的能得到150元/畝，種糧的只有10元/畝，這對我們這些堅持務農的人積極性多少有些挫傷。

“惠農政策實施的效果，既取決于政府資金投入的力度和范圍，又受到農民之間利益關系和農地權利關系的影響。例如，在土地流轉中，雖然土地使用、經營權轉給了大戶，但散戶農民依然保有土地承包權，在農村契約約束力不強的背景下，如果大戶不能滿足散戶的利益訴求，散戶就很可能收回土地。”重慶墊江縣農委副主任劉寶凡說，政府要求“誰種糧誰得補貼”，基層落實難度很大。在土地流轉過程中，轉入土地的大戶和散戶之間實際上存在著利益博弈，大戶要租到土地，通常要以返還部分補貼資金為前提。

除了涉農補貼外，現行的一些農村金融政策也不利于農業新業態成長。例如，隨著各地土地流轉加快，農業生產配套建設了越來越多的附屬設施和生產管理用房，然而由于沒有明晰的產權，這些“沉淀”在土地上的資產，已引起農業大戶普遍擔憂。

重慶江津現代農業園區從2008年建設以來，已入駐農業龍頭企業超過50家，形成了優質糧油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色產業。“一方面農業發展缺資金，另一方面即便有資金投入，也難以獲得保障，無法融資循環，成了‘死資產’。”談到農業項目的融資瓶頸，園區管委會劉玉鐘說，為了解決這個問題，政府也想了不少“土辦法”，例如根據鄉村道路、水利設施、林木、農業生產配套設施等不同投資項目，區級涉農部門可以給企業出具投資證明，以降低銀行貸款門檻。即便有這些措施，金融機構仍不認可農業投資形成的固定資產是有效抵押物，融資依然困難。

優化政策框架，打破尷尬現狀

現階段農村土地、金融、補貼等政策事關現代農業持續、健康發展，政策調整、優化“牽一發而動全身”。在業內人士看來，要解決農業新業態成長中的這些政策困惑，需要立足農業、農村發展現實狀況，分類施策，對癥下藥。

以農村土地建設利用為例，應該出臺專門的政策文件，一方面凸顯政策的“規范和引導”作用，堅持紅線思維，設定耕地保護、產業準入、環境保護、農民利益分配等底線，農業項目建設遵循產業發展規劃要求，明確經營方向；另一方面，劃定一定比例的土地利用指標，專門用于滿足現代農業的發展需求。

同時，隨著現代農業發展，農業固定資產投入必定越來越大，相關產權的明晰需要決策者通盤考慮。據了解，為了推動農村固定資產明晰權屬，重慶、山東等地政府部門已開始試點探索給投資業主頒發相關的產權證明，確定資產投資額度、面積、有效期限等產權屬性。但這些規定是國家層面相關法律、政策并未作出調整背景下作出的，屬于地方政府自發探索行為，有的不規范、不完善。

業內人士認為，目前正在推進的農村產權制度改革，既應該明確土地本身的權屬關系，也應明晰附著在土地上的固定資產的權屬關系，通過制度創新和政策調整，進一步回答農業附屬設施和生產管理用房等固定資產如何確權、如何進行價值評估和能否進行抵押融資等問題，以真正穩定農業生產關系，促進現代農業發展。

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