地方政府自主性視角下的城鄉基本公共服務均等化研究

蘇倩

摘 要：目前，我國農村地區和城市地區在基本公共服務方面存在巨大差距，農村教育、醫療衛生等基本公共服務長期得不到有效滿足。本文將地方政府自主性——城市偏好——城鄉基本公共服務非均衡作為分析框架，闡明在城鄉基本公共服務供給過程中地方政府自主性所導致的城市偏好傾向，造成城鄉之間的不均等。

關鍵詞：地方政府自主性；基本公共服務；城市偏好

1 問題的提出

隨著國力日漸增強，工業化進程逐步加快，國家實行“工業反哺農業，城市支持農村”的新政策，但由于財政分權改革，加上一直以來重視發展而輕服務的做法，地方政府在安排基本公共服務時，仍然將大量的資源投入城市公共物品供給，而對農村基本公共服務的供給投入較少；近年來，國家實行建設服務型政府戰略，同時重視加快農村地區經濟發展和公共服務供給，盡管如此，中國廣大農村地區在教育、醫療、社會保障和農村基礎設施建設方面仍然與城市差距極大，城鄉基本公共服務不均等的現象并沒有的得到實質性的緩解，東部發達地區、中西部欠發達地區都在城鄉兩地呈現出巨大差距。問題就在于為什么在國家政策向農村傾斜，農村經濟不斷發展的今天，城鄉差距仍然如此巨大。訴諸制度、體制等方面的原因的確能對這個問題進行一定程度的解釋，但對推進城鄉基本公共服務均等化目標并無實質意義，必須回到地方政府在特定的制度環境下基于自身的目標所做的理性選擇，從地方政府行為選擇中解釋城鄉差異。

針對城鄉基本公共服務非均等化的現象，國內學者從供給機制、需求機制、國家發展戰略、體制制度以及政府行為等多方面進行研究，本文將在已有的研究基礎上，從地方政府自主性這一全新角度對城鄉基本公共服務均等化做出原因解釋以及路徑探究。

2 基于地方政府自主性的分析框架

2.1 地方政府自主性與城市偏好

地方政府自主性是何顯明教授從國家自主性和官僚自主性引出的一個全新概念，其內涵是：“擁有相對獨立的利益結構的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量，按照自己的意志實現其行政目標的可能性，以及由此表現出來的區別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯。”來到城鄉基本公共服務供給這一問題上時，地方政府的自主性就體現為其根據自身的利益結構選擇將更多的資金和資源投向城市或者農村的基本公共服務建設。我國的實踐經驗顯示，我國地方政府在進行資源配置時，出現了明顯的“城市偏好”傾向，即在配置基本公共資源時選擇更加傾向于城市，忽視農村地區對基本公共服務的需要。城市偏好是官員個人稟賦、制度、激勵等多種影響因素的函數，總的說來就是地方政府的特殊利益結構和按照自身意愿實現其目標的能力。

2.2 地方政府在安排公共產品時有城市偏好的意愿

在關于政府偏好的研究中，第一代財政聯邦主義假定政府是“仁慈的”，地方政府會按照社會福利最大化的原則來提供公共產品；而第二代財政聯邦主義則站在政府也是“經濟人”的角度，認為政府會在公共產品供給的過程中選擇能最大化其自身利益的方式與效率。我國實行財政分權后，地方政府除了要實現國家公共利益之外，還有地方利益、官僚群體利益以及個人利益等多重利益目標。自身的利益一旦形成，就會使地方政府有按照自身利益最大化來選擇性地履行職責和配置相應的公共資源。我國的城鄉基本公共服務非均等首先就源于地方政府有選擇偏向城市的意愿。

2.2.1 偏向城市公共產品供給能實現地方經濟、財政收入的最大化

在我國，地方政府官員的任命采用的是自上而下的方式，“盡管我們無法直接觀察到政府對各級官員的考核依據和提拔機制，但已有實證研究證明了轄區GDP增長率等可以度量的經濟績效指標、官員個人特征等因素對官員的任命和晉升具有顯著影響。”所以，在配置有限的公共資源時，地方政府會選擇對區域經濟增長和顯示政績具有傳導作用的資源配置方式，而較少考慮公共資源在城市和農村之間的更為均等的安排。城市作為地區的經濟中心，加大對其的公共產品投入無疑會拉動地區經濟快速增長；此外，城市公共設施完善還能吸引外來資金的流入，從而實現地方經濟增長和財政收入的最大化。

因此，處于地方經濟利益的最大化和地方官員晉升的最大化考慮，地方政府必定會做出理性的選擇，將公共資源集中投向與城市公共服務建設，而忽視農村對于公共服務的迫切需求。

2.2.2 偏向城市公共產品供給能實現地方特殊利益主體的最大化

就城鄉基本公共服務而言，利益主體包括官僚主體、城市居民和農村居民，作為官僚主體，其最大的利益訴求是政績最大化以及由此帶來的聲望和升遷。具有有限理性的地方政府官員想要獲得升遷，除了在約束的預算內充分展示政績之外，還必須獲得轄區內城鄉居民的支持，即政治支持。政治參與度是衡量地區政治支持的最主要指標，由此，地方政府官員追求自身政治晉升最大化的目標就轉化為追求最大限度政治支持的行動。

2.3 地方政府在安排公共產品時有城市偏好的能力

在進行公共產品供給時，地方政府除具有根據自身利益結構而選擇偏向城市的意愿之外還必須具備按照自己的意愿配置公共資源的能力。在提供轄區內公共服務時，地方政府能將自主性擴展到何種程度取決于其調動地方財力、公共資源的能力和其與地方強勢利益集團“合謀”的能力。前者是地方政府在縱向維度上擺脫中央政府對公共服務安排的能力；后者則是地方政府在橫向維度上向轄區強勢利益集團傾斜的能力。

2.3.1 縱向維度上的自主配置資源的能力強

分權改革賦予了地方政府極大的自主權，使其不再擔當單一制體制下中央政府在地方的代理人角色，其作為地方利益代言人的角色凸顯出來，逐漸形成了自己獨立的利益結構，其作為“經濟人”的角色也變得越來越突出，其自主性空間也得到提升。這就意味著地方政府有足夠的能力更加自由的將公共財政、資源配置到最能體現其政績的地方。

近年來，雖然統籌城鄉發展，縮小城鄉差距是中央政府的政策導向。財政支出重點也由以往的經濟建設轉向為教育、醫療、社會保障等領域。但中央的總體戰略部署沒有得到地方政府的積極回應，對中央政策的回應性低，執行力也不高。地方政府仍將大部分資源投入到能夠快速拉動地區經濟發展的項目上，在城鄉公共產品供給的過程中就表現為忽視農村基本公共服務的建設。

2.3.2 橫向維度上獨立于轄區“強勢集體”的能力弱

橫向維度的地方政府自主性是指地方政府擺脫地方各種具有行政影響力的社會群體左右，保持利益上的超越性和行為取向公正性的能力。隨著社會利益分化加速，各種利益集團應運而生，并且以各種方式影響著地方政府的決策。地方政府能否擺脫強勢利益集團的制約，在公共事務上保持其自主性，成為地方政府面臨的新挑戰。在研究城鄉基本公共服務供給問題中，可以看到地方政府并未在城市居民和農村居民兩大利益集團中保持自身的獨立，其公共決策更多的偏向城市，公共資源的分配也更多地項向城市傾斜。在社會利益表達制度還很不健全、溝通渠道還很不順暢的情況下，農村居民毫無疑問地處于兩大集團中“弱勢”群體位置，城市居民因其得天獨厚的條件處于“強勢”利益集團。地方政府獨立于“強勢集團”的能力弱，導致其被“俘獲”。這也是分析地方政府自主性導致城鄉基本公共服務不均等的一大原因。

地方政府在縱向維度上自主配置資源和橫向維度上獨立于“強勢群體”能力的一強一弱，使地方政府自主性空間向偏向城市，造成了城鄉基本公共服務的非均等化。

3 結論及政策建議

本文的主要結論是：由于地方政府自主性空間的存在，地方政府基于自身利益最大化的考慮，在實施公共產品供給時有偏好城市、忽視農村的意愿，同時也具備按照自主意愿安排公共產品的能力。基于地方政府自主性這一分析框架還可以解釋地方政府在進行農村公共產品供給時的結構差異，也就是更加注重道路、橋梁等“硬公共產品”的供給，而忽視社會保障、醫療衛生等“軟公共產品”的供給。其原因在于“硬公共產品”對經濟增長的助推效果更明顯因而更能實現其政績；而“軟公共產品”的供給對政績的顯示作用小。

實現城鄉基本公共服務均等化需要行政管理體制、公共財政體制以及基層民主體制等多方面制度的完善。基于地方政府自主性的存在，地方政府會依據不同的激勵和約束機制作出最能實現自身利益最大化的選擇。因此，必須通過制度創新，一方面，轉變地方政府官員的激勵機制，另一方面建立起地方官員約束機制，從而實現與地方官員目標函數兼容的地方公共產品供給機制。具體而言，可以從以下幾個方面進行思考：

3.1 完善政府考核指標，建立起規避“經濟人”行為的官員激勵機制

地方政府在執行中央政策、分配公共資源時，之所以會產生自主空間，是由于長期以來的政績考核方式重視經濟發展成果而輕服務建設。因此，為了規避政府“經濟人”行為給農村公共服務造成的總量不足以及機構失衡問題，必須從改變激勵機制，促使地方政府官員樹立正確的政績觀，以城鄉基本公共服務的水平為核心建立系統的考核體系，促使政府由“管制型”向“服務型”轉變。具體的做法有：一是建立綜合的評價指標，打破以GDP論成敗的政績觀念；二是擴大公眾參與官員考核的范圍，尤其是擴大農民的政治參與度，提高農村居民對官員政治支持的影響力。

3.2 提升農民政治支持能力，順暢農村公共服務需求表達機制

我國農村基層民主建設不完善，農民只擁有縣、鄉兩級人大代表的權利，對地方政府官員也不能有效地實施監督和評議，因此，農民的政治支持對地方政府官員的政治收益的影響力較小。因此必須采取有效的方式提升農民的政治支持影響力，健全表達機制。符合我國具體情況的做法是應該轉變由政府強權決策的方式，而采取村民意愿與政府決策相協調的公共服務供給模式。具體做法有：

一是優化地方政府統籌城鄉基本公共服務均等化發展的制度環境，推進基層民主政治建設；

二是加強農村居民的組織化程度，強化民主法制意識，積極引導農民參與監督管理和公共產品供給決策，改變現有的政治委托人和代理力量對比關系，增強農民對政府官員的約束力量，促使地方官員獲取政治支持的方式從以城市居民為主到以城鄉并重；

三是合理解決農村與城市人口戶籍制度對農村居民的約束作用，在農村形成“用腳投票”機制；最后，要完善農村居民的表達機制和表達渠道，使農村居民對于基本公共服務的需求能得到順暢地表達，地方政府官員與農村居民平等對話，聽民聲、解民意。

3.3 加快新型城鎮化建設，以城鎮化帶動農村基本公共服務均衡發展

目前中國正大力推動新型城鎮化，作為協調城市和農村發展的重要手段，城鎮化能吸納更多的勞動力，更多來自農村的勞動力可以進入城鎮工作和生活，享受更高水平的公共服務；此外，由于基本醫療、基礎教育等公共產品天然地存在供給規模效應低的問題，加快城鎮化建設可以推進農民集中居住和管理，提高農村基層政府財政支出的效率。

3.4 統籌城鄉經濟發展，建立城鄉一體化公共服務供給制度

要破除城鄉基本公共服務非均等化現象，最根本的還是要加快農村經濟發展，打破城鄉二元結構，調整國民收入分配格局。首先，由政府主導，變革公共財政的投資體制以及轉移支付制度。具體而言，就是將公共資源配置、國民財富再分配和公共財政投資均由城市傾向農村，逐步轉變政府在供給基本公共服務時的“城市偏好”傾向。其次，充分利用市場的作用。目前我國還無法在全國范圍內構建均等化的城鄉基本公共服務均等化供給機制，因此需要發揮市場的作用，充分利用市場進行農村基本公共服務的提供，分步驟、分階段、分區域逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

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