現代農業科技政策執行績效的制約因素及對策選擇①

哈爾濱商業大學　劉西濤

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現代農業科技政策執行績效的制約因素及對策選擇①

哈爾濱商業大學劉西濤

現代農業科技政策的有效執行，關乎傳統農業向現代農業轉化的進程和效果。通過對H省Z縣7鎮5鄉的調研，筆者分析了影響現代農業科技政策執行績效的制約因素，并從明確政策目標優先序、激勵農民參政意識、提升科技政策執行主體素質等方面提出相應的對策，以期為現代農業科技政策執行績效的提升提供必要的參考。

現代農業 科技政策 執行績效 制約因素

1　引言

農業科技是實現現代農業不可或缺的要素。我國的一系列農村科技規劃綱中，對現代農業發展和農村科技創新的發展思路給出了明確的指導。十八大又明確提出要“健全科技創新體系，堅持走中國特色農業現代化道路”。因而，研究現代農業科技政策的執行績效對促進現代農業發展有著重要的現實意義。

繼國家提出大力發展農業科技，促進現代農業快速發展的目標以來，現代農業科技政策的實施對現代農業發展產生的作用如何？一些基層地區的現代農業政策執行的效果如何？為此，根據現代農業科技政策的分類，筆者對H省Z縣7鎮5鄉進行了調研，結合訪談和問卷，發現現代農業政策整體執行效果還比較好，但仍然存在著不同層面的問題，本文基于H省Z縣7鎮5鄉的實際問題，尋求促進現代農業科技政策有效執行的思路。

2　現代農業科技政策執行績效的制約因素

2.1政策執行主體的素質差異，使執行力難以保障

現代農業科技政策執行中存在著諸如“上有政策、下有對策”、“土政策”、“碎片化執行”等執行偏差，最主要的根源是基層政府在政策執行時由于素質差異，對政策的理解不全面、不準確，不能清楚解釋規則、制度、政策內容。在對農業生產大省國家商品生產基地H省Z縣7鎮5鄉的農戶和農業管理人員進行調查過程時，要求被調查農民對影響政策效果的重要因素進行排序，有40%的被調查者認為政策執行者的素質、能力最重要；30%的被調查者認為農民對政策的理解、認識最重要；其余為政策的宣傳、解釋(20%)；政策的執行環境、配套措施(10%)。在有關政策執行的調查中發現，農民普遍反映的問題有：基層制度不透明、宣傳度不夠、農民對制度了解度不高。這主要是由于農戶獲取科技政策信息渠道不暢、政策宣傳力度不夠，由于農村基層領導干部本身素質有限，對政策的理解有偏差，會導致在政策的宣傳解釋過程中，出現人為的扭曲和偏差。一些農民對政策雖然也很關注，但是對政策的了解渠道非常有限，大多數農民通過電視廣播、自己學習、看科技書籍和報刊等渠道獲得政策信息、了解政策的主要內容和實施辦法。這說明提高政策執行者的素質、加強對政策的宣傳解釋，加強與農民的溝通，對提高政策執行力非常重要。

2.2農民參與意識薄弱，使文化素質和學習意愿相悖

農業現代化，關鍵是人的現代化。不能依靠僅有傳統農業生產技能的農民，去建設現代化大農業。在現代農業發展進程中，因為農民的素質低，缺少主動學習的積極性，導致了先進生產科技的推廣應用和政策執行難以落實。一是科技知識覆蓋率低，科技財政投入少，有的縣人才隊伍數量不夠，農民素質不夠。二是引導人力資本流向農業的制度沒有形成，農民職業化制度沒有建立，農民教育培訓制度有待完善，農民教育培訓的難度大。對農民培訓的投入不夠，農民積極性低，調查發現H省Z縣某基層鄉鎮政府自2003年～2013年僅組織一次農民培訓，培訓人數500人；有的農戶還是給補貼才去，沒有支持政策，農民就缺少接受培訓的積極性；有的農戶對政策學習積極程度很高，但對政策的掌握和應用程度較低。這表明，農戶的學習熱情雖然高但與自身文化素質不對稱，嚴重影響了農業科技技術向實際生產力的轉變。作為將現代農業科技轉化為實際生產力的重要環節，科技政策應用欠佳直接影響政策的實施效果。

2.3政策執行績效評價缺失，使反饋機制失靈

2.3.1政策執行績效測度方法和標準難以統一

政策效果難以評估，原因首先在于政策目標實現的影響因素是多方面的，這往往是多項政策共同作用的結果。因此，究竟是哪項政策起到的作用？起的作用有多大？測度起來是比較困難的。所以，政策評估很突出的一個特征就是其結果較難測度。比如，農民在享受良種補貼和先進農機具補貼的同時，收入得到了增加，但究竟是何種政策帶來的效果，每一種政策在提高收入的過程中占了多大比重，則很難度量。所以，要想對政策的效果進行科學的評估，應該明確評估標準，建立多維評估體系，以量化評估為主，吸收多元評估主體，對政策效果進行評估。

2.3.2評價結果受政策客體的理解和認同程度的影響較大

政策作用對象的認識對于政策的制定和有效執行有著重要的作用，但是，政策作用對象的素質參差不齊。主要體現在作用對象的范圍、構成、價值取向、認同程度和接受程度等方面。例如，不同地區涉及農民的數量、農民知識結構、農民的價值取向、農民對政策的認同與否以及農民對策的接受程度等，都會影響到政策的制定和有效執行。特別是落后地區農民的受教育程度與發達地區相比，整體處于較低狀況，農民對政策的理解和接受程度不一，多數處于被動、觀望狀態，這就不利于政策的制定和有效執行。

3　提升現代農業科技政策執行績效的對策選擇

3.1優化政策目標體系，合理安排政策支持優先序

3.1.1基于多利益主體構建現代農業科技政策目標體系

政策支持的目標是多元的，隨著外界政治、經濟、社會環境的變化，政策目標的相對重要程度也在變化，農業政策的目標代表了不同利益相關者，目標沖突的背后反映著不同利益主體之間的沖突。如提高農產品價格有利于實現增加農民收入的目標，保護農民的利益，但過高的農產品價格會損害消費者利益。經濟發達國家將具有內在沖突關系的利益主體納入目標集合，以實現農業與非農業、農民與消費者、農業與自然和社會和諧發展；而我國很長一段時間以來僅僅將工業發展、農業生產、糧食增產的相關利益主體納入政策目標體系，而將農業可持續發展、自然環境的保護、社會的和諧發展、消費者權益的保護置于目標集外。所以，農業支持政策目標體系應包括多方的相關利益主體，將政策制訂者、職能部門管理者、農戶、相關產業、科研機構和院所等納入政策目標體系中。

3.1.2基于階段劃分安排現代農業科技政策目標的優先序

(1)起步階段。這一階段的主要政策目標是：提高農產品產量、實現糧食數量安全，提高農民收入。現代農業的規模化發展一方面是通過提高農村人均耕地面積實現農業生產的規模化經營；另一方面，通過與其他農產品相關產業密切聯系，產業鏈延長，形成農業產前、產中、產后緊密結合的產業體系，成為一個比較復雜的產業經濟系統。通過發展水利工程擴大灌溉面積和灌溉率，通過增加化肥使用量、大型現代農業機械的使用提高農產品的產量。因此，這一階段政策通過加大投入進行基礎設施建設、加大財政補貼對科技研發的支持力度、提高補貼效率、完善制度供給，促進現代農業發展。

(2)加速階段。這一階段的主要政策目標是：加強農產品的質量安全、食品安全、產業結構優化、減少初級農產品、加快農產品精細加工、深加工，農產品的數量安全不再是主要政策目標。政府和相關行業協會通過建立和運用標準體系，在農業生產和管理的各個環節，選擇最佳的技術方案和科技管理標準，如農業基礎標準，種子標準、農業產品標準、農業生產條件標準，農業生產和管理標準，農副業環保和農產品衛生標準、農業經營管理標準等加強農業生產管理。通過提高農業技術推廣、農業知識培訓，提高農業生產者的知識文化水平。

(3)成熟階段。現代農業發展的成熟階段是現代農業發展的最高階段，也是農業生產全面現代化的階段，科技政策的主要目標是實現農業與其他相關產業的和諧發展，農業與環境生態的和諧發展，發展生態型、功能型農業，實現農業的多功能化、多樣化，最終實現農業的可持續發展。

3.2健全機制，提高政策執行主體執行力

(1)健全政策執行主體的激勵機制。政策執行主體在執行政策的過程中，因其所處的位置和其所具備的素質的不同，會產生不同的利益傾向，必須堅決采取激勵措施，獎勵工作積極、效果顯著的下級政府或部門、個人。對于工作消極者要及時教育督察；對于出現政策偏差和走樣的要及時懲戒。

(2)健全政策執行的職能協調機制。必須多方面配合，上下級政府職能部門以及主管職能部門、相關部門和執行人員加強上下級政府職能部門督察、協調。以堅強有力的政府領導者為首的協調領導小組為中心，以健全的協調程序為主體，以積極處理協調結果為目的。

3.3強化激勵與宣傳，提升農民參政意識和學習意愿

政府應針對農民做一些關于政策制定和執行程序的培訓，通過教育，使農民的思想觀念實現從“人治”到“法治”徹底轉變，使法律規范和法律制度能夠發揮應有的功能，在整個社會形成法治氛圍。在充分了解農民政策需求的前提下制定的政策才是合理的，也只有充分反映農民需求的政策才能得到農民的擁護和支持，并得到有效的執行。加大宣傳教育力度，使農民的充分認識自身在農業相關政策制定中的作用。只有農民參政意識增強了，才可能積極主動地參與政策的制定過程。在制定事關農民切身利益的重大政策時，多聽取農民的意見和建議，在執行政策中深入地進行宣傳解釋，讓群眾詳知政策制定的過程、具體內容以及重大意義，才能得到他們全心全意的擁護并全心全力地貫徹執行。

3.4調整和創新政策體系，提高政策執行績效

3.4.1完善制度供給，促進相關科技服務支持體系的發展

目前，現代農業科技發展中的社會服務支持體系還不健全，如有效的農業金融供給制度尚未形成。新型農村金融機構發展數量少，滿足不了需求；適合農業農村特點的擔保抵押機制還沒有形成，多數農戶家庭經濟規模小，經濟狀況差，缺乏有效抵押品；很多中小企業也都是小規模經營，可用作銀行貸款抵押的資產不足；農業生產組織制度不適應現代農業發展的需要，缺乏專門的扶持政策；各類生產服務組織并沒有發揮好解決生產技術指導、產品流通銷售、規避市場和自然風險的作用。農戶與市場的有效連接機制還沒有充分建立起來，龍頭企業和農民專業合作社帶動農戶的能力還比較弱，農業的組織化程度和集約化水平低，不能滿足現代農業發展的需要等。所以，必須從金融、土地所有權、生產組織、市場機制等方面完善制度，出臺相關的規則和制度標準，健全政策體系，促進現代農業全面的發展。

3.4.2創新科技財政投入政策體系

明確支持農業科技投入主體，加大農業科技的有效投入。造成農業科技實施績效低下的重要原因之一是農業科技投入不足。明確政府是農業科技投入的主體，不僅要求政府作為資金投入的主體，更要明確政府是農業科技服務推廣的主體。同時，鼓勵發展政府、社會、企業多元化投入格局。通過鼓勵和發展政府、社會、企業等多元化的農業科技投入格局。大力支持農業科技創新工程，加強農業基礎性、前沿性的科學研究，保證高校科研人才的培養、鼓勵農業科研創新、國家級和省級科研中心的建設和對科研項目的持續支持、保證農業科技示范園區的建設和基礎科研設施的財政投入。

［1］ 楊成虎.我國政策評估研究中的若干問題初探［J］.北京科技大學學報（社會科學版），2010（1）.

［2］ 牟杰，楊誠虎.公共政策評估：理論與方法［M］.北京：中國社會科學出版社，2006.

［3］ 趙峰，張曉豐.科技政策評估的內涵與評估框架研究［J］.北京化工大學學報（社會科學版），2011（4）.

F303.2

A

2096-0298（2016）07（c）-155-02

①教育部人文社科項目(13YJC790147)、教育部人文社科項目(13YJC630099)的階段性成果。

劉西濤(1978-)，男，山東聊城人，哈爾濱商業大學副教授，博士后，主要從事現代農業方面的研究。