尷尬的事實：根本不存在基于規(guī)則的世界秩序

帕特里克·波特（Patrick Porter）

張關(guān)林/譯

尷尬的事實：根本不存在基于規(guī)則的世界秩序

帕特里克·波特（Patrick Porter）

張關(guān)林/譯

選自美國《國家利益》雜志 2016年8月28日

現(xiàn)在沒有，將來也不會有，如果假設(shè)可能有，那是很危險的。

如果在對外事務(wù)的討論中，有一個被不斷提及的概念，這個概念就是“基于規(guī)則”的國際秩序。人人受到全球規(guī)則體系的約束這一觀念（即國際法至上），是“英國國家安全戰(zhàn)略”和“澳大利亞國防白皮書”的基本思想，也是美國“國家安全戰(zhàn)略”的根本理念。聯(lián)合國的建立，就是為了終結(jié)戰(zhàn)亂淵藪，在原地豎起一套法治體系。這件事一直困難重重，尤其在目前日益多極化、爭議更多的時代，更為困難，因為主權(quán)要求和人權(quán)要求頻發(fā)沖突，觀察家們擔心，規(guī)則這個概念本身正在隱退。“基于規(guī)則”這個詞已經(jīng)成為無意義的口頭禪，經(jīng)常會脫口而出，好像不斷念咒就能請出神靈似的。

有秩序顯然比混亂強。有規(guī)則和程序比任性濫用權(quán)力好，即便道路很難監(jiān)管，但國家制定大致的行道規(guī)則，總是件好事。問題不在法律。問題在于守法，在于這樣的追求：讓正式規(guī)則來替代權(quán)力政治，取代任意判決，讓規(guī)范和制度來取消政治本身。

如果嚴格守法，世界就應(yīng)該嚴格根據(jù)法律行事，而執(zhí)行法律就會使國家無法制定其對外政策。5年前，國外非政府組織就驗證了這樣的理念會走向哪里，那時該組織要求加拿大政府在美國總統(tǒng)小布什訪問時將他逮捕，以調(diào)查小布什虐待戰(zhàn)俘的罪行。加拿大出人意料地拒絕了這個要求，認為加拿大與這個超級大國的關(guān)系中還存在其他的重要利益。就像試圖讓世界濃縮成一個龐然大物的其他概念一樣，守法理念的價值也是有限的。我們不可能擁有一個基于規(guī)則的世界秩序。的確，迷戀規(guī)則更是個問題。

“基于規(guī)則的國際秩序”是個令人著迷的詞語。聽起來多么開明呀。它是一批國際主義律師、官員和評論家的通用語之一。它滾下舌頭的麻利勁，就像“全球治理”、“國際社會”這些高調(diào)詞一樣。它是研究生茶余飯后、請愿者慷慨陳詞、新聞發(fā)布或辯論場所的定制詞。這個概念也是對大國極有誘惑的武器，高舉這個概念，大國行為就有了全球治安的崇高地位。但這個世界實際的決定是多么不可饒恕，使這個概念備受煎熬，只好自食其言。

聯(lián)合國前秘書長安南（Kofi Annan）制定的、在伊拉克戰(zhàn)爭后不斷重申的一種理論的核心，就是絕對堅持遵守規(guī)則。信奉基于規(guī)則的秩序的安南認為，聯(lián)合國是使用武力“合法性的唯一授予者”。在對非法行為的指責集中在美國的布什政府身上的時候（美國沒有獲得安理會授權(quán)就入侵伊拉克，被視為踐踏了廣泛認可的規(guī)則，把一個已建成的法制秩序轉(zhuǎn)變?yōu)闊o法的世界），安南的理論如日中天。在安南看來，伊拉克的教訓是必須通過聯(lián)合國一起合作。遺憾的是，后薩達姆時代的伊拉克所發(fā)生的許多暴力事件，是在聯(lián)合國安理會2004年6月通過1546號決議之后，該決議一致同意多國部隊繼續(xù)留在那里。伊拉克的叛亂分子已經(jīng)表明它們認為炸毀了在巴格達的聯(lián)合國總部的“合法性唯一授予者”是什么玩意。聯(lián)合國的權(quán)威其實并沒有守法分子認為的那么重要，這難道沒有可能嗎？

不過，這個理念已經(jīng)擴散，普遍認為軍事行動只有聯(lián)合國同意才是合法的。如果前后一致地應(yīng)用這個理論的話，就會阻止那些在道義和戰(zhàn)略上都正確的干預(yù)，如越南的干預(yù)，目的是終止柬埔寨的種族滅絕行為，坦桑尼亞的干預(yù)，目的是反對烏干達的阿明。社會主義知識分子諾姆·格拉斯（Norm Geras）在質(zhì)疑守法主義的時候說道，既然人是很重要的，國際法就必須在“其他涉及生死的緊迫的道義考慮上”尋找機會。如果它能用于人權(quán)，為何不能用于國際安全，或者用于國際秩序本身上呢？

如今的敘利亞就引出了這個問題。英國前國際開發(fā)部長安德魯·米歇爾（Andrew Mitchell）最近譴責俄羅斯-敘利亞轟炸阿勒頗城。他要求國際采取行動終止這種屠殺，他認為只有聯(lián)合國才能“代表國際社會的權(quán)威”。米歇爾不承認俄羅斯是聯(lián)合國常任理事國，因為它是可以使用否決權(quán)的參戰(zhàn)一方。問題很明顯：規(guī)則的一個仲裁人同時是不愿意采取行動反對自己的血腥的入侵者。事實上，米歇爾是在強調(diào)，要嚴格遵守會妨礙他所認為的具有道義緊迫性的干預(yù)的那種制度障礙。只要國際機構(gòu)行使權(quán)力的動機與正義的軍事行動之間沒有交易就行。但愿我們兩者皆得才好。

就在克里米亞入俄，烏克蘭局勢混亂不堪的時候，以極其和平主義的態(tài)度討論國際“規(guī)則”的人，認為地緣政治的強取豪奪是一種歷史現(xiàn)象，是在有法律約束的21世紀又回到了19世紀。

對規(guī)則遵守與共識的最近歷史進行這種不顧歷史的假設(shè)，反映了批評人士的某種莫名的驚訝。從歷史角度看，這很正常。如果一個大國在眾多民族主義者的壓力下，不對顯然已成主流的“基于規(guī)則”的秩序讓步，說明這個秩序必定在一開始就是脆弱的、虛假的。

如果“基于規(guī)則”這種陳詞濫調(diào)無傷大雅倒也罷了。但它并非沒有害處，它有三個缺陷。

首先，它對“事情運行方式”的要求在過去和今天都是不合實際的。有些人懷念二戰(zhàn)后美國遵循的基于規(guī)則的自由主義秩序，但與他們的愿望相反，從來也沒有出現(xiàn)過遵守規(guī)則的黃金時代可供我們回歸。正如斯蒂芬·華爾特（Stephen Walt）所說，“過去主要是我們編制規(guī)則，如果規(guī)則擋道，我們就扔掉或無視它們……存在著規(guī)則，但我們沒有以此來界定系統(tǒng)。在開始的時候，如果主要國家在需要的時候可以無視規(guī)則，把系統(tǒng)界定為‘基于規(guī)則’就沒有什么道理了。”美國不是一個置身事外的裁判。裁判不能推翻其他政府，謀殺他國統(tǒng)治者，或封鎖其他國家。

無論過去還是現(xiàn)在，每個大國，包括安理會常任理事國，都偶爾會嚴重違反國際法，或拒絕國際法庭的裁決，甚至否認國際法庭的權(quán)威。雅克·希拉克（Jacques Chirac）時代的法國，就像格哈德·施羅德（Gerhard Schroeder）時代的德國一樣，反對入侵伊拉克，理由是反對單邊主義、尊崇安理會的權(quán)威。但法國自己卻踐踏了這個原則，1999年參加北約對塞爾維亞的未經(jīng)授權(quán)的非法轟炸，以拯救科索沃的阿爾巴尼亞人免遭種族滅絕。正如美國一位鷹派所說，“如果真有過他們所說的那種國際秩序的話，也在1999年被歐洲破壞了。”1985年，法國炸沉綠色和平的船只彩虹勇士號，法國同意就此事仲裁，結(jié)果卻拒絕服從國際法院的判決。美國甚至不批準國際海洋法，卻要求中國遵守該法。在20世紀80年代，尼加拉瓜成功地向國際法院狀告美國在其港口采掘，華盛頓拒絕賠償，拒絕承認國際法院的權(quán)威。美國駐聯(lián)合國大使珍妮·柯克帕特里克（Jeane Kirkpatrick）的說法雖然具有煽動性，但卻是符合實際的：她說，國際法院是個“半法律”機構(gòu)，“各國有時接受，有時不接受”。

第二，“基于規(guī)則”的理想未來也不可能實現(xiàn)，這是由國際生活的可悲性所決定的。因為根本沒有超然物外的不偏不倚的權(quán)威以一種沒有利害關(guān)系的、一以貫之的方式來實施規(guī)則。可以有全球治理，但不可能出現(xiàn)全球政府，當國家受到一定程度的壓力時，如果這個國家有能力，就會依靠自身的力量。

規(guī)則本身，就像標準一樣，可能會自相矛盾。我們已經(jīng)注意到有關(guān)事例：安理會的權(quán)威與反對針對平民的國際人道主義法就有沖突。請設(shè)想這樣一種引起爭議的說法：有時候國家的非法行為卻是正義的。我們西歐各國時不時地違反國際法，但卻是有充分理由的。雖然我們傾向于國際授權(quán)，但我們的緊迫利益有時會受到威脅，非常之緊迫，以至于我們不會讓這些利益聽任國際共識來擺布。的確，我們可以憑良心地說，世界秩序本身的福祉要求我們偶爾去打破規(guī)則。

強烈要求出現(xiàn)“基于規(guī)則的秩序”的奧巴馬，卻對伊斯蘭極端主義者進行了法外的屠殺，并沒有始終獲得東道國或安理會的預(yù)先首肯，這樣干既侵犯了主權(quán)，又踐踏了正當程序。在理論上，他這么做是對的。美國公民無權(quán)移居到遙遠的國度，無權(quán)在不受打擾的情況下敦促同胞去屠殺其他美國人。同樣，來自其他國家的武裝的伊斯蘭極端主義者沒有資格攻擊美國公民。他們尋找避難的國家或者太弱，或者太不作為，沒有逮捕他們。在這種情況下，美國把武裝的敵人當作武裝的敵人來對待，不依靠他人的允許，是合情合理的。不過，“基于規(guī)則”卻成了橡皮筋。

這個問題到英國前首相卡梅隆那里，變得尖銳起來，他敦促中國要順從“基于規(guī)則的世界”。而敘利亞使用化武對待平民激怒了卡梅隆，2013年秋，他找到了拋開正式規(guī)則的充分理由。為了懲罰和威懾未來的大規(guī)模殺傷性武器暴行，卡梅隆進行了懲罰性空襲，他的理由是，“如果我們認為只能有安理會一致通過的應(yīng)對措施的話，那我們實際上就把我們的對外政策和我們的道義外包給了俄羅斯可能的一票否決。現(xiàn)在我認為這是極其錯誤的態(tài)度。”對于一個喋喋不休談?wù)摲ㄖ蔚恼畞碚f，規(guī)則和道義突然之間分道揚鑣了，英國可以為了其他有價值的東西而拋棄規(guī)則。這個直白的理論并非孤立事件。如果我們不認為英美具有特權(quán)的話，既然大國可以有選擇地拒絕服從安理會和國際法院，別國為什么不可以？大國可以調(diào)用規(guī)則，但如果任意調(diào)用的話，也就破壞了規(guī)則。這就是大國特權(quán)。這就是我們生活的世界。

第三，試圖打造一個由國際權(quán)威執(zhí)法的規(guī)則統(tǒng)一的世界，就會損害西方探索新路的能力。有些人認為，改善規(guī)則、改革制度就會很好地解決這個問題，但事實并非如此。這個問題十分棘手。世界是個悲劇場所，在那里并非所有好東西都會相互照應(yīng)，也不會提供沒有左右為難的明確性和一貫性。甚至做好事也需要與壓制人民的政權(quán)達成妥協(xié)。請想想智利獨裁者皮諾切特的著名案例吧，他于1999年在倫敦遭到軟禁。英國首相瑪格麗特·撒切爾（Margaret Thatcher）堅決支持皮諾切特，受到廣泛指責。批評撒切爾夫人的人沒有注意到，1982年撒切爾夫人領(lǐng)導的英國重新從阿根廷手里奪回福克蘭群島時，依靠了智利的秘密支持，尤其是智利的遠程雷達提供的阿根廷對英國特混艦隊空襲的預(yù)警。有一天遠程雷達因為維修而關(guān)閉，就有兩艘英國運輸船被阿根廷擊沉。所以，在英國的勝利中，皮諾切特是幫了大忙的，而且是冒著很大的風險在幫忙。如果我們聽從法律人士的告誡，致力于逮捕和審判壓迫型政權(quán)的首腦的話，未來我們怎么有信心獲得他們的幫助呢？

在戰(zhàn)后的初期，漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）發(fā)現(xiàn)了守法主義愿景，它從和平、法律與犯罪的絕對角度來構(gòu)想世界。正如摩根索所指出的，“規(guī)則”和“秩序”是不同的相互排斥的概念，就像“非法的”和“不道德的”是不同概念一樣。“規(guī)則”是指嚴格、不容商量和明確，授權(quán)一個凌駕一切的最高裁判來執(zhí)行規(guī)則。而秩序卻在沒有裁判的情況下依靠妥協(xié)、協(xié)商和平衡。在一個非常混亂、規(guī)則本身相互矛盾的世界中，這些因素有許多需要硬性的價值判斷。

我自己的體會是，政府官員都私底下認為他們的主導概念是一個不真實的偽概念。不過他們都認為這還是值得追求的。但追求不可能的事情是否明智呢？假裝認為這個世界不是它明顯顯示的那個樣子，是毫無意義的。我們的決策者不要滿懷希望地去祈求一個虛假的秩序，這個秩序甚至我們自己的國家在關(guān)鍵時刻也要拒絕的。他們應(yīng)該思考如何談判出一個粗糙一點的世界，擬定出他們愿意作出的妥協(xié)、愿意容忍的違規(guī)，談出必須有彈性的一些原則。如果說有一條道能通向和平的話，這條道不可能是競相援引規(guī)則之道，也不可能是把對外政策律師化之道。兩者都不可能解決權(quán)力與秩序的內(nèi)在矛盾。取而代之的也不一定是“純粹的無政府狀態(tài)”。如果可以打造出一個行得通的世界秩序的話，那主要是那些不局限于閱讀國際文件的外交家們搞出來的。這個秩序?qū)⒁揽客讌f(xié)、調(diào)整和相互讓步，依靠得到威懾和物質(zhì)力量支持的不斷協(xié)商的世界。這個世界也許不很誘人。但至少它是行得通的實在的世界，在這個世界中，深思熟慮的審慎外交有時能取得成功。這也是我們能擁有的唯一的世界。需要反復(fù)重申這個意思是很可悲的，不過什么都要顯然是不可能的。

原文標題：Sorry, Folks. There Is No Rules-Based World Order.