我國金融行業法律監管制度研究

王舟檣

(中央財經大學，北京　100081)

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我國金融行業法律監管制度研究

王舟檣

(中央財經大學，北京100081)

[摘要]文章主要分析了我國現行監管體制分業經營、分業監管的缺陷，提出了建立統一的超級金融監管機構的設想，并結合我國國情規劃了具體的制度設計，認為我國當務之急是完善金融監管機構的協調機制。

[關鍵詞]機構監管；混業經營；功能監管；統一超級金融監管機構；協調機制

一、金融行業法律監管制度概述

(一)金融監管的概念

金融監管是監管當局對經濟失衡的監督和管理，有狹義和廣義之分。狹義金融監管是指金融監管當局依法對整體金融業實施的監督與管理；廣義金融監管包括金融機構內部控制、行業協會等自律組織的監管、中介機構監管以及大眾的監督。這里指的是狹義的金融監管。[1]

(二)金融行業法律監管的必要性

金融業作為市場經濟的一部分，在市場失靈的情況下，應該兩只手并用，積極發揮法律監管的作用，以保證金融行業健康、持續、有效地發展。

第一，進行金融行業法律監管是由金融行業趨利性決定的。在利益主體的分析框架下，每個人都是理性人，追求自身利益的最大化，金融行業作為市場主體的一份子同樣也會選擇高回報的業務，金融機構本質上追求自身利益最大化，但是高回報必然對應著高風險，次貸危機和北巖危機就是實例。金融行業是國民經濟的命脈，有自身特殊性，大多數金融行業是負債經營，比如金融行業的核心商業銀行是杠桿原理,一旦發生擠提，則是致命的。

第二，進行金融行業法律監管是由金融行業外部性決定的。金融行業最突出的特點是傳染性很強，一家金融機構出現危機，會導致公眾對其喪失信心，而金融業的核心是信用，一旦公眾對其喪失信心，連鎖反應迅速發生，整個金融業會崩潰。

第三，進行金融行業法律監管是由金融行業信息偏在決定的。金融行業不僅從事零售型業務，還從事批發型業務，這導致金融行業一般具有專業化技術性極強的特點，而且其業務紛繁復雜，一般客戶很難與金融行業在信息掌握上處于平等地位,這就要求監管部門對其信息披露機制進行監管。

第四，進行金融行業法律監管是由金融行業的公共性決定的。金融業從事的是高風險的業務，但其資本大多來源于社會大眾的存款，關系到千家萬戶的經濟利益，一旦發生危機，社會影響極廣，對經濟發展和社會生活造成極大危害，甚至導致政局動蕩。

第五，進行金融行業法律監管是由金融行業競爭性決定的。現代金融行業競爭已處于白熱化階段，金融監管可以有效杜絕其不正當競爭，為金融業提供公平競爭的環境，維護金融秩序，提高金融效率。

(三)金融監管模式[2]

1.高度集中統一的金融監管體制。即由單一的監管機構負責金融監督管理。目前世界很多國家采用這種體制，如英國、德國、日本、韓國、新加坡、比利時、瑞士、挪威、冰島、瑞典、丹麥等國政府均設立專門機構或由中央銀行統一負責金融監管。

2.雙層多頭的金融監管體制。即在中央和地方兩級設立多家管理機構共同負責金融監管工作，這種體制多存在于聯邦制國家，以美國為代表。

3.單層多頭的金融監管體制。即只在中央一級設立幾家管理機構分別進行金融監管。法國、波蘭、中國等采用此種模式。

4.混合金融監管體制。這種模式又可分為牽頭監管和“雙峰式”監管模式。牽頭式監管是指在多頭監管主體之間建立及時磋商和協調機制，為防止混業中的監管真空和監管機構相互扯皮，特別確定某一監管機構為主或作為牽頭監管機構負責不同監管主體的協調工作。巴西屬于較典型的金融監管模式。“雙峰式”監管是指根據監管目標設置兩類金融監管機構，一類監管機構負責對所有金融機構進行審慎性監管，控制金融體系的系統風險，以確保金融安全；另一類機構則對不同金融業務行為的規范運作進行監管，以提高金融服務質量，保護消費者利益。澳大利亞、荷蘭、奧地利都是這種監管模式的代表。

二、我國金融行業法律監管的現狀及不足

(一)我國金融行業法律監管現狀

我國現行監管是機構監管，所謂機構監管是指將金融機構類型作為劃分監管權限的依據，即同一類型金融機構均由特定的監管者監管，這是歷史上金融監管的主要方式。換言之，當下中國監管體制強調的是基于金融機構的類型劃分而確定監管權力的邊界，即由銀監會負責監管商業銀行和信托投資公司，證監會負責監管證券公司和基金管理公司，而保監會監管保險公司。在這樣的體制下，監管者的權力行使的指向主要不是針對金融機構的某項業務或某種產品，而是金融機構本身。如：對于銀監會而言，只要是商業銀行的經營活動，都被納入其監管權力的覆蓋范圍，而不問商業銀行的具體業務或其產品在法律定性上屬于存貸款還是證券或保險范疇。[3]

我國目前實施的是機構監管下的分業經營、分業監管，這主要是由當時的歷史、經濟、國情決定的，主要分為四個階段：第一階段是自改革開放到1992年，我國混業經營，央行負責全面監管，形成大量不良資產。第二階段是1992年到1998年，提出了分業經營、分業監管的政策，且成立了證監會，保監會。第三階段是1998年到2003年，頒布了《銀行業監督管理法》，確立了銀監會對商業銀行，金融資產管理公司，信托公司進行監管。中國人民銀行，銀監會，證監會，保監會各自職責明確，自此“一行三會”格局，分業經營、分業監管在我國確立。第四階段是2003年至今，金融創新日新月異，金融衍生品層出不窮。銀行資產證券化，保險公司提供儲蓄性質保險產品，證券公司提供資產管理服務，業務不斷交叉，更重要的是光大集團——金融控股公司集團第一次被政府承認，這一標志事件意味著今后金融控股公司的空前繁榮。

(二)我國金融行業法律監管的不足

監管部門如何監管，法律并未明確。而我國分業經營分業監管明顯無法解決金融業務的交叉和金融控股集團的問題。盡管我國開始關注金融監管機制協調制度，建立金融監管聯席會議制度，金融調控和金融監管合作機制，對一定的重大問題進行磋商，已經建立不同金融監管機構之間有效地監管信息數據庫共享機制，但仍存在很多理論和操作上的問題：

第一，銀監會、證監會、保監會同直屬于國務院，同屬部級機構，三級平起平坐，因此部門之間僅是協調合作的關系，并不是領導與被領導的關系，因此一旦意見出現分歧和部門利益的沖突則束手無策。

第二，央行對整個金融行業穩定進行宏觀調控，對防范系統性風險發揮著舉足輕重的作用。央行在維護金融業穩定中處于核心地位，但是聯席會議卻把央行作為觀察員列席，這顯然不妥當。

第三，《備忘錄》中監管機制設計中，監管各方缺乏向他方披露信息的動力與約束，而聯席會議機制并無強制效力。[4]

美國聯邦儲備理事會主席沃爾克曾說過：“要進行行之有效的監督，具有一個強有力的監督機構是十分重要的，如果監督機構軟弱無力，就不能那么有效實施謹慎性、安全性和健全性的各種職能。”我國與國際間金融逐漸一體化，金融衍生品等金融創新的出現，金融控股公司的蓬勃發展，以及準混業經營的現狀都對分業經營、分業監管提出了挑戰：

第一，監管效率低下。金融創新等金融衍生品日新月異，金融衍生品是一種“金融合成物”，本身有跨行業、跨市場的合成特征，其本身具備了銀行或證券或保險或信托的多重特征。當一個金融工具出現時，由于其本身的多重屬性，因此形成機構監管的多個部門進行協調，但是各個監管部門的監管目標卻不同，監管標準也不同，因此極大地浪費了監管成本，不符合有效監管的理念。而且那些將混合物拆分為基本元素分別進行監管的方法已經不奏效，因為這些“基礎成分”不是機械地混合在一起，而是發生了合成式的化學反應，從而使事物的性質發生了根本性變化。[5]而這樣極易出現監管真空或重復監管，監管效率低下。

第二，浪費監管成本。我國金融控股公司已經小有規模，諸如光大集團是被國務院承認的有名有實的金融控股集團，從事銀行、證券、信托、保險等眾多業務。金融控股集團已經成為混業經營的一種重要載體，這樣的金融集團其業務復雜，且業務之間互有利益沖突和利益背反。比如銀行業注重銀行系統的安全和儲蓄人的利益，證券則更關心信息的披露等公平，而且金融集團內部有關聯交易、大量內幕信息的透露等，這對分業監管都是難題。金融集團極易形成壟斷，因此各行其是的監管機構難以與之抗衡，對其整體系統風險難以評估，也難以有效調度監管資源，極大地浪費了監管成本。

第三，監管不公平。分業經營的界限已經逐漸模糊，其已喪失分業監管的基礎理論。現在商業銀行、保險公司、證券公司的業務不斷交叉，其理財產品逐漸出現混同的傾向，保險公司提供儲蓄性質的保險產品，商業銀行買股票進入證券業等。業務出現交叉混同時三大監管機構極易出現監管真空和監管重復，而且對不同的金融機構開展相同的金融業務出現了不同的監管標準，形成了不公平的競爭環境。于被監管者，則出現監管套利現象，[6]造成監管的不公平。

三、我國金融行業法律監管展望

從世界范圍看，金融業混業經營是大勢所趨，目前主要發達國家已經采用混業經營，主要有美國的金融控股公司和德國的全能銀行兩種模式。金融控股公司是集團下有許多子公司，子公司分別從事不同的證券、銀行、保險等業務，彼此分業經營、分業管理。德國的全能銀行則是集團內部多塊執照、多項業務，同時涉及銀行、證券、保險、信托，只有一個法人資格。

混業經營于現今看來已經是避無可避，隨著全球金融一體化進行，各國都在提高金融機構的競爭力。混業經營可以促進金融創新，提高資源配置率，可以分散風險。多元化經營可以擴大經營的范圍，形成金融巨頭，形成范圍經濟和規模經濟。而分業經營的格局，把資本市場和貨幣市場割裂開來，妨礙資本融通，信息共享。如銀行資產項目的集中，證券融資渠道的不通暢，保險效益的低下，違背了金融一體化的趨勢。金融混業中的極端典型，德意志銀行被歐洲雜志評為世界最佳銀行。

我國金融業已有混業經營的趨勢，證券公司可以向銀行貸款，保險公司也可以買股票進入證券市場，銀行證券保險資金可以自由流通。我國已經出現金融控股公司：一類是有名有實的金融控股公司，如中國光大集團，通過獨資控股參股的方式，有光大證券、光大銀行、光大信托等；一類是金融機構控股，如平安集團、中信集團；還有一類是實業資本形成的金融控股公司，如海爾，近年來一直通過重組、購并、參新股等方式向金融領域滲透。因此，有學者認為我國目前金融業經營是準混業狀態，面對如此迥然不同的形勢，我國金融行業法律監管也必將與時俱進，以符合時代的要求。

現代監管核心在于有效，而有效監管的目標構成要素是金融穩定和金融效率。金融穩定即金融安全，金融效率是指最小的監管成本達到最大的效益，即帕累托最優化。中國銀監會成立以來一直在尋找銀行業創新發展和防范風險的最佳平衡點，一直在尋找監管當局和銀行企業的最佳平衡點，一直在尋找油門與剎車的最佳平衡點。[7]而如何協調兩者，達到兩者的最佳平衡就是有效的監管。有效監管首先要設立一個有效的監管機構。

(一)監管模式的選擇

1.功能監管的概念

1997年諾貝爾經濟學獎得主羅伯特·默頓提出了一個新的金融監管理論——功能型監管理論。基于該理論，默頓提出了功能型監管模式，即立足于金融體系基本功能的發揮去尋求最適當的監管權力分配方式，以提高監管效率的金融監管模式。所謂功能型監管模式是根據金融機構業務活動的類型及其所發揮的基本經濟功能，對金融市場進行監督管理的金融監管形式。它可以建立在單一監管結構基礎上，也可以采用一線多頭監管結構來構建其監管體系。[8]

2.功能監管的優點

第一，功能監管可以提高監管的效率。功能監管是以金融產品所體現的功能來劃分，并非依據機構類型來劃分，因此只需向一個部門進行報備，而不需多個部門進行協調，節省了協調成本，提高監管的效率。而且解決了現在金融創新綜合性特征難以確定歸屬的問題，避免了監管真空和監管重復現象。

第二，功能監管可以節約監管成本。根據功能劃分的監管權歸屬，責任明確，被監管者只需服從一個監管機構的管理，從而大大降低了其行政開支，避免了監管真空和監管重復的現象，節約了監管成本。

第三，功能監管可以提供公平的環境。針對金融業務不斷交叉，混業經營下，機構監管會出現不同的監管標準和監管目標，使從事相同業務的金融機構形成一種不公平的狀態，導致監管套利的發生。而功能監管根據其功能來劃分金融業務，相同金融業務只服從一套規則，形成公平競爭的環境，保持金融業持續、穩定、健康發展。

(二)監管機構的設立

功能監管下，許多模式可供選擇，我認為我國應建立統一的超級金融監管機構。

1.統一超級監管機構的優勢[9]

第一，管制機構的統一使得一些稀缺的資源得以共享，從而帶來一定程度的規模經濟。第二，統一的監管機構對不同的職能領域和業務領域進行管制還能形成范圍經濟。第三，統一的強有力的監管機構有可能更好地與金融超大型企業相抗衡，從而更有效地監控業務多元化的金融集團。第四，統一的監管機構原則上可以避免政出多門可能導致的政策不一致，相互重疊或出現管制缺口。第五，有可能管制人才匱乏的問題，使有限的人才資源得到有效利用。第六，統一監管機構下更容易確定和分清監管責任，避免相互推諉的發生。

2.建立統一超級監管機構的具體問題

一個合理有效的金融監管模式應該是既尊重歷史傳統，又符合現實國情，同時還要考慮金融發展趨勢。既要技術上可行，又要成本經濟(以最低的成本實現最優的監管)，同時還要具有一定的彈性。一國選擇何種金融監管體系模式或金融監管體系變遷的路徑則取決于其經濟、金融運行的內外部綜合環境。[10]目前，金融監管體制所面臨的問題主要有三大類：[11]第一類是中央銀行以及金融監管機構與黨中央、國務院和全國人大的關系問題；第二類是中央銀行以及金融監管機構之間的關系問題；第三類是中央與地方的關系問題。筆者認為，應當建立一個超級金融監管局，直屬國務院，與央行分離但是協調合作，按行政區劃分級設下屬機構，地方機構由地方和中央雙重領導。這樣的制度設計具體問題有三個：

第一，與政府的關系問題。根據巴塞爾委員會《有效銀行監管核心原則》確立的監管主體獨立性原則中的機構獨立，監管機構必須獨立于政府部門，防止受到干涉。但是監管本身就是政府提供的公共產品，其根本原因就是市場失靈而由政府干預進行監管，所以不可能獨立于政府。但為防止收到其他政府部門的干涉，金融監管總局為正部級機構，直屬國務院。

第二，中央與地方分權的問題。金融監管總局下屬機構有金融監管總局和地方政府雙重領導，其實是一種矛盾的協調。因為金融日新月異，且內部情形復雜多變，大大小小事務全部由金融監管總局監管會顧此失彼，而一些小型金融機構，比如一些地方小銀行和擔保公司等金融機構可以由地方金融監管機構監管，這可以參照美國州政府負責監管大量地方中小銀行。賦予地方政府一定的權限，在面對瞬息萬變的金融市場出現緊急情況時可以做出迅速反應，而不必上報總局等待審批以免錯過良機。但是為防止地方不正當干預，如達到一定規格仍要上報金融總局。

第三，金融監管總局與央行的關系。隨著銀監會的設立，央行與金融監管部門的分離已經不需要爭論。央行負責貨幣政策，目標在于防范系統性風險，維護整個金融的穩定。央行作為法定支付手段的唯一提供者和支付清算體系的監護者，應當維護金融市場運行和金融體系穩定的角色，成為防范金融風險的“watch dog”—看門人。[12]二者的高度專業化及目的的沖突決定分離是明智之舉。但是兩者的協調十分重要，由于央行具有技術優勢，人才的特殊優勢，其在貨幣政策和金融整體情況上有信息優勢，當金融機構陷入流動性危機時，央行還可以提供資金的支持，如北巖銀行的危機就是根源于此協調機制的缺乏。所以金融監管總局需要與央行建立合作協調機制。

在我國建立統一超級金融監管總局，設下屬機構符合我國歷史傳統和現實國情。隨著混業經營的發展，超級監管機構更有利于監管，提供一個金融監管的綜合超市，于技術上是可行的，極大地節約了監管成本，而且具有一定的彈性，完全符合現代有效監管的理念。

對于中國金融業而言，分業經營是權宜之計。[13]我國現在還不具有統一監管的資質，現實性是建立統一監管的必備條件。我國商業銀行股權改革，建立銀監會、證監會、保監會，分業監管的時間不是很久，而混業經營目前不是主流，大部分還是金融控股公司。因此分業監管還將是我國金融業監管的現狀，但在分業監管中，協調機制顯得很重要。2004年6月28日，銀監會、證監會、保監會，聯合簽署了《備忘錄》，建立聯席會議，加強三個部門之間的交流與溝通及重大問題的磋商等，這些都為以后混業監管積累寶貴的經驗，在某種程度上是混業監管的過渡形式。目前協調機制存在很多問題，而建立一套行之有效的協調機制顯然是當務之急。于我國而言，必將有分業經營走向混業經營，所以我們必須盡早做出應對之策，完成由機構監管向功能監管的過渡，建立一套健全的統一超級監管體制，為未來金融股繁榮發展保駕護航，促進國民經濟持續、快速、健康發展。

金融危機爆發后，美國進行了最大的金融法律和監管體制改革。奧巴馬簽署了《多德—弗蘭克(Dodd-Frank)華爾街改革和消費者保護法案》，一方面加強了金融市場的監管，結束了“大而不能倒”的機制，同時推進“葬禮計劃”；另一方面強化了對消費者的保護，成立了專門的監管機構。美國作為世界上金融規則的主要制定者，其監管體制的改革對我國具有一定的借鑒意義。國際間金融監管組織也一致認為要建立金融宏觀審慎監管的基本框架。

在全球下的金融背景下，筆者認為，要建立統一的宏觀審慎監管標準，否則金融機構勢必會從監管嚴格的國家轉到監管松懈的國家，即為監管套利，造成金融監管的短板，所釀成區域性的金融風險又會由于負外部性傳導至整個全球性的系統性金融風險。G20通過歷次峰會呼吁一個全球性的監管協調機制的建立。我國作為世界第二大經濟體，勢必要參與其中。

最后，從監管者的約束機制上看，“誰來監督監管者”是一個新的問題，金融業的有效監管不僅要有有效的監管制度，更需要有效的執行，關于監管者執行力和問責制度，還需要進一步研究。

[參考文獻]

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[13]劉文勇．從美國金融業經營模式的轉變看中國金融業的未來[N]．中國信息報，2004-07-23.

責任編輯：李新紅

Legislative Supervision System of Financial Industry

WANG Zhou-qiang

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

Abstract：It is studied the shortcomings and inadequacies in China’s current supervision system in terms of separate operation and separated supervision. It is proposed to establish a united super financial regulation organization. Considering the current situation in China，a concrete system design is made. It is believed that it is urgent to improve the coordination mechanism.

Key words：institutional regulation；mixed management；function regulation；a united super financial regulatory agencies；coordination mechanism

[收稿日期]2015-07-23

[作者簡介]王舟檣(1990-)，女，碩士，主要從事經濟法研究。

[文章編號]1004—5856(2016)04—0023—05

[中圖分類號]D922.28

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.04.007