生態補償機制對區域經濟發展的影響①

青海大學財經學院　牛　星　趙　玲

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生態補償機制對區域經濟發展的影響①

青海大學財經學院牛星趙玲

生態補償是近些年研究的熱點問題，我國在生態補償實踐方面取得了很大的進展，但生態補償機制仍存在一定的問題，與發達國家相比有一定的差距。本文從資源型省區青海省入手，通過對生態補償機制文獻的研究，指出生態補償機制是平衡經濟增長與生態保護之間關系、協調區域間經濟發展的重要手段。并從生態補償的主客體、生態補償模式、生態補償標準三個方面探討國內外研究進展及實踐經驗，在此基礎上對我國生態補償需要創新及改進的地方提出了相應對策，其中包括：注重補償主體和補償方式的多樣性、推廣市場補償模式、根據生態類型的特點靈活制定補償標準、平衡區域間的生態補償。

生態補償機制 生態補償的主客體 生態補償模式 生態補償標準

1　區域經濟協調發展的重要性

近30年來，我國經濟的高速發展取得了令世界矚目的成就，工業經濟增長主導了整個經濟的發展趨勢，而粗放的經濟增長模式使得生態環境惡化加劇，最明顯的就是近幾年出現的霧霾天氣對生產生活造成的影響。中國經濟的快速增長很大程度上是建立在對資源、能源的高消耗 上。資源型省區作為工業原材料提供地和加工地，為我國的經濟發展做出了突出的貢獻。同時，資源型省區的工業發展具有“高投入、高耗能、高污染”的特點，主要由要素投入和犧牲環境來換取經濟增長，面臨著經濟發展與生態環境破壞的雙重挑戰，生態環境問題成為資源型省區走可持續發展道路的重大影響因素。

青海省作為我國的資源大省，僅鹽湖一項的潛在價值就占全省礦產資源潛在總價值的70.3%。自2000年西部大開發以來，青海省依托優勢資源，優先發展資源、原材料型重化工業，主要依靠以資源消耗為主的工業發展拉動經濟的增長，實現了GDP的高速增長。同時，由于先天地理因素的條件，青海省的生態環境脆弱，以目前的經濟增長模式來看，依托資源開發的高污染工業的發展會致使生態環境的進一步惡化。因此，建立合適的生態補償機制是對生態受損區進行補償的關鍵。

分析國內外對生態補償機制的研究成果，對于平衡區域間經濟和環境的協調發展以及完善我國的生態補償機制具有重要意義。

2　生態補償機制的研究

近年來全球經濟快速發展，與此同時，人類社會與生態環境之間的矛盾也日益突出。人類長期對生態價值的忽視、對自然資源的過度開采導致生態平衡遭到破壞，生態環境的日益惡化。水土流失、環境污染、生態功能退化等各種生態問題已經嚴重影響到人們的正常生產和生活，使得人們開始關注生態補償問題，生態補償問題成為專家和學者研究的熱點，建立合適的生態補償機制是對生態受損區進行補償的關鍵。因此，分析國內外對生態補償機制的研究成果，對于實現經濟和環境的協調發展以及完善我國的生態補償機制具有重要意義。

國家環境保護總局環境與經濟政策研究中心將生態補償機制定義為：生態補償機制是指為改善、維護和恢復生態系統服務功能，調整相關利益者因保護破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度[1]。據此重點研究補償主客體、補償模式、補償標準三個方面。

2.1生態補償主客體的確定

生態補償首先要有明確的補償方和受償方。生態補償主客體的問題就是誰補償、補償誰的問題，是生態補償機制有效運行的先行條件。已經有不少學者和研究機構對生態補償主體的確定原則做了大量研究，具有代表性的有：經濟合作與發展組織(OECD)提出的“保護者受益”原則(Provider Gets Principle，PGP)，“受益”指得到補償。與之相對的是 “受益者補償”原則(Beneficiary Pays Principle， BPP)，此處的“受益”指享受生態服務[2]。由于生態服務涉及的范圍比較廣，包括地區、國家甚至全球范圍，這就增加了界定生態補償主體和客體的難度。比較而言，補償客體比補償主體更容易辨別。

Engel等(2008)認為，如果某項生態服務明確，就應該對提供服務且補償成本最低的人或群體進行補償[3]。Cranford(2011)等提出了將居民和所在社區作為同時補償對象，以彌補其損失和激勵集體的生態保護態度和行為[4]。楊麗韞等(2010)將我國的生態補償的客體歸納為四類，即為生態保護做出貢獻者、生態破壞的受損者、生態治理過程中的受害者和對減少生態破壞者給以補償[5]。類似的，盛芝露(2012)將生態補償客體總結為以下三類：生態資源、生態環境系統和因開發受到損失或失去發展機會的社會群體[6]。因此，生態補償的客體通常為提供生態服務或生態受到破壞的一方。

而縱觀目前國際上生態補償的實施過程，生態補償的主體主要為各級政府。加拿大聯邦政府實施的“永久性草原覆蓋恢復計劃”(PPCRP)中，土地所有者的土地管理費和產生的損失就是由農業部提供的[7]。哥斯達黎加對由于可持續的林業開采、天然林保護造成的所在地區經濟損失提供補償[8]。

我國首次對大規模生態補償措施是“退耕還林還草”工程，通過向退耕農戶提供一定數額的實物和現金來補償農戶糧食損失和造林的成本[9]。楊麗韞(2010)將我國生態系統概括為流域生態系統、礦產資源開發區、森林生態系統、濕地生態系統和自然保護區五大類，并分別對每一類系統代表案例的生態補償主體進行分析，得出像水源涵養、濕地恢復等生態功能輻射的區域較廣，生態補償主體難以確定[5]。因此，政府仍是享受這些價值的主體代表。

2.2生態補償模式的分類

生態補償模式研究的主要內容是如何通過制度創新，將資源環境產品的外部性內部化，從而優化配置資源，實現生態資本增值[10]，而生態補償模式的關鍵在于補償實施主體。從理論上講，按照上面提到的PGP和BPP原則，環境服務的受益者通常有市場(使用者)和政府兩類，因此生態補償模式主要有政府補償和市場補償兩類。將國內外的生態補償實踐進行對比，中國側重于以政府主導的補償模式，國外則更傾向于選擇市場主導的補償模式。

政府補償方式是以國家或上級政府為實施和補償主體，通過行政手段，以財政轉移支付和生態補償基金等形式，強制受益方支付給補償對象。如歐洲一些國家通過向環境污染者征收相關稅費等形式進行補償[11]。譚秋成(2009)認為，市場補償模式則充分發揮經濟社會中市場的作用，通過市場作用機制協調生態服務的外部性內部化[12]。目前市場主導補償方式的出現彌補了政府購買生態環境服務方面的不足，具體有產權交易、協商交易、開放式貿易等形式。如法國礦泉水公司買斷流域上游水源區域農業用地，而愿意改進土地經營方式的農戶，公司將無償返還土地使用權[13]。

在兩種補償模式的選擇和優劣程度上，學者們持不同觀點。一些學者傾向于選擇市場補償模式。王清軍和蔡守秋(2006)認為政府代表著公共利益，因此，政府應主導最初階段的生態補償。而在生態補償的發展過程中，政府主導的補償出現了資金短缺、低效性等弊端，其他受益者如企業、個人也應當參與補償。他們研究指出，大多數國家生態補償的歷程都是由政府主導過渡到市場主導[14]。Pagiola 和 Platais(2007)指出，在生態補償中由于市場對擁有更多的關于服務價值的信息，對補償機制是否有效運作的監督也更為有利，因此，“市場補償”比“政府補償”更有效率［15］。

相反的，Engel等(2008)認為，環境服務具有公共品特性，“市場補償”在實際操作過程中會有一定困難。而且，談判成本會隨著服務購買者數量的增加而上升，這樣，“政府模式”在信息擁有量上的不足就會得到彌補，成本優勢得到彰顯［16］。結合上述兩方面的觀點，葛顏祥等(2007)對流域生態補償進行研究分析，認為強制性是政府補償的優點，生態補償效果較明顯，缺點是資金來源單一且環境要素的定價較低，市場補償則剛好相反。據此，他得出政府補償適用于規模較大、補償主體分散、產權界定模糊的流域[9]。反之，則適宜選擇市場補償。因此，是選擇政府補償模式還是選擇市場補償模式，要根據這兩種模式各自的特點和具體情況而定。

2.3生態補償標準的確定

生態補償標準是指生態補償金額的核算依據與方法[17]。科學的設定補償標準是生態補償關鍵問題，直接關系到補償的效果與可行性。制定生態補償標準的難點在于生態價值或生態損失的計量與支付能力與支付意愿的匹配。

目前，國內生態補償標準核算方法較多。李曉光等(2009)通過對大量文獻的研究，總結出目前運用于生態標準制定的方法包括：基于生態系統服務功能理論的生態服務功能價值法、基于供求關系的市場價值法、基于補償者和受償者意愿的意愿調查法、基于機會成本理論的機會成本法、基于微觀經濟學的微觀經濟學模型法和基于替代成本的生態效益等價分析法這六大類方法。并對每一類方法的特點及適用范圍進行了說明，使得后來的研究者可以清晰明了的了解和認識每一類方法[18]。其中，生態服務功能價值法、機會成本法以及微觀經濟學模型法最為常用。

在運用生態服務功能價值法研究方面，吳曉青等(2003)提出將生態補償受益量和受損量的一半差額作為基數，計算區域間生態補償標準[19]。錦河等(2005)從生態足跡的角度，評估居民退耕還林退耕還草行為的生態環境保護價值，依此得出生態補償的標準[20]。類似的，李云駒等(2011)根據生態服務功能價值法計算出松華壩流域生態補償標準為2.69×104元/hm2并將其作為該流域退耕還林生態補償標準的上限[21]。

在運用機會成本法研究方面，李曉光等(2009)創新性的將時間因子和風險因子考慮在內，應用機會成本法估算出海南中部山區的森林保護機會成本為2.37×108元/年[22]。段靖等(2010)認為，應根據不同的生態類型使用有差異的機會成本計算方法，這樣才能更科學、更準確的核算生態補償標準[23]。趙翠薇和王世杰(2010)通過對比國內外確定生態補償標準的方法，得出機會成本法得到了普遍的采用，但相比國外而言，國內在生態補償區域性差異方面還有所欠缺[24]。

在運用微觀經濟學模型法研究方面，曾霞等(2013)利用系統動力學方法建立生態補償模型對流域農村面源污染進行研究，對模擬結果進行分析得出提高污染治理效果的關鍵是加大污染初期的投入，提高污染初期的治理量。并且采用多元化的補償方式使生態補償得意從“輸血式”補償變為“造血式”補償，建立污染治理專項基金使流域農村面源污染的治理和社會經濟得到可持續的發展[25]。張偉(2010)從社會公平的角度出發，利用計量模型的模擬結果，構建“地理要素稟賦當量”指標，建立不同區域空間分配標準，有助于避免生態補償政策制定中的“一刀切”現象[26]。宋曉渝(2013)運用最小數據法定量分析出青海湖流域補償標準與新增生態服務間的動態關系，認為要確定適合的補償標準，必須建立一種從當地居民的參與生態補償的經濟損失的實際情況出發的動態生態補償標準確定機制[27]。耿涌等(2009)通過對碧流河生態系統的研究，嘗試建立不同流域生態補償標準測量模型，使流域生態補償額度的搭配量化，為決策者提供了幫助[28]。

其他學者則從不同角度分析了生態補償標準核算方法。朱敏等(2012)將常用來估算森林生態價值的三種方法進行了對比分析。總結出了市場類估算法、能值估算法、軟件模型法的適用性和不足[29]。文琦(2014)歸納出目前我國礦產資源開發方面生態補償標準的制定方法主要有市場價值法、機會成本法、修復費用法、影子工程法、資產價值法、人力資本法等，并對各自的特點進行了說明。建議應根據區域特性，多方法多角度評估，評估結果才能更加接近礦產資源實際價值[30]。馮艷芬(2009)則認為不同的生態類型應有不同的生態補償標準制定依據，并按照流域開發、礦產資源開發、森林生態效益保護、自然保護區建設、退耕(牧)還林(草)五個類型介紹了與其相應的生態補償標準制定依據[31]。

而李國平和李瀟(2013)持不同的觀點，他們提出生態標準確定的依據應該分為正外部性和負外部性兩種情況。前者對應的生態補償標準估算方法有直接成本法、機會成本法、支付意愿法、市場價值法；后者對應的方法是成本(費用)分析法[32]。張冀飛等(2007)分析指出目前我國生態補償實踐中存在的一個問題就是生態補償標準的制定對補償雙方的偏好及能力考慮不全面，從而得出的補償標準很難被認可和接受，使得實際的補償效果欠佳。因此，提出應注重支付意愿的研究，提倡意愿價值評估法的應用[33]。

3　結論與展望

綜上所述，我國對生態補償的研究尚處于起步探索階段，生態補償機制仍需要進一步完善發展。針對以上研究的三個方面，提出以下建議。

(1)在補償模式方面。主導形式為政府單方面決策，因而利益相關者參與不夠。我國現有的生態實踐的實施主體絕大部分為政府，與國外比起來，市場交易體系不成熟，生態補償市場化程度較低，同時也形成了國家的財政負擔。因此，未來的發展方向應該注重補償主體和方式的多樣性，根據不同類型的生態補償問題，靈活采取與其相適應的生態補償手段，使市場模式得到推廣。

(2)在補償標準方面。存在的補償標準核算方法較多，但大部分都針對的是具體項目，未能形成可以廣泛應用的補償依據和補償標準。并且存在“一刀切”現象，利益受損的群體并沒有得到充分的補償。因此，應根據不同的生態類型，如森林系統、流域系統等的特點，制定與其相適應的生態補償標準。

(3)在補償范圍方面。對森林系統(如天然林保護)、礦產資源等的研究較多，而對流域系統的研究較少。而且橫向補償運用較少，即區域間的補償較少。因此，未來應該全面研究各種類型的生態系統，補償其生態價值的損失，并且生態受益區應向生態受損區提供補償，這將有利于我國經濟的平衡發展。

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F061.5

A

2096-0298（2016）07（c）-172-04

①2014年國家社科基金項目《柴達木地區生態補償標準化與管理模式研究》(14XJY003)。

牛星(1990-)，女，山西大同人，在讀碩士，主要從事區域經濟學方面的研究。

趙玲(1978-)，女，青海民和人，博士研究生，青海大學財經學院副教授，主要從事區域經濟學、生態經濟學方面的研究。