新《預(yù)算法》執(zhí)行中的利弊分析

肖 音，郭 峰，石麗俐，劉憶梅

（1.黑龍江省食品藥品審核查驗(yàn)中心，哈爾濱 150001；2.黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局，哈爾濱 150001；3.黑龍江省野生藥材資源保護(hù)管理局，哈爾濱 150001；4.黑龍江省醫(yī)院，哈爾濱 150001）

新《預(yù)算法》執(zhí)行中的利弊分析

肖 音1，郭 峰2，石麗俐3，劉憶梅4

（1.黑龍江省食品藥品審核查驗(yàn)中心，哈爾濱 150001；2.黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局，哈爾濱 150001；3.黑龍江省野生藥材資源保護(hù)管理局，哈爾濱 150001；4.黑龍江省醫(yī)院，哈爾濱 150001）

《預(yù)算法》是對國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，管理國家財(cái)政收支的法律。《預(yù)算法》對政府相關(guān)行為的有效約束，對公共財(cái)政職能的發(fā)揮起到關(guān)鍵作用，2015年1月1日經(jīng)過修訂的《預(yù)算法》正式實(shí)施，新《預(yù)算法》改變了舊有《預(yù)算法》的很多弊端，在法律層面上為我國各級政府的財(cái)政預(yù)算提供了新的法律規(guī)范，分析新《預(yù)算法》在執(zhí)行過程中所存在的弊端，并提出意見和建議，希望能進(jìn)一步完善新的《預(yù)算法》。

新《預(yù)算法》；利弊分析；措施

1994年全國人大二次會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，1995年的1月1日《預(yù)算法》開始正式實(shí)施，《預(yù)算法》的頒布對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，在一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出良好的輔助作用，但是，隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，公共財(cái)政體制也逐漸成立，《預(yù)算法》中的很多規(guī)章制度已經(jīng)滿足不了經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，在這樣的大環(huán)境下，新《預(yù)算法》出現(xiàn)了，并且進(jìn)一步約束和控制了對政府和財(cái)政的活動。新《預(yù)算法》出臺之后，人們對新《預(yù)算法》的修訂也出現(xiàn)了兩種見解：有人認(rèn)為新《預(yù)算法》的出臺是一種進(jìn)步，還有人認(rèn)為新《預(yù)算法》并沒有從根本上規(guī)制政府的相關(guān)預(yù)算行為，新《預(yù)算法》的成效還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

1 文獻(xiàn)綜述

對于《預(yù)算法》的研究，我國學(xué)者研究的重點(diǎn)是在21世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)針對我國《預(yù)算法》的發(fā)展?fàn)顩r，很多學(xué)者對《預(yù)算法》都進(jìn)行了針對性的分析和研究，著名學(xué)者劉劍文結(jié)合現(xiàn)階段我國財(cái)政支出制度的需求，提出了要順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律做出調(diào)整與改革，這一觀點(diǎn)主要是結(jié)合了當(dāng)下我國財(cái)政支出制度的基礎(chǔ)上成立的。而陳艷利所研究的方向是預(yù)算編制的問題，通過研究發(fā)現(xiàn)，我國的預(yù)算存在年度不合理、編制方法不科學(xué)等現(xiàn)象。著名學(xué)者馬俊主要研究的方向則是預(yù)算的效率問題，他將現(xiàn)階段使用的新《預(yù)算法》與之前傳統(tǒng)的《預(yù)算法》進(jìn)行比較，通過比較來發(fā)現(xiàn)新《預(yù)算法》中的利與弊。華國慶從《預(yù)算法》的理念出發(fā)，尋找到《預(yù)算法》修改和完善的具體思路，吳延平提出了我國的《預(yù)算法》在預(yù)算編制、立法層面上所存在的問題。而新《預(yù)算法》對現(xiàn)階段實(shí)行的《預(yù)算法》修改的地方非常多，在預(yù)算的透明度和完整度上都有了很大的進(jìn)步。

2 新《預(yù)算法》執(zhí)行中的優(yōu)點(diǎn)

2.1 預(yù)算控制方式上的改變

新《預(yù)算法》的頒布有效改變了之前《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算審查方面的規(guī)定，在新《預(yù)算法》中要求預(yù)算的安排要和當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相一致，與政府財(cái)政的政策相吻合，此外，新《預(yù)算法》還要求各級政府不可向預(yù)算征收部門下達(dá)相關(guān)收入指標(biāo)，這一規(guī)定能有效控制地方政府的財(cái)政預(yù)算，防止地方政府出現(xiàn)不合理的財(cái)政預(yù)算，地方政府在執(zhí)行新《預(yù)算法》的時(shí)候，還應(yīng)設(shè)立一個(gè)預(yù)算穩(wěn)定協(xié)調(diào)基金，這樣，就可以確保地區(qū)的財(cái)政預(yù)算科學(xué)、合理、公平，不會出現(xiàn)預(yù)算超支現(xiàn)象。

2.2 完善了政府的預(yù)算體系

新的《預(yù)算法》中增設(shè)了一條制度，其中表明預(yù)算主要包括一般的國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性的基金預(yù)算以及社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。從新的《預(yù)算法》中會發(fā)現(xiàn)取消了預(yù)算外資金這一項(xiàng)，將政府部門的所有支出全部都納入到政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，這是新《預(yù)算法》中的一大亮點(diǎn)，這樣，政府部門預(yù)算外資金的加入使得政府部門不再有擴(kuò)大預(yù)算的能力，這樣不僅有利于預(yù)算法的執(zhí)行，還能夠進(jìn)一步完善政府的預(yù)算體系，不僅如此，新的《預(yù)算法》中還新增了預(yù)算的公開制度，這一制度的實(shí)施有利于大眾對政府的監(jiān)督和管理，使地方政府的財(cái)政預(yù)算更加合理、透明。

2.3 進(jìn)一步完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度

在財(cái)政改革中一個(gè)很有成效的舉措就是落實(shí)了國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，它對促進(jìn)區(qū)域之間的交流和發(fā)展是有幫助的。新《預(yù)算法》中還規(guī)定國家在實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的時(shí)候，要健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估機(jī)制與退出機(jī)制，利于推行我國公共服務(wù)均等化政策的實(shí)行。

2.4 進(jìn)一步控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

之前的《預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的財(cái)政預(yù)算是不允許有財(cái)政赤字出現(xiàn)的，但在實(shí)際操作中，部分政府為了政績，都在大量的舉債，所以，絕大多數(shù)地方政府都是有負(fù)債的，而新《預(yù)算法》中規(guī)定政府部門在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是可以負(fù)債的，新的《預(yù)算法》對政府舉債有明確的規(guī)定，這也就解決了政府在債務(wù)問題上的解決措施，進(jìn)而有效的控制了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，新《預(yù)算法》的規(guī)定也方便了人們對社會以及政府財(cái)政赤字的監(jiān)督，所以，新《預(yù)算法》對財(cái)政赤字這方面的規(guī)定對于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到很好的監(jiān)督管理作用。

3 新《預(yù)算法》執(zhí)行中存在的弊端

3.1 社會保險(xiǎn)基金預(yù)算與公共預(yù)算之間的差異影響了新《預(yù)算法》的實(shí)施

新《預(yù)算法》將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算也納入到了政府的財(cái)政預(yù)算體系當(dāng)中，這樣對政府的財(cái)政體系完整是一件好事，但是，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和公共的財(cái)政預(yù)算之間畢竟是存在差異的，不能將二者融為一體，所以，這樣的差異會影響到新《預(yù)算法》的有效實(shí)施，在新《預(yù)算法》中就將其納入到預(yù)算體系當(dāng)中，這對政府部門的財(cái)政預(yù)算體系是一個(gè)大的挑戰(zhàn)，如果想要有效的完善財(cái)政預(yù)算體系，將社會保障基金預(yù)算融入到體系當(dāng)中需要一定的時(shí)間和精力，這樣，必定會阻礙新《預(yù)算法》的實(shí)施。

3.2 權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)換需要時(shí)間

由于之前我國地方政府的財(cái)政預(yù)算受監(jiān)督的力度不足，使很多的政府部門出現(xiàn)了濫用財(cái)政預(yù)算的情況，從而形成了一種政府有權(quán)去指揮財(cái)政預(yù)算，但不去承擔(dān)后果的現(xiàn)象，《預(yù)算法》修改的重點(diǎn)就是在政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督上，增強(qiáng)人大監(jiān)督的力度和社會監(jiān)督的力度，這些都體現(xiàn)在了新《預(yù)算法》當(dāng)中，如此大的監(jiān)督力度讓習(xí)慣了之前監(jiān)管的政府部門非常不適應(yīng)，所以，如果要真正轉(zhuǎn)變政府的觀念，時(shí)刻規(guī)范政府的預(yù)算行為，政府部門還需要很長的一段時(shí)間去適應(yīng)新《預(yù)算法》的規(guī)定。

3.3 政府部門預(yù)算的會計(jì)制度仍需完善

政府部門的預(yù)算會計(jì)制度是整個(gè)預(yù)算管理中最關(guān)鍵最核心的內(nèi)容，如果政府部門沒有建立相對完善的預(yù)算會計(jì)制度，最后對政府預(yù)算管理的影響是非常大的，所以，在新的《預(yù)算法》頒布之后，怎樣創(chuàng)建一個(gè)全新的預(yù)算會計(jì)制度就成為政府部門要解決的問題，從這一點(diǎn)可以看出，新《預(yù)算法》對政府部門的預(yù)算會計(jì)制度帶來的沖擊和挑戰(zhàn)是非常大的。

4 新《預(yù)算法》執(zhí)行的有效措施

4.1 進(jìn)一步完善新《預(yù)算法》中相關(guān)的配套法律

《預(yù)算法》在經(jīng)過修改之后，如果要落實(shí)在政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，還要制定與之相配套的實(shí)施條例，政府可以根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》對一些執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行詳細(xì)的解釋和規(guī)范，可以根據(jù)地方的實(shí)際情況來制定屬于本地區(qū)獨(dú)特的實(shí)施細(xì)則，這樣就可以有效保證政府的各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算是在廣大人民群眾的監(jiān)督下進(jìn)行的，更顯公平化、公開化、透明化。

4.2 進(jìn)一步深化財(cái)政稅收改革

第一，要積極推動綜合財(cái)政預(yù)算。為了進(jìn)一步促進(jìn)《預(yù)算法》的有效實(shí)施，政府部門應(yīng)該將財(cái)政中的全部財(cái)政資金都納入到財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，這樣，不僅可以有效保障財(cái)政預(yù)算的完整性，而且還進(jìn)一步規(guī)范了新《預(yù)算法》。第二，要合理劃分地方政府的預(yù)算管理職權(quán)，明確政府各部門的預(yù)算管理范圍，這種做法與新《預(yù)算法》能夠起到一個(gè)相互協(xié)調(diào)的作用。

4.3 加強(qiáng)新《預(yù)算法》的宣傳力度

由于新《預(yù)算法》是在2015年才剛剛開始實(shí)行的，很多規(guī)范都沒有得到有效的實(shí)行，地方政府要緊緊抓住這次機(jī)會，加強(qiáng)對新《預(yù)算法》的宣傳力度，將新《預(yù)算法》中的修訂亮點(diǎn)向廣大群眾進(jìn)行講解和宣傳，讓人們從根本上去了解新的《預(yù)算法》，除此之外，還要根據(jù)新《預(yù)算法》內(nèi)容對政府人員進(jìn)行一個(gè)新《預(yù)算法》的培訓(xùn)，政府宣傳新《預(yù)算法》的前提是政府人員要先了解新《預(yù)算法》中的相關(guān)內(nèi)容，只有政府部門了解了新《預(yù)算法》與之前預(yù)算法中內(nèi)容的區(qū)別之后才可以向人民群眾去講解預(yù)算法的改變。才能夠使人民的頭腦中也逐漸形成法律規(guī)范預(yù)算的意識。這樣才算是真正的達(dá)到了宣傳的效果，從而加快新《預(yù)算法》的發(fā)展進(jìn)程。

4.4 強(qiáng)化公開透明預(yù)算制度，細(xì)化預(yù)算科目

雖然已經(jīng)將預(yù)算透明化，而且相關(guān)的預(yù)算報(bào)告也向社會公開，但是預(yù)算報(bào)告的明細(xì)化程度還沒有達(dá)到細(xì)致專業(yè)水平，從我國目前的新預(yù)算法條款項(xiàng)目來看，其細(xì)化程度遠(yuǎn)不及外國政府預(yù)算的細(xì)化水平，打個(gè)比方，我國的預(yù)算細(xì)化程度如果用100來表示，那么外國政府預(yù)算的細(xì)化程度就會達(dá)到幾千甚至上萬，所以，我國的預(yù)算細(xì)化仍需進(jìn)一步的增強(qiáng)。需要注意的是，這里所說的細(xì)化指的是預(yù)算支出要讓每一個(gè)公民都能夠理解其含義，盡量避免出現(xiàn)籠統(tǒng)的記錄現(xiàn)象。

［1］ 財(cái)政部.關(guān)于國營企業(yè)實(shí)行利改稅有關(guān)財(cái)政預(yù)算、金庫報(bào)解等若干具體問題的處理辦法［S］.中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，1983.

［2］武漢市第七屆人民代表大會第四次會議.關(guān)于武漢市1985年財(cái)政決算和1986年財(cái)政預(yù)算的決議［J］.武漢財(cái)會，1986，（03）：1-6.

［3］ 李峰.股權(quán)分置改革后財(cái)務(wù)管理的變化［C］//第七屆中國煤炭經(jīng)濟(jì)管理論壇暨2006年中國煤炭學(xué)會經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)委員會年會論文集.2006.

［4］ 李忠娟.論企業(yè)財(cái)務(wù)管理的地位及加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理的方法［C］//經(jīng)濟(jì)生活——2012商會經(jīng)濟(jì)研討會論文集（下）.2012.

Advantages and disadvantages in the implementation of new Budget Law

XIAO Yin1，GUO Feng2，SHI Li-li3，LIU Yi-mei4
（1.Center for Food and DrugInspection of Heilongjiang Province，Harbin 150001，China；2.Heilongjiang Food and DrugAdministration，Harbin 150001，China；3.Heilongjiang Wild Medicinal Resources Protection Administration，Harbin 150001，China；4.Heilongjiang Provincial Hospital，Harbin 150001，China）

Budget Lawis law that implements national macro-control and has national fiscal revenue and expenditure management.Budget Law plays an key role in conducting effective constraints to government and conducting public financial function.The amended Budget Law has been put into effect since January 1，2015.The new law has changed many shortcomings in the legal level to provide newlegal norms for the budgets at all levels of government.The drawbacks of new budget law in the implementation process were analyzed，and comments and suggestions were proposed，hoping to further improve the newBudget Law.

NewBudget Law；Analysis fromadvantage and disadvantage；Measures

D922.21

B

1674-8646（2016）16-0130-03

2016-06-14

本文是2016年度黑龍江省會計(jì)學(xué)會會計(jì)科研立項(xiàng)課題：新預(yù)算法執(zhí)行中的利弊分析，課題序號：96號科研成果