福建自貿區涉臺勞動權利能力制度研究

徐小平

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福建自貿區涉臺勞動權利能力制度研究

徐小平

摘 要：福建是臺胞聚集的地區，在推動兩岸關系上具有得天獨厚的優勢，福建自貿區在探索“兩岸一家親”的制度創新上具有義不容辭的責任。有關涉臺的勞動立法，除了《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》外，基本是空白。涉臺勞動權利能力立法的滯后制約了臺灣民眾在大陸就業，亟待創新涉臺勞動權利能力制度，包括簽證制度、就業許可制度、就業準入范圍和準入資格制度。

關鍵詞：涉臺；勞動權利能力；制度；創新

一、福建自貿區涉臺勞動權利能力制度創新的必要性

“兩岸一家親”是發展兩岸關系的新理念，對于推動兩岸同胞共圓中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。建設“兩岸同胞共同家園”是國家對福建自貿區平潭片區的重托。福建自貿區平潭片區按照國家建設“兩岸同胞共同家園”的目標要求，制定“十三五”藍圖，根據福建自貿區平潭片區的規劃，到2020年要吸引5萬名臺胞在平潭就業生活，2000名臺灣青年來平潭創新創業，每年面向臺灣選聘100名以上的中高層的科研和管理人才。①謝師強 ：《集聚臺灣元素，筑夢共同家園》，載《平潭時報》2016年1月4日，第2版。而據平潭綜合試驗區管委會透露，目前在平潭創業就業臺胞僅有1000多名，購房臺胞僅有300多名，常住在平潭的臺胞僅460人。②平潭綜合試驗區臺灣工作部內部資料，載《臺情信息月報》2015年12月21日，第1頁。要實現“十三五”的目標其難度可想而知。福建是臺胞聚集的地區，在推動兩岸關系上具有得天獨厚的優勢，截至2012年底，在福建省定居的臺灣同胞超過17000人，約占在大陸定居臺胞總數的近三分之一。③郭熙嬋：《閩建立大陸首個困難臺胞大病大災救助機制》，http://www.gwytb.gov.cn/zn/d octor/20 1401/t201 40113_5518513.htm，下載日期：2015年12月4日。因此，福建自貿區在探索兩岸關系的制度創新上具有義不容辭的責任。據福建省政府新聞辦發布的數據，福建自貿區首批31項創新舉措中，18項為全國首創，其中就有10項是涉臺通關便利化舉措。④林侃：《福建自貿試驗區18項舉措為全國首創》， http://news.163.com/15/0519/1 0/APVJIGUA00014AEE.htm l，下載日期：2015年5月19日。第二批27項創新舉措中有8項為全國首創，其中專門“對臺”的占了5項。⑤張羽：《福建自貿區第二批首創新舉措：對臺依舊唱主角記者》，http://www.chinanews.com/tw/2015/06-10/73 35914.shtm l，下載日期：2015年6月10日。這些舉措基本集中在經貿制度創新，對勞動制度的創新關注很少。兩岸人民往來若局限于經貿領域，兩岸人民只是生意上的合作伙伴，只有兩岸人民工作和生活在一起，“兩岸一家親”才能變成現實。根據臺灣TVBS2015年3月份“中國進行式”節目所做民調顯示，臺灣20至49歲青壯年，有過半數認為，在大陸就業的薪水與發展較臺灣好；1/3的臺灣青年想西進大陸發展。①佚名：《調查顯示：三分之一臺灣青年想赴大陸發展》，http://w ww.gwytb. ogv.cn/xuan2/01504/t2015040 3_9498609.htm，下載日期：2015年3月29日。這么多臺灣年輕人有意愿到大陸工作，只要大陸對勞動制度進行創新，解決臺灣民眾到大陸就業的制度障礙，就可以吸引很多臺灣年輕人來大陸工作。

二、福建涉臺勞動權利能力的實踐創新

我國大陸勞動法律文本中沒有規定“勞動權利能力”概念，更無一般勞動權利能力和特殊勞動權利能力之區別，但勞動法脫胎于民法乃通說，因此在勞動法律中援引適用勞動權利能力概念并無不妥，且有必要。一般勞動權利能力是由勞動法所規定的建立勞動關系的資格，②葉姍：《勞動權利能力的三重限制》，載《環球法律評論》2013年第4期，第99頁。它是勞動者建立勞動法律關系，享有勞動法規定的勞動權利和義務的前提。

現行有關涉臺一般勞動權利能力規定主要包括兩種法律制度：簽證制度和就業許可制度。

在簽證方面，依據2015年6月國務院修改了的《中國公民往來臺灣地區管理辦法》，自2015年7月 1日起，簡化臺灣居民來往手續，取消了臺灣居民來往大陸辦理簽注以及簽注管理的相關規定，臺灣居民憑有效臺胞證，無需辦理簽注，即可經開放口岸來往大陸并在大陸停留、居留。這意味著臺胞來大陸的簽證壁壘被拆除，使得“兩岸一家親”的建設向前邁進了一大步。但是，這并不意味著臺灣同胞在大陸停留和居留期間可以就業。

在就業許可方面。依據《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》、《國家特聘專家服務與管理辦法》、《廈門市臺灣特聘專家制度暫行辦法》等相關規定及福建自貿區相關政策，臺灣居民在大陸就業分三種情況：普通臺灣民眾、臺灣專家、個體工商戶。普通臺灣民眾符合以下條件才具備在大陸就業的勞動權利能力：年齡在18～60歲之間，身體健康，經過勞動行政部門行政許可，持有《臺港澳人員就業證》和《就業證》。臺灣專家是指具有較高學識、技能或較為豐富的經驗，有專長并經實踐證明有一定行業地位或社會影響的臺灣地區高層次人才，按照一定標準和程序被政府相關部門認定為專家，持有《臺灣特聘專家證》，臺灣專家免辦就業許可證，只要身體健康，可以延遲退休。個體工商戶，具備在大陸就業的勞動權利能力的條件是：年齡18歲以上，持有《臺港澳人員就業證》。

涉臺特殊勞動權利能力是指臺灣同胞在大陸從事特定職業的資格。臺灣同胞在福建從事特定職業必須持有福建認可的學歷和資格證書，且從業的范圍符合法律的規定。福建有關涉臺特殊勞動權利能力實踐創新主要包括學歷認可、就業準入范圍和職業資格證書認可三方面。

第一，學歷認可方面。

依據福建自貿區平潭片區2020年規劃，平潭自貿區要構建臺灣人才引進高地，推動兩岸學歷互認。在2006年3月，大陸單方面宣布承認臺灣教育行政部門核準的臺灣高等學校的學歷。而臺灣截至2014年也分批次合計認可大陸共129所高校的學歷。③嚴璇：《歐盟職業資格一體化發展研究》，華東師范大學2007年碩士學位論文，第21～22頁。依據教育部在官網公布的數據，截至2015年5月21日，大陸高等學校共2845所，④李文姬、張珺：《2015年高?？倲翟鲩L12％：九成為本科 以民辦為主》， http://www.csns.cn/gx/gx_gxxx/201505/t2015052 8_2014 324_1.shtml，下載日期：2015年5月28日。臺灣承認的大陸高校的比例僅占4.5％?？梢姡趯W歷互認方面兩岸是不對稱的，兩岸在學歷認證的程序方面還比較繁瑣。若能夠建立一個類似于“中國高等教育學生信息網”的網絡共享的信息平臺，大陸企事業單位可以直接上網進行查詢，臺胞來大陸工作將更加便捷。

第二，就業準入范圍方面。

臺灣同胞到福建企事業單位工作是有法可依的，《關于做好引進臺灣地區高層次人才有關工作的通知》第9條和《關于加強中國（福建）自由貿易試驗區人才工作的十四條措施》第11條都明確臺灣同胞可以到大陸高等院校、科研院所、國有企（事）業單位應聘中高級管理職務。但對于政府機關職位，兩岸一直持謹慎的態度，其障礙來源于以下幾方面：首先是臺灣當局的障礙。按臺灣“兩岸人民關系條例”第33條規定“臺灣地區人民、法人、團體或其它機構，不得擔任經‘行政院大陸委員會’會商各該主管機關公告禁止之大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員?！秉h、政、軍、人大、政協都是“陸委會”所認定的政治性機關。若臺灣同胞到這些部門任職，臺灣當局可處新臺幣10萬到50萬罰鍰甚至限制入臺。其次是大陸《公務員法》上的障礙。大陸《公務員法》第4條規定：公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。第11條規定公務員應當具備下列條件：（一）具有中華人民共和國國籍；……（三）擁護中華人民共和國憲法……，由于兩岸意識形態的差異以及政治上的分歧，臺灣同胞很難滿足這些條件。再次，政府部門涉及到大量的機密，在臺獨勢力仍然活躍的背景下，大陸方面對于涉及國家秘密的職位招聘是非常謹慎的。

隨著“兩岸一家親”理念的提出，福建省一些市區開始嘗試對臺開放政府機關的職位，如 2012年《關于加快平潭人才特區建設的若干意見》閩委人才［2012］8號規定：臺灣地區人民在平潭居住1年以上者可參與平潭縣人大、政協或到政府相關許可部門兼差或任職，臺灣地區人民亦可享選舉權和被選舉權，在試驗區參與政治。截止2015年12月平潭綜合試驗區已招聘了6位臺籍人才在黨群部門工作。①平潭綜合試驗區臺灣工作部內部資料，載《臺情信息月報》2015年12月21日，第2頁。又如2013年廈門市委組織部發布的《廈門市臺灣特聘專家制度暫行辦法》第四條規定“臺灣特聘專家可在全市機關、企（事）業單位、高校、科研機構擔任中、高層職務?！痹摋l款明確了臺灣專家可以到廈門的政府機關任職。再如2013年8月福州市政府發布《福州市關于吸引臺灣青年人才來榕創業創新的相關政策》規定“臺灣青年人才來榕工作，符合我市人才特聘崗位計劃條件的，可申請聘任制公務員或應聘事業單位特聘崗位相關工作?！?/p>

另外，福建自貿區成立以來，為了鼓勵臺胞來自貿區創業，放寬了個體工商戶經營范圍。依據國家工商總局和福建省政府2015月12月22日共同發布的《中國（福建）自由貿易試驗區臺灣居民個體工商戶營業范圍的公告》，允許臺灣居民無需經過外資備案（不包括特許經營），在福建自貿試驗區注冊登記為個體工商戶，從事129個行業的經營活動。②宓盈婷： 《福建自貿試驗區129個行業向臺灣居民開放》，http://news.xinhua net.com/local/2 015-12/23/c_1117556345.htm，下載日期：2015年12月23日。

第三，職業資格證書認可方面。

《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第6條第4項規定“從事國家規定的職業（技術工種）的，應當按照國家有關規定，具有相應的資格證明”。即臺胞必須持有大陸的相關資格證書才能從事這些職業。但是，在現實中遇到以下三個難題：第一，是否認可臺灣當局發放的資格證書？福建自貿區本著先行先試的原則，對臺灣五類職業資格證書予以直接認可，即臺灣同胞持有臺灣建筑、規劃、醫療、旅游、會計等機構頒發的職（執）業證書可以在福建自貿區直接開展業務。臺灣的專業技術資格證書多達545種，目前福建只認可這五類職業資格證書，可見直接認可的比例非常?。坏诙?，臺胞能否參加大陸的職業資格證書的考試？根據《關于做好香港、澳門居民參加內地統一舉行的專業技術人員資格考試有關問題的通知》（國人部發［2005］9號），《關于向臺灣居民開放部分專業技術人員資格考試有關問題的通知》（國人部發［2007］78號文件），《關于繼續向臺灣居民開放部分專業技術人員資格考試有關問題的通知》（人社部發［2013］47號文件），截至2013年底，大陸方面已陸續向臺灣居民開放經濟師、會計師、律師、注冊建筑師、專利代理人等共39類40項專業資格考試。而大陸目前在國務院取消職業資格211項后仍有各種專業技術資格證書728項，可見臺胞通過考試取得大陸職業資格的職業范圍很有限；第三，除了直接認可的5項和可以參加考試的40項專業資格外，其他的法定必須持證上崗的職業是禁止臺胞從事還是通過比對采認其在臺灣取得的資格？依據福建自貿區平潭片區2020年規劃，平潭自貿區傾向于后者。但是，在大陸和臺灣雙方的職業資格自成體系的背景下，進行資格證書種類和等級的對接，是一項極其復雜的工程體系。筆者在平潭調研期間，曾就此問題請教過福建省唯一開展閩臺職業培訓交流鑒定的試點機構——兩岸金橋（福建）就業培訓機構總經理孟憲霆，他表示難度太大，開放考試是最簡單的途徑。

與傳統教學法組比較，新教學方法組學生的綜合能力自我評價分數均較高，差異具有統計學意義（P＜0.05），見表2。

三、福建自貿區涉臺勞動權利能力構想

第一，把臺灣、香港、澳門居民在內地就業許可制改為備案制，備案制無需制定特殊程序和要求，只需依據《勞動合同法》第7條規定，用人單位按照要求建立職工名冊，將職工名冊在勞動行政部門備案即可，使臺灣勞動者在大陸就業真正享受國民待遇，免去不必要的繁瑣程序。勞動行政部門依據用人單位備案的職工名冊可以建立完整的臺灣職工信息檔案以對臺灣勞動者進行動態的管理。

雖然據兩岸金橋（福建）就業培訓機構總經理孟憲霆介紹，只要提供規定的文件，就業許可證一般都可以獲得批準。但辦就業許可證本身就是兩岸人員自由流動的壁壘。兩岸人員自由流動的政治意義大于經濟利益，更何況對于勞動力數量并不大的臺灣。據臺灣有關部門統計，臺灣工作人口數量在2015年約為1738萬人，到2060年將降至960萬人。①佚名：《統計：臺灣勞動力問題亮紅燈 2015年后逐年下降》，http://taiwan.huanqi u.com/roll/2014-02/483 6803.html，下載日期：2014年2月17日。另據學者預測，2015年到2020年，福建勞動力供給少于需求，并且缺口逐年增大，從2015年缺口達199萬，到2020年供不應求的缺口達615萬人。②張建青：《福建省2015～20 20年勞動力供求預測及政策取向研究》，載《福建論壇（人文社會科學版）》2015年第7期，第138頁。綜合國力的競爭說到底是人才的競爭，臺灣地區一方面出臺加緊搶奪國際人才的政策，另一方面也在極力留住本地區的人才，因此在世界人才博弈加劇的背景下，流入大陸的人才是有限的，更何況珠三角和長三角也在出臺諸多優惠政策吸引臺資，因此福建不必擔心完全放開后，臺灣的勞動大軍會沖擊福建的勞動力市場。

第二，將《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第6條第1項規定的臺灣勞動者的勞動權利能力年齡做適當調整，實現與我國勞動法律制度的對接。大陸《勞動法》規定的勞動權利年齡是已滿16歲至達到退休年齡之間。臺灣“勞動基準”法規定的臺灣勞動權利能力年齡是 15～60歲之間，但同時規定15歲以上未滿16歲的勞動者為童工，雇傭童工雇主應置備其法定代理人同意書及其年齡證明文件。因此，依據臺灣勞動法律，16歲以上是具有完全勞動權利能力的。而《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》規定的勞動權利年齡是18～60歲之間，這就使得已滿16周歲不滿18周歲的臺胞在臺灣有勞動權利能力而在大陸卻沒有的尷尬。另隨著我們退休年齡的改革，延遲退休基本已成定局，臺胞在大陸就業的勞動權利年齡也應相應地與時俱進。為了讓臺胞享受國民待遇，筆者建議，修改《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第6條第1項規定，將臺胞在大陸的勞動權利能力階段修改為已滿16歲到退休年齡之間。

第三，借鑒歐盟職業資格一體化和兩岸實踐的經驗，多渠道實現兩岸資格的對接。

在歐盟一體化過程中建立開放的勞動力市場的道路上，職業資格的互認曾困擾歐洲幾十年的時間，職業資格證書在歐盟內部的流通與互認，不僅僅是政策上的問題，更是一個技術性的難題。經過半個世紀的共同行動，歐盟層面的職業資格才呈現出一體化的趨勢。筆者建議依據各領域不同的特點，分別通過以下幾種方式實現兩岸職業資格證書的對接：

一是以指令的形式實現臺灣職業資格證書在大陸的直接采認或經崗前培訓合格后采認。在 1964年～1999年間，歐盟先后以指令的形式出臺多項法律規定，規定行業的最低培訓標準，只要完成這些標準，其資格證書在歐盟范圍內可以互通互認。以指令形式實現互認的是一些受政府監管的一般性行業如醫生、護士、牙醫從業者、獸醫、助產士、藥劑師、建筑師等7個行業。①嚴璇：《歐盟職業資格一體化發展研究》，華東師范大學2007年碩士學位論文，第19～20頁。但依靠強制命令的方式的來推動職業資格證書的互認根據歐盟經驗只適用于受政府監管的行業，非監管行業宜采用別的方法。

三是借鑒歐盟從1992年至今在非監管行業職業資格一體化的“透明性策略”的經驗，讓兩岸的職業資格證書的價值和內容具有可見性、透明性，使其更容易識別和比較，在此基礎上兩岸自愿認可對方的職業資格證書。歐盟通過多年的摸索，開發出一份“歐洲通行證EUROPASS”電子模板，該模板的應用，為歐洲職業資格一體化之路掃清了障礙，值得兩岸在職業資格互認進程中學習和借鑒。該模板是版式統一的能力和資格證明，內含5個文件，即歐洲通行簡歷、流動性文件、語言能力檔案、證書補充文件、文憑補充文件。歐洲通行簡歷記載個人能力和資格的基本信息；流動性文件記載持有人所有的學習工作經歷；語言能力檔案記載持有人語言學習經歷和能力；證書補充文件，盡可能展示個人所具備的能力，將職業資格證書所無法體現的內容，在補充文件中詳細說明，如教育背景、層次、課程內容及所具備的知識和能力；文憑補充文件記載持有人所受高等教育詳細情況。“歐洲通行證EUROPASS”相關內容實現了信息化，公民只要上網下載打印即可，“歐洲通行證EUROPASS”也是一個開放性的文件，相關信息發生變化可以及時修正。另外，歐盟建立國家職業資格參照信息網，將各國的職業資格制度、框架、資格等級等信息通過互聯網在歐洲層面上加以聯系，以便成員國對他國職業資格體系進行了解和比對。①嚴璇：《歐盟職業資格一體化發展研究》，華東師范大學2007年碩士學位論文，第23～31頁。

四是借鑒福建實踐中經驗，通過兩岸行業協會或主管部門簽訂合作協議，建立職業資格認證題庫，實行“一考雙證”，逐步實現兩岸職業技術標準的互通互認。如2015年5月19日由福州市人力資源和社會保障局、福州軟件園管理委員會主辦，福州市軟件行業協會、臺北市電腦上也同業公會承辦的“海峽兩岸IT職業技能標準建設論壇暨閩臺計算機職業資格認證簽約儀式”上，兩岸就是以這種模式開啟計算機程序設計員職業資格的互通互認的合作模式。②賀瑩：《閩臺兩岸計算機職業資格認證將互通互認》，http://www.clssn.com/ht ml1/report/12/5998-1.htm，下載日期：2015年5月21日。

五是借鑒中國潛水打撈行業協會經驗，通過行業協會之間的交流和合作，建立趨同的標準體系，在此基礎上推動職業資格證書的互認。如中國潛水打撈行業協會正在通過這種方法實現中國職業潛水員資格證書與發達國家的資格證書的互通互認。2014年10月16日至18日中國潛水打撈行業協會與美國國際潛水承包商協會、英國國際海事承包商協會聯合主辦的“中國國際潛水救撈與海洋工程技術論壇”在大連召開，期間三方簽署了合作框架協議，加強潛水行業標準建設與職業健康安全體系建設的溝通與合作，在此基礎上，中國潛水打撈行業協會逐步建立與國際接軌的條件標準、作業程序、技術裝備、職業保障制度及醫學保障，為中國職業潛水員資格證書與美國（ADCI）、英國（IMCA）潛水員資格證書互認對接打下基礎。③張代吉：《關于潛水員培訓及其職業證書管理工作的思路與推進計劃》， http://www. cdsca.org.cn/xhg z/20 1501/t20 1501 06_ 1755 507.html，下載日期：2015年1月6日。

最后，擴大直接考試范圍。對于不適合以上幾種方法的，這種方法也是一個備選方案。

由于各行業資格證書情況不一，筆者采用列舉方式提供了兩岸職業資格證書對接的六種思路，具體選擇各行業斟酌而定。

（責任編輯：常 琳）

中圖分類號：D927.572.5；D927.582.5

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8557-（2016）02-0018-06

【收稿日期】2016-02-25

【基金項目】本文系2015年福建省社會科學規劃項目《福建自貿區涉外勞動法律關系研究》（項目編號：FJ2015B105階段性研究成果。

【作者簡介】徐小平（1972- ），女，福建三明人，泉州黎明職業大學思政部副教授。