農民工積分入戶政策議程設置問題分析*

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農民工積分入戶政策議程設置問題分析*

*本文系廣東省社科規劃項目“后本田時代新生代民工抗爭與廣東勞資關系轉型問題研究”(GD13CSH01)、教育部社會科規劃項目“基于勞資共同治理下企業員工參與問題研究”(項目號14YJAZH061)、教育部社科規劃項目“新常態下勞資群體性事件的演進與政府治理研究”(項目號15YJAZH096)的階段性成果。在本文資料搜集和寫作中，黃茂英同學付出辛勤努力，在此表示誠摯感謝！

楊正喜

[提要]農民工積分入戶政策議程設置是多源流議程下“輿論流”“提案流”“政府流”三流合一的結果，但積分入戶問題的察覺、問題進入議程的論證以及具體積分入戶方案的出臺，政府都起著決定性作用。首先，學界和傳媒的“輿論流”使農民工入戶問題進入政府視線，政府對其察覺的眾多社會問題進行篩選排序，決定問題進入政策議程的優先順序。其次，人民代表大會以及人民政協等政策代表的“提案流”，進一步增加農民工入戶政策的議程準入權重。最后，在科學民主決策體系的基礎上，政府借助專家的咨詢論證，實現最終決策。

[關鍵詞]議程設置積分入戶政策農民工

一、問題的提出

農民工市民化問題一直是政府和社會各界關注的焦點之一。黨的十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。2014年中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。作為農民工流入大省，廣東一直在探索農民工積分入戶。2009年，中山頒發《中山市流動人員積分制管理暫行規定》和《中山市流動人員積分制管理實施細則》，在全國率先全面推行流動人員積分制管理。它以積分排名的方式為外來流動人員安排一定數量的入戶指標，形成解決城鄉戶籍問題的新制度。在借鑒中山市經驗和測評體系的基礎上，廣東于2010年6月出臺了《廣東省人民政府辦公廳關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》。此后，廣州、深圳、東莞、珠海、江門、湛江等各大城市紛紛

出臺本市農民工積分入戶實施細則。

“公共政策問題從何而來，我們關心的問題是如何創建的以及為什么一些爭議或初期的問題能夠引起決策者的關注和關心，而另外一些則不能。”①相比其他問題，農民工積分入戶政策為何能引起政府關注并最終進入政策議程？影響政策議程設置的最主要因素是什么？在農民工積分入戶這一政策議程設置中，參與主體有哪些，各自扮演了什么樣的角色？它對推進政府決策的科學化和民主化意義是什么？相關問題值得深入研究。

二、公共政策中的議程設置多元類型

一般來說，國外較為典型的議程設置模型有以下三類：(1)“擴散器模型”，即根據政策問題的提出者在議程中的不同作用，以及擴散器影響力的范圍、方向和程序，將議程設置模式分為外壓模式、動員模式和內參模式②。(2)“溪流模型”，約翰·金登用“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”模型理解政策議程的設置，認為三條溪流的完全匯合可以極大地增加某一主題被牢牢地固定在決策議程中的機會。同時，他還提出了“政策之窗”的概念，敞開的“政策之窗”可以為問題、政策建議以及政治的完美結合創造機會，進而也可以創造機會把由三種結合的因素整體地推上決策議程③。(3)“競爭模型”，詹姆斯·安德森認為“每個問題都必須通過競爭才能引起政府官員的注意，因為立法者和政府官員的時間和資源都是有限的。”④現實中，政策促進者、突發事件、抗議活動、媒體報道以及其他可通過某種不可思議的或者特殊的方式都有可能被提上議程⑤。

國內學者對議程設置的研究主要集中在中國議程設置的模式及其影響因素兩方面內容，大致可以劃分為以下四類：(1)“議程提出者-公眾參與模型”，王紹光依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度兩個維度區分出六種子模式：決策者提出、沒有公眾參與的關門模式；決策者提出、爭取民眾支持的動員模式；政府智囊團提出、爭取決策者支持的內參模式；政府智囊團提出、借助輿論壓力的借力模式；精英建言、民眾參與性低的上書模式和民間提出、爭取民意支持的外壓模式⑥。(2)“壓力模型”，根據政策問題的提出者在議程設置中的作用和影響力，可以細分為政策訴求由政府系統以外的個人、社會團體或大眾傳媒提出的外在壓力型，政策訴求由具有權威的政治領袖根據自己的判斷提出的權威發動型，政策訴求源于政府機構內部的人員或部門的內在創始型三種基本類型⑦。(3)“共識型決策模型”，這一模型強調由各決策主體、社會團體和大眾尋求廣泛參與和一致同意的決策過程，具有包容性、參與性、協作性、共識構建性、合作性等特征。相對于西方流行的以“多元主義”和“多數決”為基礎的決策模式，“共識型”決策正在引發更多理論關注和實踐探索，而中國得益于政治體制的優勢，形成了具有中國特色的“共識型”決策⑧。(4)“科學民主決策模型”，主要通過重大問題集體決策、專家咨詢、社會公示、社會聽證、決策責任限定等形式增強決策的科學性、民主性，也就是中央提出的“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化”。

上述國內外議程設置模型能夠解釋廣東農民工積分入戶進入政策議程的某一方面問題，但仍存在不足：“溪流模型”“競爭模型”更多關注影響問題進入政策議程的因素，對于各影響因素地位和作用的差異性則沒有深入討論；“擴散器模型”“議程提出者-公眾參與模型”“壓力模型”基于議程提出者、傳播媒介、社會公眾等影響議程設置的主體及主體的影響力對議程設置進行分類，對于不同主體相互之間的關系沒有進一步探討；“共識型決策模型”“科學民主決策模型”具有較明顯的中國特色，但對于多個決策主體的發揮功能的作用過程和作用原理討論不足。我們認為農民工積分入戶政策的議程設置是多源流框架下“輿論流”、“提案流”、“政府流”三流合一的結果。

一般來說，多源流框架下社會問題進入政策議程有四種流程：(1)問題——政府流——議程。即政府流直接發現社會問題，列入政策議程，議程設置的主要參與主體為政府。(2)問題——輿論流——政府流——議程。社會問題在輿論流的推動下，逐漸為政府流關注，列入政策議程，議程設置過程中主要是政府對社會的回應。(3)問題——提案流——政府流——議程。社會問題通過提案流以人大議案建議、政協提案等方式進入政府流視線，列入政策議程。(4)問題——輿論流——提案流——政府流——議程。社會問題在輿論流和提案流的共同推進下，引起政府流關注，列入政策議程。值得注意的是，在多源流議程設置框架下，四種問題進入議程的流程都必須經過政府流，即問題需要獲得政府系統主動或者被動的關注，才能夠進入議程，這也是理解農民工積分入戶政策的議程設置的關鍵。

三、“三流合一”與農民工積分入戶政策議程設置

(一)輿論流

1.學界

改革開放30年來，中國社會最大變化之一就是社會流動加劇。大量農民離開鄉村，走向城市，形成巨大的人口流動潮。1984年，中國社科院研究員張雨林在《社會學通訊》中首次使用“農民工”一詞后，這一稱謂被廣泛使用。農民工問題一直是學界探討的熱點，僅中國知網以農民工為主題的期刊就有近4萬篇，其中，農民工的市民化格外受學者關注。

農村剩余勞動力到城市就業，農業勞動力向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城市化的普遍趨勢，也是我國實現現代化的必然要求。農民工雖然在城市工作，但戶籍門檻卻讓他們無法享有與城市居民同等的待遇，學者建議通過戶籍制度改革、健全社會保障制度、提升民工素質、發揮政府主體作用等途徑來實現農民工市民化，積分入戶是農民工市民化的重要制度安排。中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為以農民工市民化為內涵的深度城市化是經濟增長的新引擎⑨。學界對農民工市民化問題以及積分入戶問題的集中關注，形成了民工積分入戶的研究熱潮，推動了農民工積分入戶問題進入政策議程。

2.媒體

自中山市創新流動人口積分制管理后，農民工積分入戶問題便成為廣東媒體報道的新寵，廣東各地農民工積分入戶報道層出不窮。《中山日報》2008年就已開始關注流動人口積分制管理，2009年12月17日《中山日報》報道了中山市在全國首推流動人口積分制，以積分排名方式安排外來人口入戶及其子女入讀公校的具體情況，中山市每年以積分排名的方式為外來流動人口安排一定數量的入戶指標，達到一定分數的流動人口子女可入讀公辦學校⑩。官方媒體《南方日報》2009年開始介紹中山市積分入戶、積分入學經驗，2010年以后隨著積分入戶政策在全省的推廣，報道重點轉向各地級市積分入戶政策實施現狀。《南方周末》《廣州日報》《深圳特區報》《珠海特區報》《東莞日報》《佛山日報》《惠州日報》《湛江日報》《梅州日報》等報紙都對農民工入戶問題予以關注，內容涉及入戶條件、入戶指標、入戶經驗、入戶政策、入戶福利等。大眾媒媒體報道使農民工積分入戶問題進入媒介議程，引發輿論關注，影響政策制定者。大量新聞報道提高了農民工積分入戶問題的重要性，推動了積分入戶問題進入政策議程。

(二)提案流

1.人大代表議案建議

2010年3月，來自廣東、重慶、上海的3位農民工全國人大代表，作為歷屆全國人大代表選舉中第一次選出的農民工代表，參加了十一屆全國人大第一次會議。他們呼吁關注農民工戶籍、社會保障和進城農民工子女教育等問題，其中，更提到了中山市的積分入學政策。從廣東省人民代表大會網站公布的全國人民代表大會廣東代表團以及廣東省人民代表大會代表議案建議統計顯示：第十一屆、十二屆全國人民代表大會廣東代表團、廣東省人民代表大會代表共提出與“農民工”(有些建議稱“外來工”“外來務工人員”“異地務工人員”)相關建議47件(議案暫無相關主題)，具體包括第十一屆全國人民代表大會第四次會議、第五次會議廣東代表團代表提出的建議10件、4件，第十二屆全國人民代表大會第一次會議、第二次會議廣東代表團代表提出的建議各5件；廣東省第十一屆人民代表大會第五次會議代表提出的建議7件，廣東省第十二屆人民代表大會第一次會議、第二次會議代表提出的建議5件、8件。議題涉及：農民工社保問題12件，農民工子女教育問題11件，農民工市民化問題9件，農民工精神文化生活及心理健康服務5件，農民工就業培訓與成長4件，農民工政治權利及政府財政傾斜3件，其他主題3件。其中，曾香桂代表在《關于建立外來工市民化的長效機制的建議》中列舉了地方政府推動農民工市民化的成績：比如東莞成立了“新莞人服務管理局”，將新莞人入戶積分由130分降至100分，開展“圓夢計劃”等等。劉悅倫代表則在《關于滿足不同層次需求，幫助異地務工人員融入城市的建議》中對農民工“身份融入”提出要求：要從完善戶籍制度著手，拓寬異地務工人員入戶城鎮渠道，擴大入戶范圍，降低入戶門檻，如實施異地務工人員積分入戶政策、高技能人才入戶政策等。中山市人大代表則建議以珠三角地區為試點全面推行流動人口積分制管理，通過國家省市共建模式探索解決農民工進城的瓶頸問題，為全國農民工進城制度設計探索經驗。人大代表關于農民工市民化及積分入戶的議案建議，得到了政府各部門的積極回應，引起議程設定者和社會各界的廣泛關注，增大了農民工積分入戶問題在議程競爭中的入選幾率。

2.政協委員提案

筆者對廣東政協網2003-2014年的政協提案進行整理，統計數據顯示，2003-2014年與農民工相關的提案共有81件，其中2003年1件，2004年12件，2005年1件，2006年6件，2007年8件，2008年7件，2009年7件，2010年10件，2011年9件，2012年7件，2013年8件，2014年5件。提案主題及數量分別為：農民工關愛維權17件，農民工子女教育15件，農民工市民化10件，農民工就業培訓10件，農民工社保7件，農民工管理7件，農民工公共服務6件，農民工法律援助4件，農民工婦女權益保障3件，農民工精神文化生活及心理健康服務2件。而中國政協網選登的2008-2014年與農民工相關的會議提案則有27個，議題涉及：農民工子女教育問題6個，農民工培訓問題2個，農民工就業問題2個，農民工社保問題10個，農民工戶籍問題7個。其中，全國政協十一屆三次會議提案第000227號《關于推進農民工市民化促進城鎮化協調發展的提案》提出：“把放開中小城市戶籍與農民工市民化作為當前城鎮化和擴大內需的戰略重點。”全國政協十二屆一次會議提案第1214號《關于新生代農民工群體融入城市的提案》也要求：“應完善針對整個農民工群體的各項社會保障措施，逐步放寬對他們獲得城市戶口的限制，切實解決新生代農民工的子女就學、醫療、住房等主要問題。”全國政協十二屆一次會議第1341號《關于加快推動戶籍制度改革的提案》更明確提到：“實施更加綜合的‘積分入戶’的戶籍改革方略，并可以通過‘積分入戶’的體制建設和漸進性的福利體制改革銜接起來，為流動人口逐步融入城市提供實施方案。積分入戶，不僅是人才戶籍，更應該是民生戶籍。”此外，全國政協十二屆一次會議提案第1005號、1339號、1348號、1916號、2071號等提案都對農民工戶籍問題加以關注。從農民工提案的內容與數量上，我們可以看出，農民工戶籍問題是政協委員們關注的重點，同時也帶動了社會各界對農民工積分入戶問題的廣泛討論，這同樣在一定程度上推動積分入戶政策進入政策議程。

(三)政府流

1.政府決策者

中國三十年改革所取得成績令全球矚目，學者將發展原因多概括為“中國經驗”或“中國模式”，碎片化威權主義、地方分權的威權體制是重要解釋框架。威權體制為中央控制地方以及進行改革提供了權力基礎，分散化的權力為改革提供了空間，看似矛盾的體制恰恰既能夠維持國家統一又推動國家和地方改革。中國式聯邦主義——分權制對中國各級政府設置約束條件，它既限制了中央政府對經濟的控制，又通過在地區之間引入競爭機制，既約束地方政府行為，也為他們發展地方經濟提供動力。在分權制下，地方政府不但會推進地方經濟增長，還會把很多的試驗整合進中央決策過程之中，這不僅減少試驗改革的阻礙，還能極大降低改革的政治風險。

在積分入戶政策制定的議程設置中，從農民工入戶問題的察覺、問題進入議程的論證以及具體積分入戶方案的出臺，地方政府都扮演積極推動角色。早在2001年的廣東省政府工作報告就已提出戶籍制度改革；2002-2004年的廣東省政府工作報告對進一步深化戶籍制度改革，推進城鎮化進程提出要求。2005年以后廣東省政府工作報告開始關注農民工問題(有些年份政府工作報告采用“外來務工人員”、“異地務工人員”稱謂)，主要議題包括農民工工資支付、農民工技能培訓、農民工子女入學、農民工就業、農民工戶籍、農民工社保等。2010年廣東省政府工作報告提出探索“積分制”方式建立農民工公共服務政策體系，2011年提出完善農民工積分制入戶城鎮制度，此后每一年的廣東省政府工作報告都對積分入戶政策作出規定。同時，中山市流動人口積分管理制度也引起了上級政府部門的關注。中山市“流動人員積分制管理項目”還獲得第七屆(2013-2014年度)“中國地方政府創新獎”。

2.政府智囊團

在廣東省科學民主決策體系逐步建立的背景下，政府更加關注學者、媒體、公眾以及其他民主黨派、政協委員的意見，在出臺政策前廣泛征求社會各界的建議，同時進行專家論證，讓社會各界參與到政策的制定中來，以保障決策科學化民主化。2009年，中山市開始探索實施農民工積分入戶政策。這一政策的出臺匯集了眾多專家學者以及社會各界的意見，也引起了媒體的廣泛報道和民眾的高度關注。專家們經過反復論證，在充分考慮城市經濟社會發展現狀和趨勢以及流動人口實際特點的基礎上，借鑒和參考國際人口遷移積分制管理的經驗，構造適合該地區的指標體系與確定指標分值，中山成為全國首推積分入戶的城市，這一政策后來也在全省、全國得到推廣。專家的咨詢論證過程集中體現了政府智囊團對問題進入議程的貢獻，政府智囊團在政府系統內部的主要角色是政府決策輔助者，對進入政府流的社會問題進行分析，提供專業技術、專業理論的支持，制定方案或者對已形成的方案進行論證。

四、結論與討論

黨的十八大報告指出：“要始終把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新以及其他各方面創新，不斷推進我國社會主義制度自我完善和發展。”作為改革開放的先行之地，習總書記勉勵廣東繼續在全面深化改革中走在前列，積分入戶便是廣東省深化改革的重要探索。

廣東農民工積分入戶政策議程設置過程，從農民工積分入戶問題的察覺、問題進入議程的論證以及具體積分入戶方案的出臺，政府都起著決定性作用。首先，學界和傳媒的輿論導向使農民工入戶問題進入政府視線，政府對其察覺的眾多社會問題進行篩選排序，決定問題進入政策議程的優先順序。農民工市民化問題在本世紀初便受到學界和媒體的關注，但農民工積分入戶問題進入議程卻是近幾年的事情，特別是在大量關于積分入戶的正面報道研究出現后。由此可見，農民工積分入戶問題經歷了議程的察覺篩選排序過程，輿論呼聲的高低是排序先后的重要衡量指標。其次，人大代表以及政協委員等政策代表的提案倡導，進一步增加了農民工入戶政策的準入權重。早2004年，政協就有關于農民工市民化問題的提案，此后每年人大政協都對農民工市民化問題表示關注，這也對政府早日解決農民工入戶問題提出要求，推動其將積分入戶問題列入政策議程。最后，政府與政府智囊團進行最終決策。政策的最終決策，更多依據的是決策者已有的經驗和個人背景知識，為保證決策的科學性，同時需要聽取政府智囊團的意見。在這一階段智囊團往往只是為決策者已經挑選出來的問題提供理論支撐，并沒有也無法通過嚴格的政策論證過程對決策者的意見進行反駁。隨著科學民主決策體系的建立，政府更加重視專家的咨詢論證，在農民工積分入戶政策的具體方案設計中，專家學者積極參與，對照發達國家和城市移民入戶的要求，設計積分入戶具體指標，這是政策議程設置的重大進步。

最后，從政府流到議程還需要一定的觸發機制，一般來說，影響公共政策的觸發機制主要包括：大眾傳播媒介對政策問題強烈反應；政策問題已經在相當范圍內成為共識；受政策問題影響的利益群體產生訴求；政治精英和專家學者產生預測性發動。農民工積分入戶政策議程設置的觸發機制就是多方主體形成共識的結果：包括學界和大眾媒體對農民工市民化問題長期而詳盡的研究和報道使得這一問題受到社會的高度關注，推進農民工市民化進程呼聲不斷；人大代表和政協委員歷年來就農民工入戶問題提建議，言辭懇切、科學實際的建議經媒介頻繁報道后進一步引發政府關注；中央政府對農民工積分入戶政策的關注和地方政府創新的動力等推動積分入戶政策從討論焦點成為政策議程。

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雖然政府、媒體、學者、人大代表、政協委員等多主體參與農民工積分入戶政策議程設置，但作為政策利益攸關者的農民工，參與程度卻很低。部分農民工不了解、不關心積分入戶政策以及覺得入戶標準太高入戶無望等，使得政策效果大打折扣。自積分入戶政策出臺以來，廣東省2600多萬農民工，僅有63.3萬農民工通過積分入戶政策成為市民，其中2013年為15.9萬人，2014年新增3萬人。由此，人們批評積分入戶政策“嫌貧愛富，嫌老愛壯；大部分只從城鎮經濟發展需要的角度考慮入戶條件，農民工的真正貢獻、合理需要和內心愿望尚待關注”，因此，在未來的政策議程設置中，需要不斷提高農民工等群體的政治參與度，讓這些群體利益訴求能夠通過相關渠道進入政策議程，并成為公共政策制定時考量的重要方面。這不僅有利于決策科學化，也有利于實現中央提出的共享發展理念。

① Roger W. Cobb, Charles D. Elder, The Politics of Agenda-Building: An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory,TheJournalofPolitics, 1971, 33(4):892-915.

② Roger Cobb, Jennie Keith Ross and Marc Howard Ross, Agenda Building as a Comparative Politics Process,AmericanPoliticalScienceReview, 1976, 70(1):126-138.

③[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第255～257、15頁。

④ Cf. Layne Hope, “Agenda-setting strategies: The Case of Pollution Problems,” Unpublished paper presented attheannualmeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation(September 1970). 轉引至[美]詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定(第五版)》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第102頁。

⑤[美]詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定(第五版)》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第108～111頁。

⑥ 王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，廣州：《開放時代》，2008年第2期。

⑧ 樊鵬：《論中國的“共識型”體制》，廣州：《開放時代》，2013年第3期。

⑨ 蔡昉：《城市化與農民工的貢獻——后危機時期中國經濟增長潛力的思考》，北京：《中國人口科學》，2010年第1期。

⑩吳森林、陳健兒：《積分領先 外來人口就可入戶》，廣東中山：《中山日報》，2009年12月17日。

廣州510642

[責任編輯左曉斯]

作者簡介：楊正喜，華南農業大學公共管理學院教授，勞資關系研究中心主任。

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-114X(2016)01-0192-07