韓國文化產業政策調整對我國的啟示

李忠輝

韓國文化產業政策調整對我國的啟示

李忠輝

2013年后，為解決文化產業發展過程中累積的問題，應對國內外競爭，推動文化產業可持續發展，韓國政府對文化產業政策進行調整，制定頒布了“文學與人文學振興法”;整合文化產業管理機構，新建“未來科技部”，強化對文化產業的管理;制定文化產業技術發展規劃，加大對文化產業技術資金扶持;構建良性健全市場環境等。調整后，韓國文化產業迅猛發展，由2012年的世界第12位，一躍升至2015年的第7位。韓國文化產業政策調整的上述作法，可為我國制定文化產業政策提供參考。

韓國 文化產業政策 調整 啟示

中國共產黨“十八大”明確提出把文化產業成為國民經濟支柱性產業納入全面建成小康社會的指標體系。“十三五”也將“文化產業成為國民經濟支柱性產業，中華文化影響持續擴大”納入國家發展藍圖。毋庸置疑，文化產業將成為我國“十三五”時期經濟創新增長的重要引擎，在經濟升級轉型中發揮巨大作用。為實現這一宏偉目標，政府對文化產業的政策推動與引領將發揮決定性作用，關系國民經濟運行發展。因此，在大力發展文化產業，制定出臺各種文化產業政策時，既要考慮我國文化產業發展基本情況，又需把握文化產業發達國家最新政策走向，為我國制定文化產業政策提供參考。

文化產業在韓國作為一個新興產業起步于1994年。1998年為克服亞洲金融危機，韓國制定了“文化立國”政策，將文化產業確定為“21世紀的支柱產業①參照“韓國文化體育觀光部”網站:http://www．mcst．go．kr。”，國家發展戰略從“經濟立國”開始轉向“文化立國”。此后，在韓國政府強力扶持下，文化產業發展迅猛，為韓國成功擺脫金融危機，恢復國民經濟與國際形象，維護民族文化獨立性等做出了貢獻。至今經過20多年的短暫發展歷程，韓國已經一躍成為世界第七位的文化產業發達國家。韓國文化產業發展引起各國關注，一些文化產業較為落后國家紛紛效仿韓國，制定本國文化產業政策，推動文化產業發展。值得關注的是，樸槿惠政府上臺后，為應對國內外經濟形勢變化，開始主動調整文化產業政策，收效明顯。作為世界文化產業先進國家，此輪韓國文化產業政策調整值得關注，其調整背景、主要內容、特點等對我國制定文化產業政策具有參考價值，是本文研究的重點。

一、韓國文化產業政策調整的背景與理念

1994年，韓國政府在文化體育部下設“文化產業局”，開始著手推動發展文化產業。經過20多年的迅猛發展，韓國文化產業取得了舉世矚目的成果，至2012年，韓國已成為世界第十二大文化產業國，文化產業成為韓國國民經濟中堅產業。但在取得如此矚目成果的同時，韓國文化產業發展中也暴露出一些問題，如文化產業相關法律制度體系仍不健全;政府各職能部門責權不清，機構與職能重疊;文化技術研發力度不足，缺少有效的指導與管理;沒有形成良性健全的市場環境等。其次，隨著世界各國對文化產業重要性的不斷提高，各國都把文化產業作為重要支柱產業發展，國際競爭日益激烈。在此國際背景下，已經由最初西方先進文化產業國的學習者變成了引領者的韓國，成為他國學習、趕超的對象。且韓國文化產業發展過度依賴國外市場，國際市場競爭日益激烈。最后，文化產業蓬勃發展在給韓國帶來繁榮的同時，也激發了國民發展本國文化產業的熱情，這種熱情與期望背后是國民對本民族文化的自豪感與優越感，他們期望在生活中能夠分享文化產業帶來的幸福。

如上，韓國文化產業面臨的內外部環境，對文化產業政策提出調整要求。自2013年起，如何能夠解決上述發展中出現的問題，滿足各方需要，保持文化產業持續科學發展，穩固“文化產業立國”戰略，成為韓國樸槿惠政府的政策著眼點。為此，韓國政府向文化產業發展注入了新的理念與內涵，提出“文化隆盛”這一理念，“文化隆盛”是指通過大力發展繁榮文化事業，實現文化價值，創造幸福。而文化價值則包括“提供幸福、發展經濟、交流情感與提升國家形象地位”等四個方面。①參照“文化融盛委員會”網站:www．pcce．go．kr。這種文化價值體現在文化產業中，就是要在發展文化產業實現經濟發展的同時，回歸文化產業的社會本質，為人類提供更多的文化生活與幸福。

二、韓國文化產業政策調整的內容

在“文化隆盛”這一理念指導下，韓國政府以推動文化產業持續發展，建設文化強國為目的，從宏觀的機構編制、法律制度、財政預算扶持，到微觀的文化資源發掘、文化人才培養、文化技術研發、金融投資扶持、公平交易體系建立、文化創意產品的消費、國際交流與對“韓流”的扶持、地方文化產業發展等都進行了相應政策調整。這些調整雖都在執行實施中，但其效果已有顯現。至2015年，韓國已成為世界第七大文化產業國，其重要表征“韓流”席卷全球，文化產業的經濟效果已經基本實現既定目標②金奎燦編:《文化產業政策20年評價與展望》，韓國文化觀光研究院2015年版，第4頁。。其中一些具有前瞻性的調整，如:一些新法規的制定出臺、機構職能的調整，擴大技術研發投入及建立良性市場環境等做法，具有較強現實可行性，體現出韓國對文化產業發展趨勢的理解與把握，未來還會持續發揮作用，推動韓國文化產業走強。

(一)法律層面的調整

法律是開展文化產業活動的依據，起著監督管理與引導作用。自20世紀末起，為有效管理文化產業發展，韓國相繼出臺振興廣播影視、出版、游戲等多部法律。隨著文化產業成為韓國國家戰略產業，為促進文化產業發展與繁榮，營造文化產業發展氛圍，增強文化產業競爭力，提高國民文化生活質量，推動國民經濟發展，韓國于1999年2月制定出臺了“文化產業振興基本法”;為完善文化創意產業體系，規劃文化創意產業發展，制定行政與財政扶持政策，于2010年6月公布了“創意產業振興法”。這兩部法律的制定與實施，為韓國文化產業的發展奠了堅實法律基礎。

2013年起，為應對新的機遇與挑戰，韓國政府一方面對現有法律進行修改調整，另一方面，相繼制定出臺了“文化基本法”(2013年12月)、“大眾文化藝術產業發展法”(2014年1月)、“工藝文化產業振興法”(2015年4月)、“文學振興法”(2016年2月)、“人文學及人文精神文化振興相關法”(2016年2月)等新法，來引導、規范、扶持本國文化產業的發展。

上述新設法律反映了韓國在兩個方向對文化產業進行調整之目的。一是從產業的角度，繼續細化文化產業內容?！按蟊娢幕囆g產業發展法”是為發展大眾文化藝術產業，建立先進的大眾文化藝術產業體系，提升大眾文化藝術產業質量而設。該法是將影視、電玩、圖書出版、著作、媒體、電子等文化產業，引向更寬廣的大眾領域，鼓勵國民積極參與文化產業發展。該法把韓國文化產業融入大眾生活中，而非某一特定領域，預示韓國文化產業要全面發展。“工藝文化產業振興法”則是為發展工藝文化產業，提高韓國國家形象，通過開發建立工藝品價值體系，創造出高品位的生活文化而設，表明韓國文化產業的縱深發展方向。即通過創新研發各種具有文化價值的工藝產品，深度發掘工藝文化產業，創造更高品質的生活。上述兩部法律的出臺反映韓國發展文化產業的廣度與深度。

韓國新設法律的另一個目標就是強調發展繁榮文化，文化是文化產業的靈魂與核心，決定文化產業的興衰。自1994年發展文化產業以來，韓國一直從發展產業的維度加強對文化產業的立法，并未顧及文學層面。2014年以后，韓國先后制定了“文化基本法”(2014年2月)、“文學振興法”(2016 年2月)、“人文學及人文精神文化振興相關法”(2016年2月)。2014年實施的“文化基本法”，設立的目的是消除文化差異，彰顯文化價值，保障國民享有文化創造權與參與權，培養文化人才，促進文化振興，提升國民文化生活質量，營造幸福社會。而“文學振興法”則強調文學是一個國家文化藝術的根本，為繁榮發展文化藝術，需要制定法律對文學進行全面地保護與培育，為國家發展作貢獻。該法第11條更是規定，“為推動韓國文學走向世界，提供各種扶持政策”①參照“韓國法制處”網站:http://www．law．go．kr?！叭宋膶W及人文精神文化振興相關法”的設立目的是，通過振興及發揚人文學及人文精神文化，培養創意人才，豐富國民情感與智慧，改善生活質量。上述三部法律的頒布，體現韓國政府從法律層面振興人文學，通過人文學推動文化發展，以文化發展帶動文化產業的意圖。

(二)機構及職能的調整

為應對快速發展的文化產業，韓國政府一直在調整文化產業的管理主體與職能等。這種調整變化一方面反映了文化產業的概念、內涵、管理等在韓國的變遷;另一方面也反映了韓國政府積極解決文化產業管理機構重疊、職能交替等之目的。2013年樸槿惠政府上臺后，不僅對“文化體育觀光部”的文化產業相關部門進行了規劃與調整，還新設“未來科技部”負責文化產業技術研發。通過機構調整，強化了政府領導，提高了效率。

首先，于2014年末，在“文化體育觀光部”下設“文化創意產業室”，“文化創意產業室”內設“創意政策官”、“著作權政策官”、“媒體政策官”等三個局級機構②金奎燦編:《文化產業政策20年評價與展望》，韓國文化觀光研究院2015年版，第14～16頁。，專門負責文化產業各項工作。經過調整后的“文化創意產業室”，其職能得到強化與擴展，共有33項之多。其中主要包括:編撰與執行文化產業發展綱要、扶持文化產業及其主體、支持地方文化產業發展、培養文化產業人才、改善流通結構、管理文化產業投資、培育文化產業及市場、鼓勵大眾參與文化產業活動、研發文化產業技術、制定著作權政策、發展文化媒體產業等。這些職能較為系統全面，其中涉及從法律制度的制定實施、各種政策的制定執行、各類文化產業發展規劃的制定執行、投資稅收等政策扶持、市場培養與保護、人才培養、鼓勵全民參與等。經過調整后，該機構內部設置趨于合理，職能得到強化，覆蓋各新興文化產業。該機構改革也進行前瞻性的設計，如設立“大眾文化創意產業科”，鼓勵全民參與文化創意創造，進行文化產業開發，這是韓國發展文化產業的一個新思路。

其次，在“文化體育觀光部”下設“文化藝術政策室”。該室設有“文化政策官”、“藝術政策官”、“文化基礎政策官”等三個局級單位①金奎燦編:《文化產業政策20年評價與展望》，韓國文化觀光研究院2015年版，第14頁。，主要負責文化政策的制定，地方文化資源的發掘應用，韓國文化的全球普及，扶持文化藝術創作與各類演出活動，文化藝術教育政策的制定實施，民族文化資源的發掘應用，國民文化氛圍的營造等。該室主要是大力發展文化發展，為文化產業持續不斷提供文化素材。

最后，2013年，韓國組建專門負責未來新興產業技術研發的“未來創造科學部”。該部成立后，原來由教育科學技術部與放送通信委員會、知識經濟部、文化觀光部等負責的文化產業技術研發工作轉交給該部負責。如:廣播電視業務中的原來由放送通信委員會負責的無線廣播政策，文化體育觀光部的數字創意產業、軟件相關產業等也交由該部負責。該部還在“信息通信政策室”設“軟件政策官”，負責軟件法律政策制定、軟件產業的管理、數字創意開發等。還設“放送振興政策局”，負責廣播電視產業法律政策的制定、數碼廣播的管理②金奎燦編:《文化產業政策20年評價與展望》，韓國文化觀光研究院2015年版，第20～21頁。等。而文化體育觀光部保留下來的部分文化技術研發工作，主要是扶持資助與文化產業相關的應用、開發等?！拔磥韯撛炜萍疾俊钡脑O立將原來由文化體育觀光部負責的高端文化技術研發工作分離出，理順了文化技術研發工作的關系，強化了組織領導，彰顯韓國全力推進文化產業技術研發，打造世界文化產業技術強國的決心。

(三)增加對文化產業技術領域的投入

近年，全球文化產業正在融合多種主題、領域與技術，特別是文化產業的策劃、生產、宣傳、消費等正在以迅猛速度向多樣化發展，文化產業技術成為關系文化產業成敗的核心因素。如，文化產業技術與電影、動漫相結合，擴展視覺享受，或者讓教育課程更加充滿趣味，或者可以幫助人類克服身體障礙，還可以提高各類演出等文化創意產業的生產效率與競爭力。文化產業技術在韓國也是一個新領域，其主要包括策劃、開發、制作、生產、流通、消費有無形文化創意產品等技術。韓國于2001年曾將文化產業技術定為下一代戰略技術，但此后十年間，韓國一直較為關注法律、政策、資金等領域的投入，對文化產業技術的關注略顯不足。自2012年起，韓國開始大規模扶持發展文化產業技術，2013年后，隨著文化產業技術開發等基礎性核心技術研發工作移交給“未來創造科學部”，韓國在兩方面加大了對產業技術研發的投入，一是注入具有較強應用性與前瞻性的科研項目，二是加大科研預算投入。由此文化產業技術研發步入了快速發展期。

首先，韓國政府為文化產業技術發展，規劃制定了具有較強應用性與前瞻性的科研項目。2014 年12月，韓國政府公布了“第二個文化技術研發基本計劃”，該計劃首次提出將韓國打造成世界文化產業技術強國的愿景。此前文化產業技術研發計劃主要關注技術研發、成果轉化，以及文化技術研發體系的構建，但此次文化技術研發規劃中，首次提出要創造能夠增進國民幸福指數的文化產業技術。此種提法引人注目，是還原文化產業本質的一種設計，是文化到產業再回歸文化的重要體現。該計劃由韓國政府六個部聯合制定實施，具體工作由“研究開發協調委員會”負責。

“第二個文化技術研發基本計劃”包含三大戰略，各戰略內設有具體科研課題，均指向當前文化產業技術的前沿。第一是提高文化產業競爭力戰略，是整個計劃核心。其中包括大力推進影視視覺效果及開發影視流通渠道、開發k-pop的全球服務體系、增加電游功能及發展交際性電游、提高動漫與卡通的創作及生產效率、提高“編劇文化產業”①“編劇”文化產業是以各類“編劇內容”為素材發展起來的一種文化產業。的創意性等重點領域。該戰略還包括文化藝術與著作權等領域的發展規劃等。第二是通過技術研發增進國民幸福，具體包括開發能夠消除文化差異的技術服務體系、開發國民所需的自主文化服務技術等，提高國民文化福祉。第三是構建創造型研發服務體系，其中包括組建研發團隊，強化各機構研發合作，構建研發基礎，加強技術成果轉化等②參照“韓國文化體育觀光部”網站:http://www．mcst．go．kr。。

其次，為配合推動上述文化產業技術研發，韓國加大了對文化產業技術預算投入。據統計，2003年至2008年，韓國每年投入文化產業技術開發的經費不過100億韓元左右，而2009年則一下提升四倍，投資規模達到400億韓元，2012年達到歷史最高600億韓元。此后出現微調，每年保持在500億韓元左右的規模③金奎燦編:《文化產業政策20年評價與展望》，韓國文化觀光研究院2015年版，第129頁。。除了政府加大投入外，根據“第二個文化技術研發基本計劃”，韓國政府還出臺優惠政策，積極鼓勵民間團體及企業組建文化創意產業科研機構，支持文化產業技術的成果轉化，引導民間及企業加大對文化產業技術研發的投入。

(四)加快構建公平交易環境

文化產品以創意與技術為創作基礎，創作與生產階段的進入壁壘較低。所以，文化產業市場的主流大部分為創作者或中小企業。然而，一旦文化創意進入商品流通階段，那些擁有流通渠道、大規模設備、宣傳手段的少數大企業便開始進入文化產業市場，搶占機遇，它們與文化產品的創作者在企業規模、協商能力等領域差異巨大，導致文化產品從創意、生產到流通、消費，經常處于一種非對稱的發展中，不平等交易現象也會因此產生。且文化產業市場的這種不平等現象一旦被固化，依據企業競爭者的自我凈化很難解決。因此，要通過政府的調節，保護市場行為者間的合理自由競爭，穩定文化產業市場秩序。

在韓國文化產業發展初期，韓國并未給予市場環境更多關注。2009年后，隨著文化產業在國內外市場的份額逐漸擴大，產業競爭也日益激烈，為營造公平健全的市場環境，韓國政府提出改善文化產業發展環境，建立公平交易等相關措施，完善制訂了“文化產業振興基本法”與“創意產業振興法”等法律，為構建文化產業公平交易秩序提供法律支持。此后，于2010年與2011年，韓國政府分別組建了“文化創意糾紛協調委員會”與“文化創意公平交易法律咨詢團”，負責調查不平等交易，仲裁糾紛，制定標準合同樣本，提供法律咨詢，開發公平交易教育課程等。

2013年后，韓國樸槿惠政府提出建立共同發展的良性健全文化產業生態環境，將市場公平交易環境理解為共同發展的生態環境，這是一種人性化的表述，體現了共生多贏的戰略意圖。文化產業的創作者是弱者，保護他們的合法權益不受侵犯，調動他們的積極性，鼓勵更多人才參與到文化產業活動中，對文化產業持續發展具有重要意義。而建立共生多贏的市場生態環境，就是要反對弱肉強食，保護交易中的創作者，推動實現公平交易。

為此，韓國政府連續出臺措施，要求企業與個人自覺遵守文化創意產業公平交易準則，保護創作者利益，并公布各產業不平等交易事例，提示交易風險等。2014年，韓國政府要求改善影視產業利益分配及上映市場等領域存在的不平等交易現象，保障演員合法收入。限制政府文化產業基金投向涉嫌不平等交易的大企業，并設立“公平環境營造中心”，監督、管理、扶持電影產業的健康發展。2015年，韓國政府提出建立多方互贏的合作模式，保障文化產業創作者的權利、收入、分配。發展電子網絡文化產品交易系統，為大企業與中小企業提供公平交易平臺。在著作權方面，提出建立著作權管理體系，擴大公共著作權的使用，擴大文化創意的享有權等，提高調查手段，以防范新技術對著作權的侵害。

進入2016年后，韓國政府又提出建立“編劇文化產業”流通機制與平臺，形成作者可以自由上傳“編劇內容”，并與制作方及投資者進行公平交易的市場環境。此外，為預防保護網絡對著作權的侵害，將對侵權網絡及利用者進行調查，依法處置。為保護著作權，還將組建“韓國著作權保護院”，與中國、美國、日本等國開展有關著作權保護的合作交流等。

三、韓國文化產業政策調整的特點與對我國的啟示

2013年韓國樸槿惠政府上臺后，對文化產業政策進行了調整，通過對其調整內容進行整理分析，發現有如下幾個顯著特點:

(1)在法律制訂領域，一方面從宏觀與微觀規范、扶持文化產業發展，既鼓勵大眾參與文化創意產業，又對具體文化產業領域進行細化管理。另一方面大力扶持文化基礎領域——文學及人文學的發展，從法律上為文化到產業再到文化這一過程提供支撐。

(2)在機構與職能調整上，進一步強化了政府的管理與監督職能，這是韓國經濟發展過程中得出的重要經驗。通過政府部門的調整，組建新部門，強化突出對文化產業技術管理與扶持，體現韓國要打造文化產業強國的意愿。

(3)在文化產業的投入上，韓國制訂了文化技術研發基本計劃，設立具有可行性與前瞻性的研發課題。不斷加大對文化產業技術開發的資金投入，鼓勵民間資本參與文化產業技術研發，加大普及文化產業技術，力圖實現成果化。

(4)在健全市場環境上，提出建立共同發展的市場生態環境，通過出臺各種措施，保護文化創意的創作者，規范企業不良行為，構建公平交易平臺。

我國文化產業經過這些年的發展，取得了很好的成績與效果，至2015年已經排在世界第五位。但也存在著法律體系不完善、體制不順、扶持政策及文化產業核心競爭力不強，對社會經濟貢獻仍較低，其維護弘揚中華民族文化與提升國家形象等的功能還未顯現等問題。我國政府在解決這些問題時，可以參考韓國的一些做法。

如在法律制定上要有一定前瞻性，要認識到文化產業的本質是文化，文化的基礎是人文學。習近平總書記曾指出，“一個國家、一個民族的強盛，總是以文化興盛為支撐的”①中共中央宣傳部編:《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2014年版，第92頁。。要發展文化，就要大力發展人文學，就需要從法律制度上對人文學的發展予以扶持，推動鼓勵文學及人文學創作等。當前，我國對文化的立法工作已經卓有成效。但對人文學領域的立法，特別是涉及文學創作等領域的立法，還十分薄弱，亟待加強。

要強化政府的扶持與引導作用，整合政府機構，組建文化產業專門機構，統籌規劃管理，開發全民參與的文化產業項目，開發“編劇”等新文化產業領域。特別是要建立單一的、強有力的文化產業技術研發部門。我國文化產業雖發展勢頭良好，但對文化產業技術的關注還遠遠不夠，缺乏統一的規劃實施部門。所以，要根據我國文化產業發展實際情況，充分利用科技，從宏微觀制訂研究發展規劃，確定具有可行性與前瞻性相結合的研發項目，大力投入資金，推動文化產業技術研發工作，搶占文化產業技術的制高點。

要建立健全文化產業市場體系。雖然國內文化產業發展迅速，但文化產業市場還不夠透明，不公平交易現象仍有存在，其面對國外競爭也很脆弱。因此，一方面通過構建公平交易網絡平臺與準則，保護市場參與各方的權益。要保護文化產業創作者的版權，鼓勵扶持創作者參與文化創意活動，保護原創權益。要強力打擊各種侵權現象，建立法律咨詢中心，幫助維權等。通過上述活動，提高他們參與文化創新的積極性，形成有利于創新創造的文化發展環境。另一方面也要依據國內外慣例，合理設置市場壁壘，防止國外文化產業對我國文化產業的沖擊。

當然，在吸取韓國的經驗時，也要注意到韓國文化產業存在的問題。首先，韓國文化產業政策較為靈活，可操縱性強，這種條件我國不具備。所以在參考韓國經驗，制定文化產業政策時，要注意保持政策柔性，可先在小范圍或個別領域制定實施。其次，韓國文化產業國內市場狹窄，過度依賴于國際市場，結構較為脆弱，極易受到國際政治形勢變動的影響。總之，韓國發展經驗表明，在文化產業升級換代過程中，利用立法與政府的扶持調控，發展人文學，提升科學技術，構建公平交易環境，是文化產業得以繁榮的一個有效路徑。

En lightenm ent of Korean Contents Industry Policy Ad justm en t on China

Li Zhonghui(Binhai School of Foreign Affairs，Tianjin Foreign Studies University，TianJin，China)

After 2013，in order to solve the problems in the development of contents industry，and to cope with the competition home and abroad，so as to eventually promote the sustainable development of its contents industry，the Korean government hasmade adjustments in the contents industry policy and has enacted laws of literature＆humanities promotion．In order to strengthen the management in contents industry，the Korean government has integrated the management institutions of contents industry and established the Ministry of Science，ICT and Future Planning．Othermeasures includemaking plans and increasing financial support for the development of its contents industry technology，and building up a positive and sound market environment．Due to these adjustments，Korean contents industry has gained rapid development since then，with its ranking jumping from 12 in 2012 to 7 in 2015 worldwide．The adjustment of Korean contents industry policy can serve as a reference for the policy-making of Chinese contents industry．

Korea;Contents Industry Policy;Adjustment;Enlightenment

10．19468/j．cnki．2096-1987．2016．04．011

李忠輝，天津外國語大學濱海外事學院朝鮮語系主任，副教授，主要研究韓國政治及韓國學。