國家級高新技術開發區負面清單制度設計

董君怡

(中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

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國家級高新技術開發區負面清單制度設計

董君怡

(中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

摘要：實施負面清單制度是對政府與市場邊界的重新確定，必須遵循以下的基本原則：中央政府做好頂層設計和政策制定；實行"以點帶面"，各地因地制宜；尊重法律與爭取授權相結合；能減盡減與應管善管相結合。基于國外與上海自貿區負面清單的探索實踐，國家級高新區負面清單可以依據國內外投資主體及產業結構的不同劃分為兩類。為保障順利實施國家級高新區負面清單制度，應當做到：改革政府機構，加強組織領導；消除隱性壁壘，實現投資自由；建立調整機制，采用動態管理；完善法制建設，實現剛性約束。

關鍵詞：負面清單；制度設計；國家級高新區

“實行統一的市場準入制度，在制定‘負面清單’的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域”是十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干問題的決定》的重要內容，引起了社會各界廣泛關注。2013年，我國建立中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱“上海自貿區”)，探索實行“負面清單”管理模式。

高新技術開發區(以下簡稱“高新區”)是將科研、知識、技術成果作為基礎，以智力密集和開放環境條件為依托，享有國家土地、稅收、金融等方面的優惠政策的區域。[1]高新區推動區域經濟發展，服務社會精神文明和物質文明建設。從1988年國務院開始批準設立國家級高新區，到2014年3月我國已有117個國家級高新區。面對經濟下行的壓力，必須進一步開拓市場，擴大內需，發展經濟。國家級高新區對于地方經濟來講是極具發展前景的區域，不僅有較高的經濟增長率，還有相對可觀的投資回報率，以及不容忽視的創新能力，在激發市場的活力、增強市場開放透明度上也起到重要的作用。不過目前我國高新區的發展進入瓶頸期，借鑒“上海自貿區”實施的負面清單制度，對于政府來說，只需要依據相關政策和規定，制定負面清單的內容，對清單以外的部分充分開放，只要企業是依據法定的程序注冊登記，便可以開展投資經營活動。政府權力的下放，將本來就不應該歸政府管，政府也管不了管不好的事交還給市場和社會，激發市場和社會的主動性，以此刺激經濟發展，并達到轉變政府職能的目標。

一、概念界定與文獻回顧

1．負面清單。負面清單相當于“黑名單”，清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項目，而在此清單之外充分開放。[2]二戰后，美國與其他國家簽訂的友好通商航海條約較早采用負面清單的管理模式，這種“黑名單”清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項目，而在此清單之外充分開放。起初負面清單只是針對國際投資協定或貿易協定，建立協商一致通過的項目，各締約方列為例外的，在某些行業或領域，不適用國民待遇，準許采用特殊管理措施的原則。這個以一定規則列出不符合相關措施的表格，也就是“負面列表”或“黑名單”。[3]最初是在外商投資準入上實施這種制度，在西方發達國家，這種管理模式現在已經進入了整個經濟管理領域，成為一種常見的政府管理模式。劉滿平探索將負面清單制度引入能源行業[4]，王新香研究如何將負面清單模式引入高校科研管理工作[5]，湯文仙探索建立軍品市場準入負面清單制度[6]，陳姍姍則研究如何在政府采購中應用這種管理模式[7]。陳升較為系統地提出了負面清單的管理模式：“四個清單”+“兩個標準”，即負面清單、準許清單、政府權力清單和企業失信清單，行業能源消耗限額標準和產業污染物排放標準。[8]許多文獻是以經濟學和法學的視角進行分析，丁萬明和白彥峰以行政學的視角研究了負面清單對行政審批制度改革的推動作用[9-10]，但鮮有學者對國家級高新區負面清單制度設計進行研究。

2．國家高新技術開發區負面清單。目前行政型管理體制是我國大部分國家級高新區的管理體制，這種體制雖然在高新區的萌芽開創階段是必要的，但在高新區發展到改革創新階段，已經不再適用。通過實施負面清單制度對高新區進行改革創新，調整產業結構，完善規范管理已經勢在必行。因此在國家級高新區實行負面清單制度，深化行政管理體制改革、科技體制改革、金融改革，擴大對外開放十分必要。有必要形成負面清單制度的戰略框架，營造政策軟環境，為增強高新區創新力和競爭力，深化行政審批制度改革，進一步規范行政權力，激發市場活力，為在全國范圍內廣泛運用這種管理模式提供一定的理論基礎和實踐經驗。

2014年7月成都高新區發布首份負面清單,明確限制投資領域；隨后武漢東湖新技術開發區、襄陽高新區、宜昌高新區前后開展負面清單管理模式試點，以此建立“一口受理、聯合審批、綜合執法”服務模式，從全國來看，負面清單仍屬于試行階段。推行負面清單制度是轉變政府職能的總開關，是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要手段，也是推進全面深化改革的重要抓手。我國的相關研究剛剛開始，還沒有頂層設計。在相關理論和實踐的基礎上，我們試作如下分析。

二、負面清單的設計原則

實施負面清單制度是對政府與市場邊界的重新界定，意味著審批程序的簡化和開放領域的拓寬，對政府的管理方式和管理理念提出了新的要求。為保證其順利推進，促進國家級高新區主導產業的發展，其制度設計應遵循以下的基本原則：

1．中央政府做好頂層設計和政策制定。要在國家級高新區實行負面清單制度，中央政府必須統一規劃，對其中各個方面、各個層次和要素之間，實現統籌、協調發展。我國的負面清單還屬于探索階段，還有很多問題和風險。要想在國家級高新區率先試驗，實施負面清單制度，負面清單制度設計必須要由中央政府完成，提供制度保障和政策環境，推進這項制度在各個國家級高新區有效實施。如果中央層面沒有做好頂層制度設計和規劃，沒有來自全國人大及其常委會制定的相關法律的保障，沒有中央政府的充分授權，沒有一個完善的、系統的指導性改革方案，這項制度很難實施。

2．實行“以點帶面”，因地制宜。在國家級高新區中，成都高新區和東湖高新區已經提出要學習上海自貿區的經驗，探索實行負面清單管理模式。我國已有117個國家級高新區，發展狀況不盡相同，產業結構也存在差異。因此，在國家級高新區實施負面清單制度要堅持靈活推進的原則。負面清單制度的設計要考慮差異性因素，不能搞一刀切的模式。在國家級高新區實行這種管理模式，可以選擇有代表性、有特點的園區先行試驗，總結經驗后再推行到其他地區。

3．尊重法律與爭取授權結合。“負面清單”從根本上來說有一定的地方性法規約束效應，因此，制定“負面清單”必須以法律法規為依據。借鑒上海自貿區相關經驗，如果想縮減清單實現投資自由化，吸引資金發展高新技術產業，推進區域經濟建設，必須結合高新區特點，逐步實施，對各條各項進行研討，爭取獲得國家部委的授權。

4．能減盡減與應管善管結合。在法律法規框架下，最大程度放開相關政策，盡可能使“負面清單”精簡化，這樣才能發揮負面清單的優勢，進一步激發市場主體活力。和精簡清單不同的是，對于市場主體進入投資領域的條件應該放寬。結合實際情況也要進行相關管理約束，清單內的內容審核更加嚴格，清單外的事中事后管理也更加井然有序。在實行負面清單制度的條件下，即使放寬了市場準入標準，也不代表政府可以毫無作為，與此相反，政府應該對自身管理水平有更高的標準，正面清單和負面清單可依據實際情況同時實行，用“善治”要求高新區行政管理。

三、負面清單的內容

1．國外負面清單制度的實踐。德國和加拿大將負面清單制度應用到醫療政策的處方管理上，通過在負面清單范圍里加入規定的無法報銷的藥物名單來進行處方管理，并在本國的區域內嚴格管控名單內藥物。[11]印度在國家預算中引入負面清單可實現把以往被忽略的許多服務納入繳稅行列，擴大稅基，最終實現本國稅收體系的過渡。美國和瑞士則運用到金融服務與金融管理領域，甄別出金融行業中沒有得到監管部門批準卻從事一定業務的金融機構，并列入監管名單；或在金融服務領域使用混合名單。[12]澳大利亞在環境保護上同時采用負面清單和正面清單目錄，用以提倡“低碳農業”，成為澳大利亞政府應對氣候變化方案的重要組成部分。

2．上海自貿區對負面清單的探索。上海自貿區實行負面清單用于外資準入，按照《國民經濟行業分類及代碼》(2011年版)分類編制(S公共管理、社會保障和社會組織、T國際組織2個行業門類不適用負面清單，即只有A至R)。上海自貿區發布的2013年負面清單，列出了18個門類、89個大類、419個中類、1069個小類，制定出190條管理措施。這些措施包括外資禁止投資或者限制投資的領域。僅僅過了七個月，2014年的負面清單與過去相比大大減少了限制，更加開放透明，說明上海自貿區已經在實踐探索中獲得了經驗。負面清單的管理模式不僅有利于招商引資，還為企業的建立登記節約了大量的時間，減少了時間和人力成本。

從上海自貿區和其他區域對比來看，負面清單大大增加了對外投資的開放程度，增加外資進入的行業和領域。這在很大程度上減少了地方保護主義，逐步促進投資自由化，進一步推動中國市場經濟的發展，使得中國能從世界市場獲得充足的資金、領先的技術和管理。

3．國家級高新區負面清單的分類。第一種方式是以國內外投資主體進行分類。本文主要將投資主體分為外資和內資。將外資和內資的負面清單制度分開來討論，重點研究哪些領域外資不能進入。由于涉及到國家和國內市場的安全問題，在實施負面清單管理模式時，應特別重視如何對外資準入進行合理的限制。因此，應以外商投資法律法規，《外商投資產業指導目錄》等為依據，學習借鑒國內外針對外資投資準入的經驗，同時結合高新區的特點，禁止投資危害國家安全和損害社會公共利益的產業，還能起到優化產業結構，促進產能提高的效果。

第二種方式是以產業結構進行分類。此負面清單參考上海自貿區,以《高新技術企業認定管理辦法》(2008年,以下簡稱“認定辦法”)和國家發展和改革委員會《產業結構調整指導目錄》(2011年本，以下簡稱“指導目錄”)為指導方向。先制定國家級高新區的產業發展規劃，對不符合相關規定及要求的產業列入負面清單內。還可以依據各自的特點，如主導高新企業、環境保護、高科技研究等，逐步使不符合發展方向的企業脫離高新區，并限制類似企業的進入。通過這種方法可以對產業布局和產業聚集起到強化引導作用。這就是形成負面清單主要依據，形成了初步的負面清單的主體部分。[13]認定辦法中，國家重點支持8項高新技術領域： 電子信息技術、 生物與新醫藥技術、 航空航天技術、 新材料技術、 高技術服務業、 新能源及節能技術、 資源與環境技術、 高新技術改造傳統產業。

四、負面清單實施的保障措施

負面清單制度的實施必須要有相關配套措施作為保障，否則在具體實行過程中會遇到諸多問題而影響制度實施的效果。在具體措施上不僅要改革政府機構，轉變職能，還要消除市場中的隱性壁壘，完善相關制度。

1．改革政府機構，加強組織領導。國家級高新區實行負面清單制度，對政府機構的運行效率和管理模式都提出了新的挑戰。政府對機構進行改革，制定負面清單列表，限制企業投資等等，并在產生問題后對上級部門進行詳細的反饋。除此之外，大量的可以由社會承擔的服務性工作交由社會公共機構或相應的私人公司承擔。如此一來不僅優化相關機構的人力資源配置，還促進了社區服務業等第三產業的發展，充分利用了社會的閑置資源，加強了政府與民間資本和信息的鏈接，更重要的是減輕了財政負擔。

2．消除隱性壁壘，實現投資自由。外資和內資在我國市場的投資環境不同，內資中的國有資本和民營資本相比又有差異。實行負面清單制度，理論上應該使這三種資本在清單之外的領域獲得同等的待遇，但是事實并非如此。國家級高新區企業管理與一般企業管理不同，更加注重為企業發展創造環境，為中小型高科技企業發展提供便利。所以在負面清單外的行業或者領域，必須消除市場中存在的隱性壁壘，提供投資便利，促進產業結構轉型，中小企業的發展，科技成果創新。比如在能源市場中的民營資本投資受到限制，即使在國家級高新區實施負面清單制度，如果沒有工商管理、商事登記和行政審批等相關制度的及時改進和改革，投資自由化和公平競爭只是一個口號難以付諸實踐，在清單外的開放產業依然不能得到很好的發展。

3．建立調整機制，采用動態管理。為了給高新企業提供最大的投資便利和最優的政策條件，需根據產業結構調整要求，對清單內容做出相應的調整。“法無禁止即可為”，掃除企業投資經營的障礙，充分發揮市場配置資源的決定性作用，政府做好該管的和能夠管好的，重塑政府與市場的關系，以此轉變政府職能，發揮這只市場看不見的手的作用。[14]首先，實行“負面清單”制度要對國內的各個產業行業進行檢查評估 ，要賦予政府相應的權力制定和調整清單。在“負面清單”制度的實施過程中，會存在諸多不確定因素和難以在短期內解決的問題。負面清單就其本身而言，無法做到將所有禁區列舉出來，隨著市場環境的不斷變化，會有新興產業的產生，經濟領域的不穩定因素增大，這在負面清單制定初期是無法避免的。

4．完善法制建設，實現剛性約束。負面清單制度對我國來說是一件新鮮事，各個地方的實踐還處于一種嘗試和探索的階段，相關法律法規還不夠完善。比如上海自貿區實行的管理制度，就由國務院向全國人大常委會提議暫停在實驗區內實施外資、中外合資、中外合資企業設立和變更審批等有關法律規定，草案通過方可實施。高新區實施這種制度也必須有法律依據，將各項措施規范化，相關法律隨著經濟環境的變化、市場的需求都要有所調整，要保證法制化進程，做到有法可依。為此，要及時將各高新區清單試點總結出的好的經驗和做法上升為國家法律法規或地方性法規及政府規章，以此約束制度實施中的各種行政行為和企業投資活動。

五、思考與討論

使用統一的制度設計適用于國家級高新區,中央政府要做好頂層設計和政策制定，各地因地制宜，強調尊重法律和爭取授權結合，能減盡減和應管善管結合，理念創新和技術創新結合。改革政府機構、加強組織領導，消除隱性壁壘、實現投資自由，建立調整機制、采用動態管理，完善法制建設、實現剛性約束作為保障措施。以上海自貿區實施負面清單管理模式為契機，可以預見我國會有越來越多的國家級高新區改革創新。

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(責任編輯：胡先硯)

收稿日期：2016-04-09

作者簡介：董君怡(1993-)， 女，湖北武漢人，中南財經政法大學公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)04-0108-04