農村基層治理：現狀、困境與對策
——以湖北省H市為例

彭群燕

(武漢商學院 商貿系， 湖北 武漢 430000)

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農村基層治理：現狀、困境與對策
——以湖北省H市為例

彭群燕

(武漢商學院 商貿系， 湖北 武漢 430000)

鄉鎮是我國最基層的行政單位，作為最基層行政單位的直接管理對象——農村，在社會治理過程中扮演著十分重要而突出的地位，社會治理的好壞與否，關鍵在農村。當前，農村治理還處于自發性，村民自治是我國農村治理的基本現狀。農村基層治理的放任性、地域性、復雜性等特點一直是困擾著農村的治理，通過對湖北省H市的社會調查來探討中國農村基層治理的對策，以求從提高村民的綜合素質，使農民個體價值取向順應社會主體價值觀相適應、理順鄉鎮與農村間的關系、制定《村民自治法》等方面來實現農村基層治理的和諧與穩定。

農村基層治理；治理困境；治理對策；農民心態

農村作為社會治理的最基層，在社會治理過程中扮演著十分重要而突出的地位，社會治理的好壞與否，關鍵在農村。隨著中央“三農”政策的出臺，農村基層治理成了熱點話題。按照國家農民宏觀政策的轉型，農村基層政府應該從以行政吸取為主要特征的“管治型”治理轉向為新農村建設的“服務型”治理。然而，我國農村基層治理遠遠滯后于中央新政策轉型的要求且存在不少問題。通過以湖北省H市為例來闡述農村基層治理的現狀，分析我國農村基層治理的困境，對于完善我國農村基層治理的策略，實現農村社會和諧與穩定有著重要意義。

一、 農村基層治理的現狀

村民自治是一項基本的政治制度。在我國農村基層治理過程中，村民直接選舉出村長對本村進行治理，村長不具有行政級別，鄉鎮一級政府部門無權干涉村長的選舉。隨著我國經濟的發展和農業稅費的取消，鄉鎮政府對農村的制約減弱，農村的基層治理出現了新的變化，根據學者吳理財的概括，我國農村基層治理表現出控制、掠奪式治理和放任應付式治理。[1]為了真實了解和掌握我國農村基層治理的現狀，筆者選取了湖北省H市農村基層治理作為研究對象。

(一)農村基層治理的現狀

1．控制、掠奪式治理。控制、掠奪式治理是指基層管理者對與自身利益密切相關的工作非常重視，為了達到目標和有效控制，與地方強勢力結盟成利益共同體來進行社會管理的過程。[2]村長的任命往往是當地有威望或經濟實力較好的人士擔當，村長在對本村進行管理的過程中多以自身利益或與自身密切相關人的利益為中心，進行控制式治理。如管理者對于考核自身業績一票否決的工作任務，往往保持著超乎尋常的行動能力，為了達到目標，不惜采取掠奪的方式對基層公務進行治理。

控制、掠奪式治理在我農村治理歷史中延續多年，帶有濃厚的封建意識。 由于控制、掠奪式治理具有強制性，與基礎民主相悖，致使農村社會的基層治理矛盾愈加激烈，隨著農民權益意識的提高和法治社會建設的加強，農村控制、掠奪式治理變得愈加的隱蔽化或淡化，在某種程度上向著放任、應付式治理發展。

2．放任、應付式治理。放任、應付式治理是指基層管理者對那些見效周期長、與己不利或吃力不討好的“為農服務”事項，采取無為的態度去處理或者大搞形式主義，應付了事。基層管理者出于對自身利益的考慮和農民權益意識的提高，在進行農村基層管理過程中采取放任、應付式治理，讓農民自覺的參與農村治理，分擔治理風險，一旦事情治理失敗，管理者就有推卸責任的借口。譬如農村社區衛生環境服務、社區文化服務、倫理道德建設等事項，由于見效周期長，基層管理者往往管理力度不夠或者大搞形式主義草草了事。

農村實行村民自治制度，但村民自治絕非放任、應付式治理。村民自治是為了更好的落實農民當家做主的主人翁地位，調動農民生產建設的積極性。當前，由于我國農民總體上綜合素質不高和農村經濟條件有限等原因，農村無法完全的實施自治，需要政府加以有效的引導，才能使農村的治理變得更加的科學有效。非放任、應付式治理實質上是對農村基層治理不負責的表現，這不僅不利于農村資源的合理配置，更會導致農村的無組織性和散漫性。

(二)基于湖北省H市農村基層治理現狀的社會調查

結合農民基層治理的表現，為了真實了解和掌握我國農村基層治理的現狀，筆者偕同課題組成員對湖北省H市10個村476名農民(包括村干部)進行了有關農村基層治理的實地問卷調查。調查主要涉及農民的文化程度、收入來源、農民對權益認知情況、農民參與農村治理情況、農民對當前農村治理的滿意度、農民的社會訴求等問題。總共發放問卷512份，回收問卷476份，有效問卷472份，本文所引用數據均來自本次調查數據匯總所得。

1. 當前農民的文化程度、年收入情況及主要的收入來源

表1 當前農民的文化程度

學歷小學及以下初中高中大學及以上比例27%46%18%9%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

表2 當前農民的年凈收入情況

收入10000元以下10000-20000元(含)20000-50000元(含)50000以上比例275%47%33%25%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

表3 當前農民的主要收入來源

收入來源農產品變賣外出務工投資收入其它比例27%67%15%45%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

通過對農民的文化程度、年收入情況和主要收入來源調查發現：當前農民的文化程度有所提高，但年收入水平較低，年收入在20000元(含)以下的農民占74.5%；年收入在20000-50000元(含)的只有33%，年收入在50000元以上的僅有2.5%，較大部分農民的生活依舊貧苦。從農民的主要收入來源看，農民沿襲傳統的小農經濟生產被打破，日常的收入以變賣農產品的農民僅27%；越來越多的農民選擇在外務工來增加家庭收入，67%的家庭主要收入靠外出務工；農民的投資意識淡薄，以投資收入作為家庭的主要經濟來源的僅有1.5%，以其他收入(如：零時工)作為主要經濟來源的占4.5%。

2.當前農民權益受損認知

表4 當前農民權益受損認知[3]

權益受損方面農資質量土地權益知情權農民負擔政府對農民維權態度其它比例181%281%153%82%126%177%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

通過對當前農民權益受損認知情況調查發現：我國農民權益受損主要體現在土地權益、農資質量、知情權三方面，其中農資質量和土地權益的受損最為嚴重，分別占18.1%和28.1%，這充分說明土地依然是農民物質和經濟來源的根本。[3]隨著我國城鎮化進程的加快，農村土地被征用的現象變得愈加的普遍，由于當前土地征用制度的不完善和農民自身的弱勢，農民權益受損情況時有發生。農民的知情權受損則主要由地域偏僻和宣傳不到位等原因造成。農業稅取消后，農民的負擔依舊繁重，主要體現在醫保和子女教育方面。在農民維權上，12.6%的農民將權益受損歸于政府對自身維權態度。17.7%的農民認為在政治和社會福利等方面自身權益受損。

3.農民參與農村治理情況

表5 農民參與農村治理情況

參與農村治理民主選舉民主決策民主管理民主監督比例56%18%17%73%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

農民主要是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四種途徑來參與農村治理，在對湖北省H市10個村莊的調查統計發現：農民主動參與農村治理的情形較少且主要體現在民主監督上，占73%；民主選舉也是農民主要參與農村治理的方式，占56%；民主決策和民主管理分別占18%和17%，農民普遍認為在農村治理過程中沒有什么決策權，更沒有管理權，自己只是被治理的對象。

4.當前農民對農村治理的滿意度

表6 當前農民對農村治理的滿意度

農村治理滿意度非常滿意滿意不滿意非常不滿意比例24%38%25%13%

資料來源：湖北省H市10個村莊調查統計(2015)。

通過對湖北省H市10個村莊調查統計發現：當前農民對農村治理的滿意度較高，62%的被調查對象對當前農村治理感到滿意或非常滿意，這主要是得益于當前農村的國家政策和對農村建設的支持投入加強，使農村的環境有了較大的改觀，農民普遍受益。25%的農民不滿意當前的農村治理狀態，認為農村治理還存在很多不好的方面，如農民的參與度或話語權不高等。13%的農民非常不滿意當前的農村治理，這主要表現在對村干部的不作為、貪污和公權私用的現象及農民的公權力受損。

5.當前農民的社會期望

圖1 當前農民的社會期望[4]

通過對農民的社會期望調查發現:提高家庭收入是農民首要的社會期望，占93%；為提升自身在市場上的競爭力，36%的農民期望獲得免費的職業技能培訓；48%的農民渴望獲得較多的業余勞動機會，實現經濟增收；78%的農民渴望獲得同城里人同等的社會保障，使其病有所醫，老有所養；子女的教育問題一直困擾著農民父母，41%的農民期待子女的教育權益得到保障；37%的農民希望社會和政府在其權益受損時提供必要的法律援助，使其合法權益得到正當的維護。

二、農村基層治理的困境

農村基層治理的現狀暴露出了農村基層治理的困境，作為農村基層治理的主體——村民，對當前的農村基層治理表現出諸多不滿。隨著城鎮化建設的加快，農民大量外出務工，參與基層治理積極性弱化。雖然家庭收入有所提高，生活水平有所改善，但對農資質量、土地權益、知情權、農民負擔等方面的權益甚感擔憂，農村基層治理的困境主要表現在以下幾個方面：

(一)農村社區自組織治理能力不足

農村社區自組織治理能力不足是當前農村基層治理困難的根本原因。農村社區自組織治理是指在黨派組織領導下，不需要農村社區外部力量的強制性干預，為順應社區居民合理需求，農村社區自行建立完備的信息傳輸與反饋系統，使農村社區充滿秩序與活力，實現各種資源的優化配置與高效利用，達到社區和諧。[5]在農村社區治理過程中，村民主要是通過行使知情權、選舉權、決策權、監督權、罷免權等方式參與治理。然而，村民自身綜合素質不高，信息傳輸動力不足和農民參與基層治理熱情不高，致使農村社區治理困難重重。

農村社區自組織治理的不足主要表現在以下幾個方面：一是村民自身能力有限，難以擔當自治重任；二是農村社區自組織缺乏穩定的關系，自組織的變動帶來群體間利益的調整，難以治理；三是外出務工成為農村家庭的主要收入來源，大量的青壯年村民的外出致使農村出現空巢，留下的老年兒童缺乏參與農村社區治理的積極性；四是經濟人屬性使村民選擇利己的方式，由于個體利益的不同，農村治理變得復雜而困難等。

(二)政府部門的自利性

農村賦稅的取消，客觀上弱化了政府部門對農村的制約，但政府部門作為一個實體機構，有其自身的利益，受“經濟人”特質的影響，政府部門在做出公共決策的過程中，并不能保證每一項決策都代表全社會的利益。在農村基層建設治理過程中，政府部門的自利性凸顯，這主要表現在政府部門對農村建設的干預方面，如在能較快或較好的展現政府政績的農村建設項目上，加大政策資金的扶持力度；在較慢或較難反映政績的農村建設項目上，政策扶持資金往往較少。正如布坎南所說“政府組織個人的自利性和政府職能的自利性，使政府出現了變異和失靈的現象”。[6]

農村基層治理與政府部門利益息息相關，政府部門的治理理念深深影響著農村的基層治理方式，政府組織個人的自利性和政府職能的自利性使得農村基層治理領導者在農村治理過程中偏向政府的利益，這嚴重影響農村基層治理的合理性，使得農民利益得不到有效保障，導致農民對當前農村治理缺失信心，必然會給農村治理帶來阻力。

(三)鄉鎮與農村間的管理關系混亂

鄉鎮與農村間的管理關系混亂，是農村基層治理困難的客觀原因。[7]在我國，最基層的政府組織是鄉鎮，農村是實行的是村民自治制度。按照我國的行政體制，農村應當享有高度的自治，村民有權決定村長的選任和農村的發展，但由于我國農村村民管理意識不強，管理能力有限，不得不依靠政府的力量進行干預。另一方面，鄉鎮機關有管理社會的職能，對于本鄉鎮管理區域的農村有管理的權力和義務。村民自治制度規定了農村的管理制度，鄉鎮政府也不能隨意逾越，但在現實中，鄉鎮與農村間管理關系的博弈，造成鄉鎮管理的“缺位”和“越位”現象勢必會帶來農村基層管理的困惑。

鄉鎮對農村管理權限的模糊和農村自身管理的迷失，造成了當前的農村表面上管理嚴明，實質上管理松散的現象。在村民遇到苦難時，尋求幫助的往往是直接面向縣級或更高一級政府，他們缺乏管理的層級觀念，認為越級求助，越有利于事情的快速解決。然而，這種越級意識無疑加大了農村基層的管理難度。

(四)農村基層治理缺乏相應法律支持

農村基層治理缺乏相應法律支持是農村基層管理困難的主觀原因。[8]長期以來，支撐農村基層治理的法律文件除了《憲法》外，很難找到其它與之對應的法律。在相應法律缺乏下，農村基層治理沒有具體的衡量標準，變得具有動搖性。農村基層治理的法治化進程明顯滯后，重實體、輕程序的現象嚴重，許多程序的規定過于簡單，只要事情能快速較好的解決，村民在治理過程中很少會關注其程序的合法性，這使得農村基層治理時有違規違法現象的發生，也會引起部分村民的不滿。如：農村選舉快捷，但大多村民很難有效的行使知情權、選舉權、監督權和對腐敗干部的罷免權等，致使村民基層民主流于形式，居多權利得不到有效保障，參與農村基層治理的積極性不高。

由于農村基層治理缺乏相應法律，在農村建設過程中，村民的權益時有侵害，這一方面影響了領導者的權威和政府公信力；另一方面加大了村民與政府的對抗性，影響社會和諧。如：在城鎮化過程中，農民土地大量喪失，在缺乏相應法律支持下，農民的權益難以有效保護，在農民權益受損情況下，農民和管理者對立狀態嚴重，這極大的增加了農村基層治理的難度。

三、農村基層治理的對策

農村基層治理的現狀反映了當前農村基層治理存在自組織治理能力不足、政府部門的自利性、鄉鎮與農村間的管理關系混亂、缺乏相應法律支持等諸多瓶頸，解決好農村基層治理問題，既要著眼農村自身，又要“跳出農村”，從宏觀方面謀求解決策略。

(一)提高村民綜合素質，構建微觀農村社區自組織治理機制

自組織治理機制的構建以自組織成員為核心，農村社區自組織的主體是村民，村民自身素質的高低決定了農村社區自組織治理能力的強弱。[9]為此，解決好農村基層治理，提高村民的綜合素質是關鍵。提高村民的綜合素質，構建微觀農村社區自組織治理機制，既要注重村民自身的條件和特點，又要考慮村民的生活環境。在我國，農村人口占總人口數量的70%，村民文化素質普遍偏低，法治意識淡薄，人情化嚴重等，這大大阻礙了農村基層治理的正常化，提高村民綜合素質，可以從以下幾個方面做起：首先，啟動教育下基層計劃，為農村建立一批農民大學或農民學習班，引導和鼓勵村民加強科學文化知識的學習。其次，充分運用網絡技術，實現網絡村村通工程，加大對農村的信息傳播和交流，讓村民更快捷的了解時事政策。最后，提高農民辨別事件的能力和法律意識，引導農民個人價值觀適應社會主流價值觀的發展。

構建微觀農村社區自組織治理機制是實現農村基層治理的基礎。農村基層治理以社區為單位，農村社區自組織治理機制影響著農村基層治理的發展。構建微觀農村社區自組織治理機制需要注意以下幾個點：首先，充分發展農村社區民主，保障村民的民主權利，只有村民的民主權利得到有效保障，才有可能達到自治。其次，農村社區組織制度應遵循自由無障礙原則。所謂自由無障礙原則是指農民在參與基層自治過程中，不能人為的設置較多的規則和法律來影響民眾的參與。最后，注重農村社區信息化建設，加大農村社區之間、農村社區與村民個體間的信息交流，實現農村社區間的有機互動。

(二)構建服務型基層政府，加強對農村治理的引導

構建服務性基層政府，加強對農村治理的引導是現實農村基層治理良性發展的有效途徑。政府部門與農村基層自治有著密切的聯系，政府部門的自利性嚴重影響著農村基層治理的效率。[10]隨著社會的進步和發展，構建服務型政府成為當前政府改革的主流，作為農村基層治理最直接的領導管理單位——鄉鎮政府，理應適應時代發展的要求，提高自身的服務意識，加強對農村基層治理的引導。長期以來，由于受官本位思想的影響，鄉鎮政府在農村面前如同地方小皇帝，對農村治理干涉過多，農村的管理居多方面要受控于鄉鎮政府，這極大的違背了我國農村村民自治的初衷。轉變基層政府的治理方式，以自身的實際行動來影響農村的治理，加強對農村治理提供服務和指導，這會極大的提高農村基層治理的效率。

服務型基層政府對農村治理的引導主要從以下幾方面入手：一、思想引導。改變過去官僚思想，用服務型思想再造基層政府執政理念，使服務型執政理念逐漸深入到農村基層治理中，為農村基層治理帶來便利。二、政治引導。由于我國的農村實行的村民自治制度，加強對農村的政治引導是核心，用現代網絡科技對農村實施政治宣傳，使農民個體價值取向適應社會價值取向的發展，有利于農村的社會穩定，為農村治理帶來和諧的社會環境。三、行為引導。我國農村大多位于偏遠地區，農村治理的方式較為傳統，基層政府加強對農村治理的行為方式引導，有利于農村治理較快適應時代的發展需求，提高農村治理效率。

(三)推進政治體制改革，理順鄉鎮政府與農村間的管理關系

推進政治體制改革，理順鄉鎮與農村間的管理關系，既是促進農村基層治理順利發展的要求，更是新農村建設的內在需要。[11]在當前農業人口占多數的情景下，加快政治體制改革，提高農民的政治地位，充分發揮農村基層民主，有利于農村村民自治政策的落實和農村社會的穩定。農村政治體制的改革關鍵是要在保障農民合法權益的前提下，改革不適應時代要求的舊體制，以促進農民增收，農村發展為導向。當前，由于大量農民外出務工，農民政治權利得不到有效保障，探索農民異地選舉權利的改革，使農民在戶籍地的權益得到有效的保障，是落實農村基層治理的客觀要求。

鄉鎮政府與農村間的管理關系模糊不清，劃分不明，導致政府在對農村治理過程中越位、缺位、錯位的現場時有發生，這極大的影響了農村村民自治。理順鄉鎮與農村間的管理關系，可以從以下幾個方面著手：一是要建立合理有效的分權制度，進一步明確鄉鎮政府的管理權限和農村自治權限，使農村的基層治理落實到事情。二是要建立鄉鎮政府與農村間的協商機制，加強鄉鎮政府與農村基層治理間的交流與合作，讓農村基層治理變得更加的科學和合理。三是要實行“問責制”，有權必有責，失責必追究。在鄉鎮政府與農村間的管理關系模糊時，以事情和責任為導向，誰負責或誰著手處理的事項，誰就對該事項的后果負責。四是要加強鄉鎮政府與農村間的相互監督。農村基層治理過程中的言行，應當受到廣大人民群眾和上級政府的監督，上級政府的言行也應當接受農村的監督。

(四)制定《農村基層治理法》，保障農民參與基層治理的權益

我國農村實行村民自治制度，村民在基層治理過程中占主導地位，農村基層治理的好壞與否，關鍵在村民。在農村基層治理過程中，由于相關法律的缺失，一直困擾著農村的基層治理，制定《農村基層治理法》，保障農民參與基層治理的權益，是實現農村基層治理有效進行的根本保障。[12]制定《農村基層治理法》，使村民在進行基層治理過程中有法可依，防止村民在基層治理過程中因沒有具體的衡量標準而導致的不確定性。

《農村基層治理法》的制定應充分考慮當前農村基層治理的狀況和農民的合法權益。一方面, 我們要在現有法律的基礎上修改和補充，形成新的專門針對農村基層治理的法律。如根據農村實際運行中的問題, 修訂現行的農村選舉法和基層自治組織法, 進一步明確農村選舉的程序和基層自治組織的制度安排。根據農村治理在基層民主建設中出現的突出問題, 明確農村訴訟的權利和程序, 將農村基層治理的違法行為納入到行政訴訟的范疇,用法律規范農村基層治理行為和自治組織的建設。另一方面, 大量農民進城務工，農村留存的多為老人和兒童，進城務工農民的政治權利得不到有效保障。應當充分運用當前的網絡科技，探索新的選舉方式和監督方式，以法的形式確保進城務工農民能異地參入農村基層治理的權利，提高農民參與農村建設的積極性。如在農村基層治理過程中，以法的形式確保網絡選舉的程序和形式的有效性，定期開展網絡選舉和村民網絡會議，為農民參加基層治理提供便利。

[1] 吳理財.應注意農村基層的選擇性治理[N].學習時報,2009-01-12.

[2] 趙守飛.農村基層治理:問題、原因及對策[J].蘭州學刊,2010(3).

[3] 汪金峰.新生代農民工對社會穩定影響研究[J].北京郵電大學學報(社會科學版),2014(4).

[4] 汪金峰. 新時期我國農民政治社會心態下權益維護研究[D].南充：西華師范大學,2015.

[5] 吳彤.自組織、被組織——一種管理方法研究[J].科學管理研究,1996(2).

[6] 張英洪.公共品短缺、規則松弛與農民負擔反彈——湖南省山腳下村調查[J].調研世界,2009(7).

[7] 榮敬本, 崔之元.從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革[ M].北京:中央編譯出版社, 1998:28.

[8] 陳榮卓，唐鳴.農村基層治理能力與農村民主管理[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2014(3).

[9] 吳彤.自組織方法論研究[M].北京:清華大學出版社,2005:15.

[10] 張艷國.農村基層治理能力現代化的構成要件及其實現路徑[J].當代社會主義問題,2014(12).

[11] 劉安.協商共治：建構農村基層治理的制度性合作關系[J].南京師范大學學報(社會科學版),2011(3).

[12] 肖唐鏢.鄉村治理創新的動力、理念和空間分析[ J].國家行政學院學報, 2009(2).

(責任編輯：李瀟雨)

Rural Grass Roots Governance: Current Situation, Difficulties and Countermeasures ——Taking H city of Hubei Province as an Example

PENG Qun-yan

(Department of Commerce and Trade, Wuhan Business School,Wuhan 430000, China)

the township is the most basic administrative unit in our country, as the basic administrative unit of direct management objects, rural areas, in the process of social governance, plays a very important role, and it is the key to the quality of social governance. At present, the rural governance is still spontaneous, the villager autonomy is the basic situation of rural governance in our country. Laissez faire, regional, regionalty and complexity of rural grass-roots governance plagued rural governance. Through the social investigation of H City, Hubei Province,have this paper discusses the Countermeasures of China rural grass-roots governance, in order to formulate the law of villager autonomy, straighten out between towns and rural areas, improve the villagers' comprehensive quality, make the value orientation of individual peasants conform to the social main body value on the adaptation of view to realize the harmony and stability of rural grass-roots governance.

rural grass-roots governance; Governance Dilemma; countermeasures; farmers' mentality

2016-09-29

國家創新創業計劃項目“新時期我國農民政治社會心態下的權益維護研究”(項目編號：201410638015)。

彭群燕,女,武漢商學院商貿系人力資源管理師。

D638

A

1008-2603(2016)06-0043-07