天津城市基礎設施投融資模式研究

■韓冠華

天津城市基礎設施投融資模式研究

■韓冠華

近年來，天津城市基礎設施投資力度不斷加大，“兩港四路”大交通體系日臻完善，城市綜合承載能力顯著提高，城市面貌發生了日新月異的變化。進入“十三五”，天津迎來了京津冀協同發展、自由貿易試驗區建設、自主創新示范區建設、“一帶一路”建設、濱海新區開發開放五大國家戰略迭加的難得的歷史機遇，也進入了基礎設施建設大發展的重要階段。為進一步加快天津城市基礎設施建設步伐，推動美麗天津建設的取得決定性進展，本文從優化基礎設施投融資角度入手，在梳理總結國內外主要投融資模式和發展特征的基礎上，結合天津城市基礎設施投融資現狀，借鑒國內外先進經驗，提出對天津城市基礎設施投融資模式選擇的建議。

國內外基礎設施投融資的主要模式

基礎設施投融資模式，也就是基礎設施投資及融資采取的基本方式，包括投資和融資組織形式、融資結構等。國內外許多國家和地區在基礎設施投融資路徑、方式以及體制機制等方面都進行了有益探索，形成了各種類型的投融資模式。按照投資主體和融資方式的不同，基礎設施投融資模式基本可分為三種類型，分別為：政府主導的投融資模式、政府與市場相結合的投融資模式以及市場化投融資模式。

（一）政府主導的投融資模式

政府主導的投融資模式，是以政府財政資金或國有投融資平臺投資為主投入項目建設，并由政府委托非盈利性項目單位進行項目管理的一種投融資模式。該模式的主體一般為國有公司。采用這種模式的條件是政府財政盈余或國有投融資平臺資金十分充足，項目具有非盈利性特征。

（二）政府與市場相結合的投融資模式

政府與市場相結合的投融資模式是依據政府財政和政府信用，采取市場手段籌集資金并運用于項目建設的模式。其市場參與主體主要包括地方政府、國外政府、國內外商業銀行、政策性銀行、國有企業和私營企業等。

1.市政債券模式

市政債券模式是地方政府通過發行市政債券籌集資金的一種投融資模式。發行主體包括政府、政府授權機構和以債券使用機構命名的直接發行者，投資者主要包括銀行、保險公司、基金和個人投資者。該模式一般應用于期限較長的項目，以長期債券為主，主要包括一般責任債券和項目收益債券兩類。

2.“政府財政投入+信貸融入”模式

“政府財政投入+信貸融入”混合模式是采取政府和私營企業聯合投資的行為，由政府財政向項目建設開發部門提供補貼、減免稅收或提供低息融資等方式進行投融資的模式。

隨著城市建設規模的擴大，城市功能需求不斷提升，“財政投入+信貸融入”混合模式已成為國內外較為普遍的投融資模式之一。

3.特許經營權模式

特許經營權模式是政府通過授予合同性質的“特許經營權”，將城市公用事業項目的建設與經營權交給私營企業的一種投融資模式。地方政府和私營企業通常是長期的緊密合作關系，雙方以合同形式明確各自權限，私營企業在地方政府扶持和監督下對工程項目進行開發和經營。

（三）市場化投融資模式

市場化投融資模式是在市場化規則下，以獲取盈利為目的，依據企業信用或項目收益，采用商業貸款和發行股票、債券等商業化融資手段籌集資金的模式。

1.企業信用模式

企業信用融資是以企業信用為基礎進行的各項融資活動，主要有銀行貸款融資、公司債券融資和股票市場融資三種模式。

（1）銀行貸款

銀行貸款融資是企業依據自身信用向銀行借款以籌集項目建設所需資金，貸款方式以短期信用貸款和抵押貸款為主。與公司債券和股票市場兩種融資模式相比，銀行貸款模式相對更加方便、靈活，風險較小。

（2）公司債券

公司債券融資是通過股份有限公司和有限責任公司依照法定程序發行的并約定在一定期限內還本付息的有價證券進行融資的一種模式。公司發行債券募集的資金可以根據資金需求時間長短，靈活地確定債券期限和債券利率。公司債券發行的門檻相對較低，與股票市場融資相比，操作更簡便、靈活、迅速。作為一種市場化程度很高的債券品種，公司債券很有可能成為未來中國債券市場上的主流品種。

（3）股票市場

股票市場融資是上市公司通過配股、增發和發行可轉換債券等方式在證券市場上進行直接融資的模式。股票市場融資拓寬了項目資金來源渠道，沒有固定的利息負擔，籌資風險小，所籌資金具有永久性，無到期日，不需歸還。

2.項目融資模式

項目融資是以項目的預期收益和參與人對項目風險所承擔的義務為擔保，以項目資產為貸款抵押物，并以項目運營收益和盈利來償還貸款的一種無追索權或有限追索權的融資模式。項目融資是目前國際上較為流行的一種用于大型項目建設融資的新型模式，主要有BOT、ABS、PPP等模式。

（1）BOT（建設-經營-移交）

BOT（Build-Operate-Transfer）模式其實質是一種特許權，這種模式以政府和私人機構之間達成的協議為前提，由政府向私人機構頒發特許，允許在一定時期內籌集資金建設某城市基礎設施并管理和經營該設施及相應的產品與服務，以償還債務，收取投資，賺取利潤。采用BOT模式建造的基礎設施通常有發電廠、機場、收費公路、污水處理設施等。

（2）ABS（資產證券化）

ABS（Asset-Backed Securitization）就是“資產證券化”，即以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目未來收益為保證，通過在國際資本市場發行證券來募集資金的投融資模式。ABS融資通常需要組建一個特別用途的公司，原始權益人以合同方式將其所擁有的項目資產的未來現金收入的權利轉讓給特別用途公司，實現原始權益人本身的風險與項目資產的風險隔斷，然后通過信用擔保，同其他機構組織債券發行，并以項目的未來收益清償債券本息。

（3）PPP（公私合伙制）

PPP（Public Private Partnership）指政府與私人部門之間以特許權協議為基礎，通過合約明確雙方權利和義務，共同承擔責任和融資風險，實現“雙贏”或“多贏”的現代融資模式。PPP最早出現在上世紀70年代的美國，并迅速在基礎設施建設領域得到廣泛應用。PPP融資模式典型的運作模式為，特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償。

天津基礎設施投融資現狀分析

“十二五”以來，天津市不斷完善基礎設施投融資平臺，運用金融創新成果，豐富融資手段，加快引入多種市場化投融資模式，拓寬投融資渠道，優化投融資環境，為推進重點項目建設提供了有力保障，初步形成了投資多元化、運營市場化、服務社會化、監管規范化的投融資發展新格局。

（一）投融資平臺載體功能逐步完善

近年來，天津市以天津城市基礎設施建設投資集團為龍頭，不斷完善基礎設施投融資載體功能，通過建立和完善法人治理結構和規范運行機制，有效改善了融資渠道單一的不足，在緩解資金壓力的同時，也進一步提升了資本運作效率。

（二）新型投融資方式不斷涌現

依托天津城市基礎設施建設投資集團，積極探索，逐步引入了多樣化投融資方式，積累了寶貴經驗。一是積極引入保險專項資金。二是陸續發行企業債券、短期債券等多種債券。三是創新運用BT、BOT等多種模式。

（三）投融資環境不斷優化

為給基礎設施項目建設提供資金保障，天津市不斷加大金融創新力度，優化投融資環境。2016年上半年，天津濱海國家自主創新示范區和天津銀行列入全國首批投貸聯動政策試點，全市境內外上市公司和新三板掛牌公司累計達到177家，比年初新增40家。利用置換債券、地方政府債券、各類企業債券、境外低息資金和社會資金，降低政府性投融資公司綜合融資成本。同時，積極爭取國家專項建設基金支持，為棚戶區改造、養老服務體系建設、重大水利工程等城鎮基礎設施的重大建設項目提供長期低成本資金。

（四）存在的問題

雖然天津市在基礎設施投融資方面取得了積極進展，但是與國內外先進地區相比、與“十三五”期間國家對天津的城市定位相比，還存在一些不足。

1.投融資結構不盡合理

從投融資結構看，目前，政府投資仍占主要地位，民間投資相對不足，融資結構中主要以銀行貸款為主，直接融資規模較小，雖然引入了BT等新的融資模式，但這部分融資所占比例仍然較小，投融資結構不盡合理，既不利于擴大投融資規模，同時又加劇了投融資風險。

2.投融資管理體制有待健全

目前，基礎設施投資的決策權基本都在政府各行政部門，既負責項目投資、審批、監管市場，又直接組織參與項目建設與實施，投資過程中政企不分的狀況依然存在，由此也導致一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力，投資效益觀念和風險意識不足。

3.投融資監管和風險控制需要進一步增強

由于受國家貨幣政策調整影響，政府投融資平臺資金運作難度將有所加大，償還貸款壓力顯現。同時，由于國際經濟金融環境不穩以及國家對各地政府投融資平臺監管力度的持續加大，進一步增強基礎設施投融資的監管和風險控制已成為緊迫問題。

天津基礎設施投融資的模式探討

“十三五”期間，天津市將重點開展海港、空港、鐵路及軌道交通等重點項目建設。要建成大北環、西南環線、南港等貨運鐵路，新建京濱、京唐城際鐵路和津石高速公路，建成唐廊、薊汕高速公路，啟動地鐵7號線、11號線建設，6號線實現區間試運營。這些基礎設施項目資金需求大、投資期限長、投資回報安全穩定，可以考慮采用“以BOT+PPP為主，以基礎設施產業基金+信托融資+保險資金為補充的投融資模式”。

在BOT模式應用上，政府可以對項目融資、建設、經營和維護提供特許協議，在協議規定的特許期限內，由非政府部門的經營實體或外國公司與政府簽訂協議，并作為項目投資和經營主體，項目建成后，對使用者收取適當費用作為項目收益來回收投資資金，特許期滿后將項目經營權無償移交給新區政府。在PPP模式應用上，可以通過政府采購形式，與中標單位及其他投資人共同建立的新的項目法人簽訂特許合同，由新設項目法人負責項目籌資、建設和運營。新區政府與提供貸款的金融機構通過直接協議方式，使項目法人更加便捷、快速地獲得金融機構貸款。通過授予該法人特許經營權和收益權方式，進一步促進項目有效運營，加快推動基礎設施建設。在基礎設施產業基金方面，可以借鑒渤海產業基金運作模式，以天津城市基礎設施投資建設集團作為發起人，設立基礎設施投資基金，吸引政策性資金、社會資本等進入基礎設施領域，募集基金份額，在特定期限內對項目進行直接投資。在信托融資模式應用上，可以依托政府信用優勢，開展基礎設施建設資金信托計劃，吸收銀行貸款、信托公司、社會資金參與基礎設施重點項目建設，將直接融資與間接融資有效結合，提高融資效率，優化資金結構。在吸引保險資金方面，隨著保險資金投資范圍地不斷放寬，充分依托這一利好形勢，在風險可控、收益合理、依法合規的前提下，積極吸引保險資金以債券、股權等方式投資基礎設施項目建設領域。

對策建議

為進一步優化和完善天津市基礎設施投融資模式，促進重點項目實施，建議在加強政府引導、加大金融支持力度、完善投融資服務體系、提升風險防控能力4個方面進一步加大工作力度。

（一）加強政府引導

進一步加強政府財政資金的政策性導向。對市場投融資的方向、規模發揮引導效應，結合有關財稅、金融等配套政策，通過轉讓、拍賣、吸引入股等多種方式，引導社會資金投入，優化投融資結構，促進市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上來。

（二）加大金融支持力度

一是積極爭取政策性資金支持，吸引各類政策性金融資金，積極爭取國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行等政策性銀行擴大信貸規模，支持天津市基礎設施建設。二是加快推進金融創新，不斷完善包含企業債券、短期融資券、中期票據、可轉換債券等在內的債券市場體系。支持金融機構的資產證券化，增強資金的流動性，使更多的資金能夠流向基礎設施建設領域。

（三）完善投融資服務體系

一是積極發展中介服務，清理整頓現有投融資中介服務機構，在此基礎上，鼓勵采取合伙制、股份制等多種形式實施改組改造，構建一批資本充足、內控嚴密、運營安全、信譽良好、競爭實力強的中介服務企業，提供優質、高效、規范的投融資咨詢服務。二是創新政府服務方式，加大基礎設施投融資的支持和服務力度，實行專門人員服務制度，協助企業打通融資渠道，并進一步優化對投融資服務機構設立、業務審批等流程，簡化辦事程序，提高辦事效率。

（四）提升風險防控能力

一是加強主體自律，參與投融資的企業要制定科學規范的管理規定、資金使用和審查明細，認真落實政府重點項目投融資有關政策措施，接受政府的財政監督檢查。二是加大財務監管力度，實行財務總監制度，審核和監督投融資主體投資、融資和擔保等重點事項。財務總監定期向政府有關部門遞交財務監督報告，保障資金的合理、規范、高效使用。三是完善信息披露制度，及時公布重點基礎設施項目的建設實施情況，做到信息及時公開，并設立問詢、投訴、舉報中心，及時受理來訪問題，接受媒體和社會公眾監督。

責任編輯：陳秀麗

天津市海河建設發展投資有限公司，董事長）