城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施中存在的問題及對策研究*

胡麗娜,薛 陽

(1.內蒙古工業大學國際商學院，呼和浩特010080；2.中國礦業大學(北京)管理學院，北京100083)

城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施中存在的問題及對策研究*

胡麗娜1,薛 陽2

(1.內蒙古工業大學國際商學院，呼和浩特010080；2.中國礦業大學(北京)管理學院，北京100083)

隨著新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度統一為城鄉居民基本養老保險制度，我國社會養老保險制度更加完善，較好的適應了我國統籌城鄉發展現實需要。同時，要用發展的眼光審視城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施過程中出現的農民參保積極性低、養老保險基金籌集及保值增值困難等問題，及時采取相關對策措施加以解決，有效提高我國農村地區社會養老保險制度的覆蓋面。

城鄉統籌；城鄉居民基本養老保險制度；社會養老；農村地區

一、我國社會養老保險制度基本政策

社會保障制度是國家通過立法、采取強制手段對國民收入進行分配和再分配而形成的專門保障基金，對基本生活發生困難的社會成員給予物質上幫助，用以保證社會安定的一系列有組織的政策、措施和制度的總稱。目前，我國的社會保障體系主要有社會保險、社會福利、社會優撫、社會救助以及住房保障等。社會保險是社會保障的重要內容，它是國家以立法的方式建立，并通過全社會的共同力量，針對失去勞動能力或因失業而喪失生活來源的社會成員給予物質幫助，以使其能夠維持基本生活需要的社會保障制度。社會保險主要包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等類別[1]。其中基本養老保險制度是勞動者在規定的年限內繳納一定的保險金，當勞動者進入老年時(達到國家以立法形式規定的年齡)，勞動者可以依法向政府或保險機構定期領取一定的養老金以維持其生活需要的一種社會保障制度[2]。目前，我國的基本養老保險制度主要有職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度，其中職工基本養老保險制度的養老保險金是由勞動者所在單位和勞動者個人按一定的比例繳納的，而城鄉居民基本養老保險制度的養老保險金是由個人繳納、政府補貼、集體補助三部分組成的。

隨著經濟社會的不斷發展，人口老齡化的持續加快，我國的社會保險制度也不斷改革和完善。為滿足農村居民養老需求，保障農村居民老年生活的基本需要，2009年國家開始進行新型農村社會養老保險制度的試點工作。為進一步完善城鎮職工和居民養老保險制度，健全覆蓋城鄉的社會養老保險體系，2011年國家開始推行了城鎮居民社會養老保險制度的試點工作[3]。在“新農保”和“城居保”基本實現全覆蓋后，2014年2月，國務院常務會議決定將新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度實行合并，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民基本養老保險制度是城鎮居民社會養老保險制度與新型農村社會養老保險制度的融合。養老保險基金來源采用社會統籌和個人賬戶相結合的方式，主要有個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構成。城鄉居民在達到法定年齡時根據個人賬戶養老金數額按月領取養老金[4]。城鄉居民基本養老保險制度的建立打破了多年來我國社會養老保險制度“碎片化”的格局，推動了城鄉一體化進程，有利于縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，滿足廣大農村居民的養老需求；同時，也有利于完善我國的社會保障體系，反映了我國經濟社會發展的客觀要求。

二、我國農村社會養老保險制度的演進

農村社會養老保險制度是由社會和政府共同組織實施的，以保障農村失去勞動能力的老年人基本生活需要的一種社會保障制度，其保險基金主要來源于國家、集體和個人共同繳納。農村社會養老保險使農民“老有所養”的難題得以解決，改變了我國傳統的家庭養老的基本觀念，為農民的老年生活提供了保障。我國農村社會養老保險制度大致經歷了“老農保”、“新農保”和城鄉居民基本養老保險制度三個階段[5]。

1991年，我國開始在農村地區實施“老農保”的試點工作。“老農保”實行個人賬戶積累制，養老基金來源主要有個人繳費和集體補助組成，參保對象要求為20周歲到50周歲之間的非城鎮人口，參保人員年齡在達到60周歲以后根據個人賬戶基金累計金額按月領取養老金。2009年開始推行的“新農保”是相對于“老農保”而言的，“新農保”采取個人繳費、政府補貼、集體補助的模式，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為原則，規定參保人群必須年滿16周歲(不含在校學生)沒有參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，符合條件的參保人群可自愿選擇是否參加。參加“新農保”的農村居民應該按照規定繳納養老費，繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，參保居民可以自由選擇檔次，多繳多得，地方政府也可以根據當地實際情況調整繳費檔次，把“新農保”與地方經濟發展水平統一起來[6]。2014年建立的城鄉居民基本養老保險制度的籌資方式、制度模式以及待遇支付都與“新農保”與“城居保”基本保持一致，參保范圍涵蓋年滿16周歲未參加城鎮職工基本養老保險的所有城鄉居民，其繳費標準增設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個基礎檔次，各省區市可根據當地實際情況增設檔次。

三、城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施中存在的問題

城鄉居民基本養老保險制度是新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度融合的產物。它將城鎮居民的社會養老保險制度進一步向農村延伸，對于提高農村地區居民社會養老保障水平具有十分重要的意義。然而，城鄉居民基本養老保險制度作為新生制度形式，在農村地區的推廣過程中還存在一些問題尚待克服。

(一)農村居民參保積極性遠低于城市居民

隨著我國人口老齡化速度的不斷加快，尤其是農村老年人口在我國老年總人口中比例遠高于城市。農村居民參保積極性遠低于城市居民，主要原因包括以下四個方面：

1.宣傳不足。部分農民對加入農村社會養老保險的入保程序、繳費標準、政策規定等并不是特別了解，造成參保率不高。不少農村居民不知道城鄉居民基本養老保險制度是什么，感到“參保很遙遠”。甚至有的居民還不知道自己能夠加入城鄉居民基本養老保險制度。對加入后究竟可以享受到什么實惠，應該怎么繳費、報銷等問題都不清楚。

2.認識不夠。雖然參保對農村居民意義重大，但部分地區基層政府并沒有把思想統一到國家政策上來，片面的認為居民參保是人社部門的事，與地方政府沒有直接的關系。因此主動性差，組織措施不到位，從而形成人社部門唱獨角戲的局面[7]。

3.繳費壓力。在我國的中西部地區，大多數的農民以土地作為家庭收入的主要來源。由于受到自然災害、季節性因素影響，低收入水平的農民家庭除了維持基本的生活開支外基本沒有能力負擔養老保險費用。

4.觀念束縛。大多數的農民受傳統思想的禁錮，存在著嚴重的以“家庭養老、土地養老”意識，認為沒有必要繳納養老保險費用，沒有養老保險自己的晚年也可以依靠下一代或土地，因此參保意識較低。

(二)養老保險基金籌集、保值增值存在困難

農村養老保險是以建立低成本、高效益的長效投資機制為條件。目前，我國城鄉居民基本養老保險制度基金的資金籌集、保值增值還存在困難。主要表現在以下三個方面：1.政府籌集資金困難。參保率較低的地區大部分位于我國中西部地區，這些地區雖然擁有豐富的自然資源，但是工業基礎薄弱。經濟結構中第一產業比重偏高，第三產業比重偏低，相對落后的經濟條件使基層政府沒有足夠的財力補貼保險基金；2.農民籌集資金困難。農村地區主要以玉米、小麥等為主要農作物，家庭收入易受自然災害、國家政策、通貨膨脹的影響，農產品價格上升的空間較小。以農業經營作為主要家庭收入來源的居民，收入水平較差，個人繳納養老保險費用的壓力突出；3.管理機制滯后。城鄉居民基本養老保險制度的基金管理模式采用的是舊的養老保險基金運營渠道和管理機制，把養老基金存入銀行或購買國債，而不是對其進行投資。這種穩妥的投資方式使得基金增值較差，尤其是在通貨膨脹的經濟背景下，保險基金保值增值就更加困難[8]。由于低回報率無法滿足老年人日常生活需要，致使許多農村居民不愿意參保。

(三)農村地區養老保險制度的法律基礎不完善

目前，我國城鎮職工基本養老保險制度的相關法律法規逐漸得以完善，但是農村地區社會養老保險制度的運行缺少專門的法律文件來規范。2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》第二十條和二十一條，雖然提出了要建立和完善農村社會養老保險制度，但是對于養老基金管理和農村養老保險政策條例卻沒有做出具體的實施規范。沒有法律的強制規范細則，政府相關部門在養老保險基金管理中對基金的籌集、運營以及支出都缺乏剛性約束。這造成城鄉居民基本養老保險制度在農村地區的基金征集、繳納和管理中很不規范，存在基金挪用、濫用、政府補貼不到位等嚴重問題[9]。

(四)農村地區社會養老保險管理機制不健全

當前，我國城鄉居民基本養老保險制度在農村地區的主要業務是由縣級農村社會養老保險主管單位及下設機構承擔，其主要職責是制定農村地區社會養老保險制度的相關政策，養老基金的籌集、繳納以及個人賬戶管理，制定養老金給付標準并發放養老金。其存在的問題主要表現為：專業化水平偏低。縣、鄉社會養老保險業務從業人員受教育水平相對較低，業務素質不高，不規范的業務辦理無法滿足養老保險制度的切實需求；運行機制落后。城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施過程中，其經辦機構缺乏融資渠道和運營能力，對于養老基金的管理只能采取存入銀行或購買國債的方式，養老基金增值困難，很難產生投資收益。由于城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實行按年繳費、現場辦公的形式，一旦錯過繳費時間，農村居民便無法再繳費，使農民養老金的領取受到一定的影響；管理不夠規范。由于農村地區經濟水平相對落后，信息化水平較低，農村地區社會養老保險的經辦部門在收集、整理、錄入參保人員個人信息的工作量大，效率低，并存在信息丟失等風險。

(五)農村基層政府責任缺位

農村基層政府是農村社會養老保險的主要組織者，它不僅要通過財政撥款等方式為城鄉居民基本養老保險制度提供大量的資金支持，還要出臺有關政策加以引導[10]。只有政府積極參與、主動承擔責任，城鄉居民基本養老保險制度在農村地區才能有效的得以實施。目前，我國監管部門只是對社會養老保險基金的存入進行監管，而對于養老保險基金的繳納和支付管理出現了空缺，忽視了部分參保人員少繳、不繳的現象；與此同時，由于缺少監管，出現了挪用、濫用養老基金現象，導致大量的養老基金被侵蝕，資金沒有及時到達參保農民手中。

四、完善城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施中的對策建議

城鄉居民基本養老保險制度是我國城鄉居民養老實現一體化發展過程中的重大進步[11]。這項制度的實施反映了農村居民實現從家庭養老向社會養老轉變的現實需要。要用發展的眼光審視城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施過程中出現的問題，及時采取對策措施加以解決。

(一)注重宣傳教育工作，增強農民參保意識

要提高農民的參保積極性，轉變農民“家庭養老、土地養老”觀念，首先要加大宣傳力度，扎實做好宣傳工作，增強居民參保意識。要充分利用電視、廣播、互聯網等新媒體，以覆蓋廣、傳播快的特性讓廣大農民切實了解到城鄉居民基本養老保險制度相關惠農政策及發展方針。要政府部門組織開展有關的專題講座，并選取村民代表參加培訓學習，鼓勵村民代表積極向廣大農民宣傳推廣，讓農民切實感受到參保所帶來的益處，增加農民參保的積極性和主動性。要政府工作人員深入基層，下鄉宣傳，給當地村民發放參保資料，講解相關政策，消除農民的防備顧慮，并利用條幅、宣傳欄、噴繪等工具持久宣傳，積極引導農民轉變傳統觀念，增強參保意識。

(二)加強養老保險基金管理，實現基金保值增值

養老保險基金管理是城鄉居民基本養老保險制度必不可少的環節，基金的有效管理不僅可以創造利潤，也會提高農民參保的積極性，有利于城鄉居民基本養老保險制度在農村地區的推廣實施。要加強中央統籌，發揮地方積極性。城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施過程中，要成立中央統籌基金管理機構統一管理全國的養老基金，并與地方政府共同承擔養老基金籌集，頒布養老基金管理條例，嚴格約束政府行為，嚴懲挪用、濫用養老基金的行為，發展新的投資運營渠道，實現養老基金的保值增值。與此同時，充分考慮地區差異，根據經濟發展水平制定不同層次標準，加強對貧困地區的財政補貼力度。

要規范養老保險基金管理，實現保值增值。我國城鄉居民基本養老保險制度實行個人賬戶制，當參保人達到法律規定的年齡時，根據所繳納的養老金確定給付金額，基金管理的周期較長。規范基金管理應從以下兩方面入手：一方面要成立專門的農村社會養老基金管理機構，配備高素質、專業化人員負責基金管理，并設立監督機制實現基金市場化運營；另一方面對參保人員的信息登記注冊手續、養老保險專用卡領取程序進行規范管理，簡化手續，提高效率。在拓寬基金運營渠上，要制定符合當地實際情況的養老保險相關政策，對投資的風險和收益進行權衡，選擇收益較高、較為穩定的投資渠道。此外，以長遠的眼光確定合理的投資期限，通過科學的投資組合降低經營風險，實現投資收益。

(三)不斷完善法律規范體系

完善的法律規范體系是城鄉居民基本養老保險制度得以有效實施的基本準繩和重要保障。要在總結城鄉居民基本養老保險制度實施經驗的基礎上，盡快出臺相關條例，明確各地收費標準、起付標準，規范養老保險的范圍，異地繳費領用的支付方式、養老保險主體之間權利、義務和責任，并對養老保險基金的運營管理等都要做出明確的規定。要圍繞法律準繩，為城鄉居民基本養老保險制度在農村地區的有效實施提供法律保障。農村社會養老保險的實施在一個完善的法律框架內，制度運行會更有序、更規范。這樣政府、企業、商業保險機構和農民個人在養老保險方面的責任就會比較清晰。為政府對有關部門、企業的行為進行有效地約束和監督明確了相應的法律職責，保證農民參保人員得到及時合理的服務。

(四)進一步健全監督約束機制

為保證城鄉居民基本養老保險制度在農村地區實施工作的正常運轉，建立完善的城鄉居民基本養老保險管理和監督機制十分必要。要加強政府部門內部制約，建立橫向監督機制，各部門、各科室之間加強溝通，相互協作相互監督，對容易滋生腐敗的業務進行專門監督。要使工作量化，細化工作程序，實行輪崗制度，如果該部門考核不達標，則取消該部門從事此項業務的資格。完善基層縱向監督機制，建立市-縣-鄉三級業務考核體系，上級政府、社保部門要隨時檢查下級部門的業務質量，對下級部門實行日常性考核，對不合理不合規的環節及時糾正，拓寬監督渠道，使城鄉居民基本養老保險制度的工作透明化、規范化。要引入外部監督機制，積極引入外部監督機制以保障監督工作的公平化，在經辦考核中引入外部審計的方法，對相關部門的賬面資料實行定期檢查，以防止經辦人員利用職務收取賄賂。各級社保管理部門應認真執行責任追究制度，對于政策執行錯誤的經辦人員及時調查。同時，要虛心接受輿論監督，充分利用現代信息網絡使工作透明化，傾聽廣大群眾的心聲，對于危害人民利益、損害政府形象的不法行為加以懲處。

(五)明確農村基層政府責任

政府是公共服務和公共物品的重要提供者，也是社會養老保險的責任主體[12]。政府在社會養老保險制度實施中擔負著制度供給、資金管理和監督管理的責任。政策供給方面，由于我國地方差異、城鄉差異較大，政府應該深層次分析差異原因，根據地方經濟發展水平、消費觀念、物價水平、傳統觀念等因素建立多層次、多目標的農村社會養老保險體系。財政支撐方面，社會養老保險基金來源主要由個人、政府、集體三部分組成。中央財政主要用于補貼中西部貧困地區，其他農村地區以地方財政補貼為主，這對于縮小東西部差距和城鄉差距有重大意義。管理保障方面，要確立好政府管理責任，只有有效的管理，城鄉居民基本養老保險制度在農村地區才能順利實施。政府要轉變傳統的管理理念，增強服務意識，建立服務型政府，加強對從業人員的培訓，從理論和技能方面提高從業人員的業務水平。要建立完善的管理機制，明確政府職能，做好養老保險基金管理，拓寬養老保險基金投資運營渠道。最后，各級政府要建立完善的監督機制，建立上下級監督、媒體監督、社會公眾監督的多元監督渠道，對違紀行為積極進行檢舉、控告，保障城鄉居民基本養老保險制度在農村地區的有效實施。

[1]孫啟泮.對整合城鄉社會養老保險問題的思考[J].魯東大學學報，2015(1)：58-62.

[2]顏令帥，吳忠，向甜，等.城鄉居民社會養老保險制度建設探究[J].勞動保障世界，2012(11)：49-52.

[3]湯兆云.農村居民養老保險制度良性運行中的政府財政責任[J].西北人口，2015(6)：75-80.

[4]宮曉霞，崔華泰，王洋.財政支持農村社會養老保險制度可持續發展：國外經驗及其啟示[J].經濟社會體制比較，2015(2)：44-52.

[5]李兆友，鄭吉友.我國新型農村養老保險制度可持續發展探析[J].求實，2016(4)：88-96.

[6]郎大鵬.農村土地流轉制度下農民養老保障問題思考[J].農業經濟，2016(9): 78-80.

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[8]李培秀.社會治理下基金會公信力危機與出路[J].菏澤學院學報，2016(1)：70-73.

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[12]張玉東．公民社會視角下社會組織與政府新型關系的構建[J].菏澤學院學報，2011(3):5-8．

(責任編輯：王佩)

Problems and Countermeasures of Basic Old- age Insurance System for Urban and Rural Residents in Rural Areas

HU Li-na1, XUE Yang2

(1. Inner Mongolia University of Technology, Hohhot Inner Mongolia 010051, China;2. School of management, China University of Mining &Technology (Beijing), Beijing 100083, China )

With the unification from new rural social endowment insurance system and urban residents social old-age insurance system to urban and rural residents basic old-age insurance system, China’s social pension insurance system has got more improved and better adapted to the real needs of China's urban and rural development. We should take the view of development to examine the problems of the basic old - age insurance system for urban and rural residents in the implementation process in rural areas, such as farmers’ low participating enthusiasm and the old-age insurance fund raising and value-increasing difficulty, and take timely measures to effectively improve the coverage of social old-age care in rural areas.

urban and rural co-ordination; basic old-age insurance system; social endowment for urban and rural residents; rural areas

1673-2103(2016)06-0088-05

2016-09-11

2015年內蒙古社科規劃項目(2015B019)；2015年內蒙古高等學校科學技術重點研究項目(NJSZ074)

胡麗娜(1988-)，女，內蒙古烏海人，碩士研究生，研究方向：社會保障。 薛陽(1988-)，男，山東菏澤人，博士研究生，內蒙古工業技術研究院經濟師，研究方向：城鎮化。

F840.612

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