紐約市政府購買公共服務的經驗與啟示

孫榮

【摘要】黨的十八屆三中全會提出以更為市場化的方式提供公共服務以來，我國各個地方政府以此為指導思想，結合自身實際開展了購買公共服務機制設計的探索之路；而實踐過程中對于購買公共服務整個流程的設計、購買方式的選擇以及公眾參與方面都存在或多或少的問題。紐約市作為美國的經濟中心，其在公共服務供給方面有諸多值得借鑒之處，其健全的法律法規、靈活的購買方式、合理的項目周期、積極的公眾參與和有效的府間合作都對我國有所啟示。

【關鍵詞】公共服務 流程 購買方式 公眾參與

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.02.007

引言

1996年上海市羅山市民會館委托上海市基督教青年會實施管理，這標志著我國開啟了公共服務的“委外化”，而后的數十年里，北京、上海、廣州、深圳等城市紛紛依靠各自優勢在公共服務供給方面走在了全國的前列。然而由于我國在政府購買公共服務方面缺乏頂層制度的設計，加之相應法律法規的缺位，導致地方政府在實踐過程中存在諸多問題。徐家良在總結上海市購買公共服務實踐時指出，“缺乏相應的法律制度保障”、購買資金的非制度化、信息公開不足以及購買流程不規范是上海市面臨的主要困境①；張敏則從法理角度分析公共服務供給中的擔責問題，明確指出我國政府在購買過程中存在忽視公共利益、未承擔行政擔保責任等問題②。除此之外，部分地方政府在流程設計方面雖借鑒西方先進做法，但未考慮其應用的條件基礎（如民主參與氛圍、市場化程度等），反而影響了自身公共服務供給的效率與質量。

總體而言，我國政府購買公共服務主要存在以下問題：在確定政府購買公共服務的范圍方面，部分地方政府未界定清楚職權范圍，對于基本公共服務和非基本公共服務、為政府自身提供服務和為社會提供公共服務沒有明確區分；在公共服務購買主體方面存在購買主體范圍的界定較為復雜、各主體購買的公共服務內容上有所重疊等問題；在公共服務承接主體方面存在自身承接能力不足、競爭市場不完善等問題；在政府購買公共服務操作流程方面存在審批過于繁瑣、項目周期過長等問題，不利于項目的順利開展。

紐約市購買公共服務經驗③

紐約作為美國經濟最發達的城市，在購買公共服務流程方面一直被視為美國國內公共服務供給的典范，其購買流程設計、購買方式選擇以及具體的實施細節皆有值得借鑒之處。

基礎：購買流程的設計。紐約市購買公共服務遵循下述三個原則：第一，最大化納稅人的稅收價值，以公平合理的價格、及時高效地為其提供高質量的公共產品和公共服務；第二，尋求最可靠的合作伙伴，也就是在組織能力、財務能力以及過往績效方面有良好記錄的承包商，以此保證其所提供的服務符合稅收支出的價值；第三，保證合同管理過程對所有供應商都是公平的。在上述三個原則基礎上，紐約市政府購買公共服務流程包括：需求計劃、準備標書、投放標書、評估、簽訂合同、登記注冊、合同管理，各階段具體內容參見圖1。

除此之外，在整個嚴密的合同管理過程中還涉及相當多的重要機構，比如管理預算辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）、法律部門、勞工服務部門（Division of Labor Services，DLS）、監察部門、市長辦公室合同服務中心（Mayor's Office of Contract Services， MOCS）以及其他委托機構。這些機構的作用在于選擇、評估承包商并最終與最合適的承接者簽訂服務合同以滿足服務需求。

手段：購買方式的選擇。紐約市政府各機構根據自身業務需要以及紐約市購買服務規則選擇合適的購買方式，按照購買方式存在競爭性的程度分為競爭性購買和非競爭性購買。表1反映了不同的購買方式類別在2014年紐約市政府財務用于購買服務的分布情況（以美元計）。從數量上看，紐約市購買的公共服務所采用的方式主要分為三類：競爭性方式、延期性方式、非競爭性方式。

競爭性方式在紐約市接近半數的項目中均有使用，具體包括：競爭性密封投標（competitive sealed bids），依據最低投標價選擇承接者；快速購買（accelerated procurement），一種用于購買物品的快速投標方式，一般這種物品在短缺情況下或受到劇烈的價格波動影響而必須予以迅速購買，例如燃油；競爭性密封創投（competitive sealed proposals），依據價格以及服務質量等因素選擇承接者；小額購買（small purchases），一種相對非正式的競爭性購買方式，一般項目金額在2萬美元至10萬美元。

延期性方式則占據了28%，一般為在原有合同上續簽或者增加內容，其中又包含了5種方式，具體包括：合同更新（renewals），即原始合同為繼續生效提供更為具體的條款，選擇權更多在市政府；修訂續簽（amendment extensions），允許在現有任何合同上得到至多一年的合同延長期；協商性購買續簽（negotiated acquisition extensions），允許在原有合同的基礎上通過協商增加額外的條款；修訂（amendments），允許改變合同中資金的數額以反映實際需要；更改訂單（change orders），包括結構性更改訂單和設計更改訂單，一般用于修改基建項目合同以使得正在進行的工作得以完成。

非競爭性方式，大約22%的服務采購量使用有限競爭或非競爭方式，具體包括：單一來源授標（sole source awards），只有一個承接者可以提供相關公共產品或服務；緊急合同（emergency contracts），考慮公共衛生與公共安全需要而完成合同的快速簽訂方式；協商獲取（negotiated acquisitions），出于時間緊迫性、機密性或者服務本身在市場上的供應商較少等原因，政府會減少甚至消除競標過程中的競爭性；創新性采購（innovative procurement），在采購政策委員會規則范圍內政府機構嘗試使用非計劃性的創新式的采購方式；微量采購（micro-purchases），不超過2萬美元的采購；府間合同（government-to-government contracts），政府機構的供應商本身就是政府下屬單位；任務訂單（task orders），合同的生效基于事先經雙方一致同意的總括合同，在總括合同中已設置好合同的相關條款；低價買入合同協議（buy-against procurement and assignments），當原有供應商無法履行合同職責或者無法繼續提供公共服務或公共產品時，使用低價買入合同協議將其取代會員費（subscriptions），用于周期性的、現成的培訓項目，或者獲得相關專業性組織的會員資格。

相關機構同樣會通過政府間的采購來獲取公共產品或公共服務，在這種方式中紐約市機構只需履行合同，而合同主要由其他政府機構負責，典型的如州政府或者聯邦政府，采購方式也不再受制于采購政策委員會的相關規章限制，例如一些必需品或須經授權的資源的授標，由第三方機構（主要是州或聯邦級別的機構）決定紐約市如何選擇以及確定供應商、確定合同中產品或服務目錄，行政官被授權指定供應商以及服務或產品的數量。

需要指出的是，紐約市政府購買公共服務最常用的購買方式是微量采購，這在2014年紐約市所購買的公共服務項目數量中占據了64%，簽訂了超過27000份合同。但由于微量采購僅反映2萬美元以內的采購，因此在上述針對總金額價值統計的數據中只占很小的份額（大約1%）。相比之下，需求方案采購（Request for Proposals， RFP）以及競爭性密封投標則在2014紐約市采購金額價值中占據了45%。

評估：循環周期的優化。循環周期在購買流程中是一個重要的效率指標，它涵蓋了政府從公共服務立項到合同職責履行完成，再到開始新的項目設立的全過程。在紐約地方法律以及相關項目中（如紐約本地法63條以及M/WBE，Minority-and Women-Owned Business Enterprises項目）將時間要素添加到整個流程里，這使得購買流程更具責任性和透明度。

紐約市年度購買報告中指出循環周期受多種因素的影響，如承接主體誠信報告所需的時間、保險需求的協商、勞工法律法規和預算方面的相匹配，這些都會推遲合同的最終確定。市長辦公室合同服務中心通過與紐約市其他機構合作處理問題，以平衡總體目標與購買流程的高效。市長辦公室合同服務中心與市長辦公室運行中心和市長辦公室數據分析中心緊密合作，計算出競爭性密封投標（CSB）購買方式近三年的循環周期（參見表2）。總體而言，競爭性密封投標的循環周期在中值數上保持了相對一致，誤差在20天左右；從2013年和2014年的數據比較來看，紐約市在減少循環周期方面已經有所進步，但仍有提升的空間。

創新：政府之間的合作。紐約市同樣可以選擇通過政府間采購方式，利用由聯邦政府或者紐約州政府主導的合同來購買產品或服務。這類合同能在價格上給予紐約市大量優惠，并且事先確立的合同條款節省了合同的制定時間。2014年，紐約市大約3%的合同是通過政府間采購的方式簽訂的。在這些政府間采購中，大約70%是基于紐約州綜合服務辦公室（New York State Office of General Services， OGS）的合同，大約30%是基于美國綜合服務行政署（the U.S General Service Administration， GSA）聯邦供給計劃的合同。

紐約州綜合服務辦公室是整個紐約州最核心的采購中心，由州政府以及州內各個地方政府共同簽訂和管理合同。紐約市經州法律授權準予通過OGS的合同購買公共產品和公共服務，這樣便能享受到價格優惠且同樣享受到紐約州政府事先建立的合同條款，為紐約市節約了行政成本。綜合服務行政署（GSA）是聯邦政府的采購部門，代表所有聯邦機構建立和管理采購合同。許多GSA聯邦供給計劃的合同對于紐約市來說是開放的，以下是紐約市使用了GSA合同的兩個項目：（1）合作購買項目（Cooperative Purchasing Program）。2002年的電子政府法案（the E-Government Act）通過了合作購買項目，州政府及其地方政府可以通過此項目依據GSA的目錄70購買IT產品和服務。2008年的地方性預購法案（the Local Preparedness Acquisition Act）進一步拓寬包含了目錄84，紐約市可以購買安保和法律執行設備。紐約市參與合作購買項目使其在采購時能享受到優惠，尤其是購買革新能力較強的電子技術和法律強制設施等方面的產品和服務。（2）災后重建購買項目（Disaster Recovery Purchasing Program）。2006年華納國防授權法案（the John Warner National Defense Authorization Act）以及2010年聯邦供應計劃使用法（the Federal Supply Schedules Usage Act）均通過了災后重建購買項目，允許州政府及其地方政府（包含了紐約市）購買聯邦供給計劃內所有產品和服務，以預防或應對大型災害之后的重建工作。這一項目極大地拓寬了各州及其地方政府獲得聯邦合同的權限，也是出于保證國土安全、保護公民生命以及完成安全任務的目的，對于加強災后管理以及支撐重建工作至關重要。

民主：公民參與的多元。根據紐約市憲章及購買政策委員會所制定的規則，若一個機構預簽訂的合同金額超過10萬美元，則必須在此之前舉行公眾聽證會便于民眾了解合同的內容，以獲取足夠的支持。舉辦公眾聽證會是紐約市實現購買公共服務過程公開化的重要途徑之一，為此市長辦公室合同服務中心成立了公眾聽證小組（The Public Hearings Unit），由小組來管理及實施整個聽證會，使得民眾對紐約市所購買的公共服務的項目及合同能夠發表自己的意見。

在聽證會上，購買主體機構的代表會認真聽取民眾對于項目及合同的意見，以此作為重要依據來修改并最終完成服務項目的合同簽訂。在2014年，市長辦公室合同服務中心就553項合同舉辦了18次公眾聽證會，合同總額達到100億美元；共計345人參與了聽證會，其中35%的出席者發表了修改意見。

除了舉辦公眾聽證會，紐約市政府引導公民參與的另一主要途徑便是每年購買報告的發布。市長辦公室合同服務中心每年于年末發布該年度的服務購買報告，公布在紐約市政府的官方網站，報告涵蓋了購買公共服務內容、購買流程、人力資源服務、公共基礎設施以及政府自身運營的采購等，以詳細的數據、圖表、圖片等形式對資金流向、購買方式、服務效果、聽證情況進行全面的信息公開，民眾根據報告公開的內容能夠在政府“需求計劃”環節更合理地表達自己的訴求。

對我國購買公共服務的啟示

基于上述對紐約市政府購買公共服務的經驗總結，筆者認為其對我國的啟示主要包括以下幾個方面：

第一，健全的法律法規。紐約市政府購買公共服務始終圍繞既定的法律法規、政策規定開展：在聯邦政府層面，首先是法律法規對整個購買過程的監管，如《聯邦財產和行政服務法》《聯邦采購規定》《合同競爭法》《服務獲取改革法》等核心法規對合同的制定過程進行了約束，而《聯邦政府績效與結果法案》《聯邦收購條例》則對公共服務供給的效用評估提供了標準，其次是通過政策規定對具體實施細節進行指導，如美國聯邦采購政策局對政府職能的劃分采用了“負面清單”的形式，在明確政府固有職能的同時給予了地方政府調整的空間；在地方政府層面，紐約市在地方法的基礎上以購買政策委員會（Procurement Policy Board，PPB）制定的規則為核心，嚴格管控購買服務的整個流程。由此可見，我國政府購買公共服務必須依靠完善的法律、合理的政策才能真正保障購買過程中的公平性以及公共服務供給的有效性。

第二，靈活的購買方式。紐約市政府在大額的公共服務項目上主要采用競爭性的購買方式，在特定條件下選擇非競爭性的購買方式，而在小額項目上則采用多樣化的購買方式，如微量采購、協商獲取、任務訂單等方式。購買方式的靈活在保證競標過程公平的同時，有利于公共服務的有效落實，滿足民眾急需的服務要求。而我國目前就公共服務的購買而言，采購方式過于單一，承接主體市場建設的滯后以及購買過程中存在的道德風險是導致此現象的主因，因而筆者認為唯有培育出健康、公平、競爭性的供給市場，才有可能為購買方式的豐富提供土壤。

第三，合理的項目周期。公共服務項目的周期在紐約市政府購買公共服務評估中是一個重要指標，一般而言，紐約市各機構所購買的服務項目周期一般控制在一年之內，視具體的服務內容而有所區別，項目周期的合理控制有助于加強承接主體之間的競爭性，為更多的承接主體創造潛在的中標機會，進而亦有助于公共服務質量的提升，與此同時項目周期的縮短也為政府在合同管理過程中提供調控的余地。而我國多數地方政府購買公共服務項目多為小額項目，從立項到簽訂合同就耗時近半年，如何優化購買流程以縮短項目周期亦是我國在探索購買公共服務過程中需要解決的一個問題。

第四，積極的公眾參與。這需要民眾有較高的參與能力和參與意識，但更重要的是政府對公眾積極的引導。公眾參與是落實公共價值的直接體現，其程度決定了公共價值實現的可能性，紐約通過切實有效的聽證會以及全面的政府報告來引導公眾參與政府購買公共服務的決策過程。對我國而言，公眾參與已然存在，但其效果卻遠不及預期，究其原因仍是政府的主導作用不夠突出。

第五，有效的府間合作。府間合作包含橫向的府際合作和縱向的央地合作。紐約公共服務的有效供給離不開跨行政區域、跨行政級別政府單位之間的合作，這有助于進一步整合各種資源，彌補地方政府公共服務供給的不足，同時加強央地合作也有助于提高公共服務供給效率和質量。目前我國政府購買公共服務缺乏府間合作，央地之間的聯系僅靠指導性的文件，而地方政府之間幾乎鮮有合作。

總而言之，我國政府購買公共服務過程中仍存在諸多問題，其背后有機制建構不完整、體制改革不充分、競爭市場不健全等多個復雜原因，但筆者相信隨著經濟、社會的進一步深化改革，汲取西方發達國家經驗并結合我國實情，我國公共服務的供給勢必日益完善。

（本文系國家社科基金重點項目“建立健全政府向社會力量購買公共服務機制研究”的階段性成果，項目編號為14AZZ011；同濟大學經濟與管理學院碩士研究生季恒是本文的共同作者）

注釋

徐家良、趙挺：《政府購買公共服務的現實困境與路徑創新：上海的實踐》，《中國行政管理》，2013年第8期，第26～30、98頁。

張敏：《政府購買公共服務后的行政擔保責任》，《行政論壇》，2015年第5期，第64～68頁。

據紐約市《2014 Annual Procurement Indicators》翻譯整理。

責 編/武 潔