如何正確指引新型農業經營主體良性發展

■高雙平　郭麗華

如何正確指引新型農業經營主體良性發展

■高雙平郭麗華

2016年作為“十三五規劃”的開局之年，國家更是把“加快構建新型農業經營體系”作為重點任務。培育新型農業經營主體要求要在思想上深刻認識到新型農業經營體系建設只是發展現代化農業的手段，發展現代化農業也只是“富裕農民、確保重要農產品有效供給和國家糧食安全”的手段。要時刻保持清醒的頭腦，加強政府規范和監管力度，避免政策錯位與實踐畸形，要根據當前國情，走出一條中國特色現代化農業的道路。

農業經營主體新型農業經營主體承包農戶適度規模經營政府監管

培養新型經營主體是在2012年底的中央農村經濟工作會議上被首次正式提出。之后在2013年的中央一號文件中也明確提到，要為聯戶經營、專業大戶和家庭農場創造良好的政策與法律環境，并采取獎勵補助等多種辦法扶持其快速發展。接下來的幾年中央和地方政府有關發展新型農業經營主體的政策、意見等更是應運而生。2016年作為“十三五規劃”的開局之年，更是把“加快構建新型農業經營體系”作為重點任務。李克強總理在兩會中指出，農業是擴內需調結構的重要領域，更是安天下穩民心的產業。強調必須要解決好“三農”問題，以保障國家的糧食安全，促進農民增收，為推進我國的農業現代化建設奠定基礎。中央一號文件中也發出了“加快形成培育新型農業經營主體的政策體系”的號召，并提到要讓多種形式的農業適度規模經營充分發揮其“引領作用”。此外，《深化農村改革綜合性實施方案》中還提到“加快構建新型農業經營體系”將會在十三五時期取得顯著成就。

近幾年，許多學者對新型農業經營主體的研究與探討熱情也很高，并且大多數學者都認為新型農業經營體系就是發展現代農業的必然選擇。從研究的具體內容來看，大量文獻針對新型農業經營主體的概念界定、類型劃分和形成條件等理論層面展開了深入的分析，但對在地方實踐層面，尚缺乏對新型農業經營體系建設是否合理合規的審查與檢驗，對如何確保新型農業經營主體良性發展的研究也相對較少。

新型農業經營主體的相關概念和類型

農業經營主體主要指直接或間接的從事從農產品生產到農產品銷售或服務的產業鏈條上經營活動的個人或組織。隨著新型農業經營主體的提出，宋洪遠等人認為新型農業經營主體就是一類把農業產業當作職業，經營規模相對較大、物質裝備基礎較好、經營管理能力較強、勞動生產率、資源利用率和土地產出率等各項效率值均較高，把商品化、市場化作為其主要目標的農業經營組織。

張揚提出新型農業經營主體是在良好的政策環境下，在市場需求的拉動下，通過提高生產力水平，改變農業生產要素的配置狀態等手段，打破傳統承包農戶的生產均衡狀態，從而創造出經濟剩余的新主體。基于這一理念，其認為新型農業經營主體將會是現代農業發展中的關鍵參與者與推動者。

從現有的大量文獻來看，新型經營主體一般被細分為專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業龍頭企業4種類型。

對于專業大戶目前學術界還沒有給出嚴格的概念界定，一般而言就是指經營規模比傳統承包農戶大，從事某一品種或者某一行業的生產的農業經營者。其主要特征是以家庭經營為基礎，承包較大規模的土地，把種植業取得的收入作為家庭勞動力最重要的收入來源。從其特征可以看出，專業大戶既具有家庭經營的優勢，又彌補了小農戶經營規模過小的缺陷，能夠充分調動起農民的生產積極性。

家庭農場的概念相對明朗了很多，是指主要勞動力來自于家庭成員，主要從事規模化、集約化和商品化的農業生產經營活動，并以農業收入作為其家庭的主要收入來源的一類新型農業經營主體。家庭農場在家庭承包經營的基礎上，充分利用現代農業生產要素，采取市場化經營和企業化的管理手段，使其更符合現代化農業建設要求。

根據《合作社法》中對農民合作社的定義，其是指在農村家庭承包經營的基礎上，從事同類農產品種植的生產經營者或提供與利用同類農業生產經營服務的提供者與利用者，彼此按照自愿聯合、民主管理的原則有序組織起來的互助性經濟組織。農民合作社通過加強農戶間的合作與聯合，提高了農戶在農資采購、農產品銷售、農機服務等領域的市場地位和交易談判能力，解決了單打獨斗形勢下的規模不經濟問題。可以說農民合作社是聯結農戶和市場的中間紐帶。

農業龍頭企業是指通過簽訂訂單合同或合作等方式與農戶建立起利益紐帶，引領農戶進入市場，以實現產加銷、貿工農一體化為目標，主要從事農產品加工或流通的企業形式。農業產業化龍頭企業在資金、技術、人才和經營管理水平等方面均具有較大優勢，且處于與市場直接對接的環節。每年國內農產品市場供應量的1/3來自于農業龍頭企業，2/3的主要城市“菜籃子”產品來自于農業企業。所以說農業龍頭企業在保障農產品有效供給、推進農業現代化建設中占有市場主體地位，而且農業企業通過與農戶建立利益紐帶，能夠替農戶分擔部分自然風險和市場風險，以保證農民利益和農業生產的穩定性。

新型農業經營主體培育實踐中存在的問題

（一）新型農業經營主體發展速度迅猛

從各類新型農業經營主體的數量和增長幅度來看，到2011年底，全國經營耕地面積在50畝以上的專業大戶有276萬戶，其中近80萬戶的耕地面積在100畝以上；2012年底，全國家庭農場共有87.7萬個；依法登記的農民專業合作社已達63.4萬家；全國農業產業化龍頭企業近12萬家。孟麗等人提出專業大戶將逐漸向家庭農場過渡，未來數量會有所下降；但家庭農場將快速發展，預計到2020年全國的家庭農場數量將達到268萬個，相比2012年的數據增加180.3萬個，年均增長率達15％；農民合作社預計到2020年將比2012年的63.4萬個增加72.6萬個，年均增長率為10％；農業龍頭企業預計到2020年將會在2012年12萬家的基礎上增加7萬家，年均增長率為6％。

可見新型農業經營主體的發展速度之快。一些地方甚至重數量輕質量，不考慮甚至違背農民意愿強行集中土地，盲目推進，搞形式主義，簡單的“壘大戶”的行為將直接導致新型農業經營主體與其實際內涵相背離、發展缺乏自主選擇權甚至發育不良，這會給農村的穩定埋下巨大隱患。

（二）新型農業經營主體規模遠超“適度”要求

國家在各項文件政策中一直提倡的是“適度規模經營”，但由于我國地域遼闊，各地的地理條件、氣候條件、種植結構和經濟發展水平差異較大，致使無法制定統一的標準來進行規范。近來，有關部門把種地收入和進城務工收入相等時所對應的生產經營規模作為“適度規?！钡臉藴剩瑴y算出在北方一年一熟制地區，家庭經營的適度規模大約在120畝，而在南方一年兩熟的地區60畝左右為最適規模。但就拿新型經營主體中的生產主體且規模相對較小的家庭農場來說，全國87.7萬個家庭農場的經營規模平均值高達200.2畝，而全國傳統承包農戶的平均經營耕地面積為7.5畝，前者是后者的近27倍。更何況是經營規模動輒數千甚至上萬畝的農民合作社和農業龍頭企業。

可見各地普遍存在著新型農業經營主體經營規模過大的現象。而且據對河北省部分家庭農場實地走訪調查發現，不少新型農業經營主體還有繼續擴大規模的打算。如果繼續盲目的追求大規模，將會導致農業生產由原來的規模經濟轉變為規模不經濟。

（三）針對新型農業經營主體與普通農戶的財政支持失衡

近年來，在地方實踐中逐漸暴露出對新型農業經營主體與普通農戶的關系的誤解，認為國家強調發展新型農業經營主體，就試圖以其完全替代傳統農戶。各地方政府有意將涉農補助向新型農業經營主體傾斜，實現其所謂的“精準施策”，致使普通農戶只能拿到基于承包地面積測算的惠農補貼，除此之外很少有其他的財政支持。這反而造成了“排擠普通農戶”的錯誤示范。

另外，財政支持向新型經營主體傾斜，改善了這部分經營主體的基礎設施，使其農業生產條件得以提檔升級，進而降低了其農業生產成本，這必然會對分散農戶的農業生產構成威脅，逐漸使分散農戶喪失市場競爭力，形成擠出效應。而對于本身就資金匱乏的普通農戶，其農業收入又在其家庭總收入中占有重要份額。所以此舉措最終將會使農村發展陷入“窮者越窮，富者越富”的怪圈，甚至會加劇地方性市場的壟斷。

（四）在新型農業經營主體培育進程中監管力度不夠

雖然國家在政策制定上對于工商資本進入農業一直保有謹慎的態度，但從基層實踐來看，各地方政府卻普遍存在著對工商資本限制過少甚至大力提倡、積極引入的現象。由于工商企業具有資金實力雄厚的優勢，再加上各地政府的積極引入，使其呈現出加速發展的趨勢。另外還有一部分工商企業主鉆政策制度空子，巧妙利用家鄉親屬的名義來登記注冊家庭農場或合作社，致使一些家庭農場和合作社出現了企業化現象。還有許多新型農業經營主體動機不純，只為享受政府補貼，自注冊登記后尚處于休眠狀態，合作社存在“合而不作”，甚至存在“空殼”、“冒牌”等現象。另外，不少支農政策和補貼從政府下達到農民獲得，中間要經過太多環節，導致在政策執行中出現尋租現象和資金截留現象，從而使政策的實施存在時滯性、高成本的特點。

（五）新型農業經營主體普遍遭遇發展瓶頸

1.專業大戶和家庭農場遭遇的發展瓶頸

一是土地流轉困難，流轉年限較短。土地流轉市場缺乏規范管理，中介服務機構成立滯后；部分農民存在戀土情節，寧愿拋荒，也不愿轉讓土地承包經營權；農戶間地塊分散，規模小，導致難以連片流轉土地，甚至易發生權益糾紛。以上這些因素導致土地流轉困難，且流轉年限普遍較短。據對河北省家庭農場的調查數據顯示，家庭農場與農戶簽訂的土地流轉合同年限大多數在3年以下，這也進一步證實了土地流轉年限短的事實。而土地流轉年限短，又會導致承包沒有連續性，農場不敢投入，從而影響了土地的產出效益，最終達不到理想收益。

二是農業經營者整體文化水平較低。以河北省家庭農場為例，農場主受教育程度為初中及以下程度的占到了77％，僅有23％是高中及以上水平，可見農場主的受教育程度普遍偏低，與之相連的就是新型農業經營主體管理水平低，機械化程度低，對市場的了解程度低，從而增加了農業經營的市場風險，難以發揮新型農業經營主體的規模效益和示范帶動作用。

三是融資困難。家庭農場普遍存在資金短缺的現象，如河北省的家庭農場，其資金短缺程度在10萬以下的和10-30萬元的居多，比例接近1：1。然而，由于農業生產的高風險、低收益特性致使銀行等金融機構不愿貸款給農民，農民只能從農村信用社取得小額貸款，可這對于農業生產來說也是杯水車薪，直接制約了新型農業經營主體的發展與完善。

2.農民合作社遭遇的發展瓶頸

一是合作社經營帶動能力不強。到2013年6月底，全國已有82.8萬家依法登記的農民專業合作社，實有成員6540多萬戶，僅占我國農戶的25.2％。而且合作社多是經營附加值不高的初級農產品，或是進行一些一般性的技術指導，使其市場競爭力較弱，無法充分發揮其示范帶動效應。

二是規范化運作較差。合作社普遍存在財務工作不規范，合作社與社員的利益聯結不緊密、社員風險意識和監督意識淡薄等問題。部分農民合作社“有組織無合作”，僅僅為了套取國家補助資金而創辦，成立后并不按照合作社的章程進行運作，也不組織成員開展真正的農業生產經營活動。另有一些合作社被企業或個人主導，剝奪了農民的話語權，導致合作社被企業化、私人化，失去了合作的意義。據調研數據統計，河北省3.4萬個合作社，真正能夠規范運作的還不到10％。

3.農業龍頭企業遭遇的發展瓶頸

一是龍頭企業整體實力較弱，帶動能力不強。農業龍頭企業在農產品加工環節，以加工初級產品為主，精加工相對滯后，產業鏈較短，直接阻礙了農產品檔次提升和品牌知名度擴大，從而使其在國際國內兩大市場的競爭能力不強。而且我國近12萬家農業產業化龍頭企業，僅輻射帶動6000多萬農戶，占比不到全國農戶的30％。

二是龍頭企業與農戶建立的利益聯結模式效果不明顯?？偟膩砜矗堫^企業與農戶主要是通過訂單合同形成利益聯結機制，而且在訂立合同中，農戶處于絕對劣勢地位，參與談判的話語權不夠，只能獲取很少的增值收益，甚至是零增值收益，該不平等關系導致二者的實際履約比例并不高。就2010年訂單合同而言，違約比例高達12.05％。

三是貸款融資困難。農業龍頭企業的經營范圍主要是農副產品收購、加工和銷售，這類業務的資金需求通常季節性強、時間急、需求量大，可農業企業往往又缺乏抵押擔保物，抵押融資相當困難，常常使其在收購旺季產生資金缺口，影響企業有效運轉。

正確引導新型農業經營主體發展的對策建議

（一）正確處理好新型農業經營主體與普通農戶的關系

從我國的基本國情出發，小農經營仍具活力與效率，所以廣大承包農戶仍將作為農業生產經營的基本主體長期持續存在，并將與新型農業經營主體共同組成我國現代農業的經營體系。另外，隨著我國工業化和城鎮化的發展，承包農戶也會逐步分化，從而為其他主體擴大規模提供條件。因此在實踐中要處理好發展新型經營主體和扶持傳統農戶的關系，不能“非此即彼”。要認識到培育新型經營主體和扶持傳統農戶二者是相輔相成的。新型經營主體主要是商品化生產，傳統農戶則主要是自給性生產。兩者盡管存在一定的競爭，但更多的是相互促進。因此，無論是在政策解讀還是地方實踐中，對二者均不可偏廢，尤其不能扶持資本、打敗農民，要讓農民成為現代化農業建設中的積極參與者和真正受益者。這既是發展農村經濟的需要，也是穩定農村大局的需要。

（二）正確處理好不同類型的新型農業經營主體之間的關系

不同類型的新型經營主體，在農業的生產實踐中的功能定位是不同的：專業大戶和家庭農場是農業規?；洜I的生產主體，承擔著農產品生產的重任，處于農業生產經營的基礎地位；農民專業合作社能夠組織散戶、帶動大戶，是農戶與企業和市場對接的橋梁，在物資采購、農產品銷售和農業生產性服務等環節具有優勢；農業龍頭企業通常占據著先進的生產要素，可以在產前、產中、產后的全產業鏈為專業大戶和家庭農場提供生產經營性服務，尤其是充分發揮其在農產品加工和銷售環節的功能。

在實踐中，要針對各類主體的特點和比較優勢，形成一種相互聯合與合作的組織形態。既要支持各類新型經營主體發揮各自優勢，在市場中有序競爭；又要引導各類主體相互融合、協同發展，建立穩定的利益聯結機制。不能厚此薄彼，不能讓地方政府的獨特偏好誤導了新型農業經營主體的自然發展過程。

（三）優化新型農業經營主體的發展環境

1.建立有效的土地流轉機制，規范土地流轉市場

政府應深化農村土地產權制度改革，建立和完善土地流轉激勵機制。積極開展土地確權頒證工作，搭建土地流轉交易平臺，健全縣、鎮、村三級土地流轉管理機構，對土地流轉進行規范管理，同時政府應提供相應的社會保障、流轉收益保障和非農就業機會，以消除農民對轉讓土地承包經營權的顧慮，穩定土地流轉關系，從而促進我國農業的“適度”規?；洜I。

2.培育新型職業農民，提升農業經營者素質

針對我國農民文化水平偏低的現狀，我們應大力推進農業職業教育，充分利用農民協會、成人學校和農業高校等組織，對農民進行定期培訓，普及農業常識及實用技術、鼓勵農業高校專家親臨農村農地教學、鼓勵農業高學歷人才回歸農村創業等措施，重點培育一批懂知識、懂技術、懂管理和懂市場的新型職業農民，提升農民的綜合素質。

3.加大政策扶持力度，減少中間環節

政府應采取同等扶持力度，平等對待新型農業經營主體和承包農戶。并應結合各類新型農業經營主體的不同發展階段和實際需求，對土地流轉、基礎設施建設、技術升級、產品研發、市場開拓和新型主體培訓等給予相應的政策和資金支持，以增強各類新型經營主體的經濟實力和核心競爭力。另外，政府應建立規范的登記注冊等信息化網絡，并與監管部門配合，盡量使涉農補貼等直接劃轉到農業經營主體手中，削減中間環節，確保資金及時到位，提高資金的利用效率。

4.構建監測體系，加強政府監管力度

從當前形勢來看，我們有必要把各年的中央一號文件、各地的政策意見等上升到法律層面，制定明確的法律制度來規范和要求新型農業經營主體的培育和發展。建立縣鄉村三級獨立監管機構，并實施獨立的財政預算等，明確規定各級監管部門的職責，以保證其獨立性，避免“被架空”等現象出現，從而確保各類新型經營主體規范運作、良性發展。

5.完善農村金融保險制度

完善農村金融制度可以采取以下措施：建立新型農村金融機構，打破現有金融機構對農村資金市場的壟斷；推廣適合新型農業經營主體的金融產品，擴大有效擔保抵押物的范圍，實現土地經營權、大型農機具的抵押融資；建立針對新型農業經營主體的信用評級制度，根據其信用等級，確定其貸款的授信額度；創新擔保機制，采取多樣化的擔保辦法，降低金融機構的經營風險。另外，可通過增設政策性農業保險品種、建立農業重大災害風險補償基金、降低保費、提高保額等途徑來完善農業保險制度，降低農業生產面臨的自然風險。

總之，在新型農業經營主體的培育過程中，我們要深刻認識到新型農業經營體系建設只是發展現代化農業的手段，而發展現代化農業也只是“富裕農民、保障重要農產品有效供給和國家糧食安全”的手段，要時刻保持清醒的頭腦，加強政府扶持和監管力度，優化新型農業經營主體的發展環境，避免政策錯位與實踐畸形，要根據我國國情，走出一條中國特色現代化農業的道路。

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責任編輯：孫鐵銘

高雙平，河北農業大學商學院，碩士生在讀，研究方向為會計與審計；郭麗華，河北農業大學商學院教授，博士，研究方向為資產評估）