我國醫療衛生領域引入PPP模式的必要性與可行性

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

我國醫療衛生領域引入PPP模式的必要性與可行性

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

從群眾就醫需求、公立醫院改善診療環境面臨的巨大資金壓力以及在服務效率和管理效率提升方面的需求入手，討論了我國醫療衛生領域引入PPP模式的必要性，并從政策層面和執行層面闡述了引入PPP模式的可行性。

醫療衛生領域；PPP模式；必要性；可行性

PPP是英文Public-Private Partnerships的縮寫，一般翻譯為公私合作伙伴關系、公私合作、公私合營、政企合作等。自20世紀80年代以來，很多國家和國際組織開展了醫院PPP項目建設[1]。從國際經驗來看，在醫療衛生領域中引入PPP模式，有助于減輕政府的公共支出壓力，提升醫療服務的質量和效率[2]。2014年12月，國家發展和改革委員會公布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，引導醫療、健康養老等公共服務項目推行PPP模式。本文梳理了醫療衛生領域引入PPP模式的國際經驗，并對醫療衛生領域引入PPP模式的必要性和可行性進行了分析。

1 醫療衛生領域引入PPP模式的國際經驗

自20世紀80年代以來，很多國家和國際組織在本國或區域內的基礎設施建設中，嘗試引入了PPP模式。從90年代初期開始，全球PPP項目迅速增長，并于1997年達到頂峰。隨著1997年亞洲、俄羅斯和巴西經濟危機的出現，全球PPP項目有所減少，之后在平穩中又開始逐漸回升[1-2]。

英國是應用PPP模式較早的國家，通過多年的實踐和研究，完成了大量PPP項目的建設。醫療衛生領域的PPP項目在運作模式上主要有：PFI(Private Finance Initiative，私人主動融資)，LIFT(Local Improvement Finance Trust，地方改善金融信托)，ISTC(Independent Sector Treatment Centres，獨立醫療中心項目)。PFI一般翻譯為私人主動融資或民間主動融資，主要面向投資額較大的醫院項目，是英國醫院的主流融資模式。LIFT是主要針對投資數額較小的基層醫療衛生機構的PPP運行模式。ISTC獨立醫療中心項目是指由私人部門擁有并運營的醫療中心與英國國家醫療服務體系(NHS)的合作，向 NHS 患者提供醫療服務。英國醫療衛生領域PPP模式的成功開展，得益于幾點：一是有一套完整的運行體系，有明晰的主管機構、完善的法律法規、具有可操作性的實踐指南，使得PPP項目有據可依，風險可控，出現糾紛能夠得到妥善的解決，提高了PPP項目的運作效率和規范性。二是針對不同的機構有不同的項目，PPP項目能根據不同的情況、不同的訴求靈活調整運行模式，具有較強的適應性。三是建立了科學的評估決策機制和方法，建立了VFM(Value for Money)評估準則，有一套對PPP項目的必要性、科學性和可行性進行評估的機制和方法，有利于政府公共部門做出科學的決策，獲得PPP項目的效益最大化[3-6]。

從國際經驗來看，在醫療衛生領域中引入PPP模式，在契約關系下吸引私營資本對醫療衛生行業的投資，減輕了政府的公共支出壓力，降低了PPP項目的運營成本，減少了預算超支、建設周期延長等公共部門運行效率低下的問題。政府衛生部門可以將更多的精力投入到醫療衛生服務的提供上，提升醫療服務的質量和效率[7-8]。

2 我國醫療衛生領域引入PPP模式的必要性

近年來，隨著我國新醫改的深入推進、醫療保障水平的不斷提高以及城鎮化進程的加快，城區常住人口快速增長，群眾就醫診療意愿不斷釋放，在醫療服務資源分布不均衡、基層醫療服務能力不強、分級診療尚未完全執行到位的情況下，部分公立醫院就診人次、住院人數快速增加。如，某市第一人民醫院面積為4.25萬m2，編制床位2000張，開放床位2144張，2014年年門診144.1萬人次、日均門診4001.8人次，年住院11.36萬人次，門診、病房常年擁擠不堪，人滿為患。某市中醫院作為市級中醫專科醫療機構，面積僅有2.05萬m2，開放床位400張，年門診量16.78萬人次、日均門診466.21人次，年住院人數8255人，遠不能滿足業務發展和群眾中醫藥診療需求，供需矛盾不斷凸顯，就診擁擠、住院困難、停車緊張等問題日益突出，直接影響了群眾的就醫體驗，降低了群眾的就醫滿意度。

公立醫院基礎設施建設步伐較慢、基礎設施建設水平與群眾日益增長的醫療保健服務需求之間的不協調問題逐漸凸現，但是公立醫院要提高診療環境舒適度、改善硬件環境建設面臨著巨大的資金壓力。新醫改以來，政府對醫療衛生的投入大幅增加，但相對于公立醫院的運行成本仍存在巨大的投入缺口，僅靠政府財政補助，連公立醫院的正常運轉都難以維持，更難以謀求進一步發展。新醫改方案又提出取消藥品加成，實施零差率，在政府財政補助不到位、醫療服務價格調整不到位的情況下，無疑加大了公立醫院的資金壓力。雖然在公立醫院建設中政府給予了資金、建設用地、稅費減免等方面的大力支持，但建設資金缺口仍十分巨大。而且國家明確規定禁止公立醫院舉債建設，公立醫院迫切需要借鑒外行業的經驗做法，積極引進市場化的理念和辦法，探索出一條依法合規可操作的發展新路子，這為引入PPP模式提供了有利的契機。

PPP模式不僅解決融資問題，更能為公立醫院的發展帶來管理上的提升。一般而言，與公共部門相比，私營部門在提供服務方面更具效率，更能敏感把握服務人群的需求，并更快地做出反應和調整，通過競爭等手段提高服務的質量和效率。PPP模式在醫療衛生領域的應用在一定程度上對衛生系統進行了再造，改變了衛生系統的管理理念和服務流程，提高了醫療衛生服務供給效率。

3 我國醫療衛生領域引入PPP模式的可行性

從PPP模式的內涵來看，PPP具備四個要素：一是政府(公共)部門和社會(私立)部門進行合作；二是以提供公共產品或服務為合作的產出；三是合作過程中，公私部門利益共享、風險共擔；四是有合作時間上的約定，是長期的合作。從上述四方面要素考量，我國醫療衛生領域已經開展了廣泛而形式多樣的公私合作，在形式上主要有：公辦民營、民辦公營、混合所有制等多種模式[9]。財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)對PPP項目運作方式進行了解釋，主要包括：(1)委托運營(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。(2)管理合同(Management Contract，MC)，是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。(3)建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。(4)建設-擁有-運營(Build-Own-Operate，BOO)，是由BOT方式演變而來。二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。(5)轉讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。(6)改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。

醫療衛生領域引入PPP模式在政策和執行層面均具備可行性。在政策上，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中明確指出，醫療領域可開展PPP項目。各省也制定出臺相關政策，如，山東省于2015年11月出臺的《關于進一步深化醫藥衛生體制改革的實施意見》中也提出要積極探索公立醫院多種運營模式，允許公立醫院在保障國有資產和醫療質量安全的前提下，以特許經營方式開展與社會資本合作。鼓勵公立醫院與社會力量合作舉辦醫療機構，組建醫療聯合體，在預約診療、雙向轉診、遠程醫療等方面加強合作。鼓勵公立醫院以多種形式引入社會資本，采取聯合、參股、兼并、收購、托管等形式進行改制重組。在執行上：國外醫院PPP項目建設已經開展了很多年，在實踐過程中積累了豐富的經驗，形成了比較成熟完備的理論和應用流程，可為我國開展醫院PPP項目提供借鑒；我國在高速公路、水務等公共設施和事務中運用PPP模式已具備相當成熟的經驗，可以為公立醫院開展PPP項目提供參考；在醫療領域運用PPP模式，國內也有了廣泛深入的探索，積累了比較豐富的實踐經驗，造就了一批管理人才。隨著政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的定位越來越清晰和完善，社會力量參與醫改、與公共部門合作提供醫療衛生服務的積極性逐漸被調動起來，這也為加快推進醫療衛生領域PPP項目建設打下良好的基礎。

[1] 王 灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004，17(5)：23-27.

[2] 鄭宗泉.PPP模式在公共服務領域中的應用和分析[J].建筑工程技術與設計，2015，(9)：2499-2499.

[3] 陳艷霞，程 哲.英國醫院政企合作開發模式研究[J].中國醫院建筑與裝備，2014，15(3)：87-92.

[4] 景 瑩，嚴素勤，周成武.英國衛生體制背景及其與醫院PPP的關系[J].中國衛生資源，2006，9(6)：278-279.

[5] 毛慶祥，潘 高.PPP模式在國外醫藥衛生領域應用概述[J].合作經濟與科技，2012，(18)：34-36.

[6] 吳 淳.英國醫院公私合營發展現狀及啟示[J].中國市場，2014，(3)：43-48.

[7] 徐瑾真.我國醫療衛生服務提供的公私合營模式研究[D].上海：上海交通大學，2009.

[8] 陸維燕.PPP模式在中國醫療衛生中的應用：從公共服務質量的角度進行的分析[D].上海：復旦大學，2007.

[9] 黃二丹.公私合作不回避重規范[J].中國衛生，2014，(10)：7.

(本文編輯：張永光)

The necessity and feasibility of public-private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You-qin，MU Yan，YAN Jian-hua，TI Hui-hui

(ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China)

The necessity of introducing the public-private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public-private partnerships model，necessity，feasibility

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.11.004

山東省衛生計生委2015年醫藥衛生體制改革研究課題(YG201506)

吳 敏(1980-)，女，山東兗州人，博士，助理研究員，主要從事衛生事業管理方面的研究。

R197

A

1003-2800(2016)11-0015-03