權力尋租的根源探析與治理

伏 威

權力尋租的根源探析與治理

伏 威

權力尋租是現代市場經濟和轉軌體制國家普遍存在的經濟現象。權力尋租行為，不僅給國家造成了巨大的經濟損失，而且也嚴重損害了政府的公信力，削弱了政府對經濟的積極作用。本文從西方的尋租理論入手，深入分析了權力尋租產生的原因并提出了相應的治理措施。

尋租理論；權力尋租；政府干預；治理

美國著名經濟學家安·克魯格曾言：在多數市場導向的經濟中，正是因為政府對經濟活動的管制，導致人為爭取租金而展開競爭，其中不乏拉關系、行賄、走后門等非法現象。國內著名經濟學家吳敬璉指出，腐敗的實質是權力尋租。在建設社會主義市場經濟的過程中，中國的權力尋租活動持續活躍，尋租性腐敗逐漸蔓延，成為全社會普遍關注的重要問題。政府對經濟的適當干預，有利于形成資源的優化配置，增加社會福利；反之，政府對經濟的不當干預，將權力商品化，通過權錢交易、權物交易，權權交易等方式，為個人牟利，將造成巨大的浪費，損害全社會福利水平；破壞市場經濟公平競爭的規則，擾亂市場秩序；降低了政府管理的效能，弱化民眾對政府的合法性認同，那么，究竟尋租理論的視角下權力尋租的內涵是什么？權力尋租的根源何在？如何有效治理權力尋租行為，系統分析以上問題將對于尋租性腐敗問題具有一定的理論價值和現實啟示。

一、權力尋租的內涵釋義

尋租理論是20世紀中葉以來西方經濟學中比較活躍的研究領域之一，同時也是公共選擇理論的一個重要分支，是經濟學家在研究壟斷、關稅和政府管制所造成的社會損失的過程中形成和發展起來的。1967年美國經濟學家戈登·塔洛克的論文《關稅、壟斷和偷竊的福利成本》，將經濟學的研究視野從生產領域的資源配置擴展至在生產性和非生產性領域的資源配置，最早萌發了尋租理論思想。尋租理論以其特有的視角將經濟學分析延伸到政治制度的黑箱，指導政治經濟學家研究用于政治活動的資源和相應的經濟績效。[1]

租，最初的含義是地租，就是大于土地這種生產要素機會成本的剩余。正是因為對土地所有權的壟斷阻止了其在市場中的自由流動，而引起的土地使用者支付給所有者超過其正常報酬的超額報酬?！皩ぷ狻边@一術語中的“租”區別于地租中的“租”，是指超過資源所有者機會成本的報酬。在對各種尋租現象研究的基礎上，盡管人們對尋租活動的本質有了更為深入的認識，但是理論界對尋租的定義尚未達成共識。

目前比較具有代表性的是公共選擇理論之父詹姆斯·布坎南的定義，布坎南認為尋租可看作是“人們憑借政府保護進行的尋求財富轉移而造成的資源浪費活動”。[2]可見尋租活動有兩大特征：一是任何尋租活動最終都是社會資源的浪費而不是社會剩余的增加；二是任何尋租活動都與政府的管制、壟斷有關。行政權力的擁有者在運用權力的過程中不是以增進公共利益為目標，而是處處積極謀取私人或小團體的利益，我們可以將此種市場化的政府行為稱為權力尋租。通過這樣的尋租行為，政府以外的其他經濟主體就獲得低于其正常價格的生產要素，而政府官員在供應分配要素時私下獲得了各種賄賂，雙方共同劃分了“租”，因此，權力尋租的實質是基于政府干預下的權力商品化。

二、權力尋租的根源分析

1.公共權力：權力尋租的隱性基石

權力的價值在某種程度上可以從權——錢（物，權）交易中反映出來。事實上，由于權力擁有支配其他社會資源的能力才使交易成為可能。然而，權力的這種能力實際上取決于權力客體對權力主體的態度，政府權力壟斷、管制之所以被認同正是源于政府的基石——公共權力。雖然有時人們對公共權力的約束表現出不情愿地服從甚至偶爾受到其傷害，但在強制力下形成的秩序，既滿足了人們對安全的需要，又使人們在互相信任的基礎上過上了有序的生活。此時，公共權力對人類來說已成為一種“必要的惡”。

然而，秩序要得到永久的穩固需要贏得正義之名。[3]為了贏得合法性，公共權力也由強制性向公共性發展，并竭盡全力，追求更高一級的概念——權威，即一種被認為是正當的權力。雖然事實上很多國家沒有達到正義這一階段，政府也沒有樹立起權威，但公共權力的合法性觀念已深入人心，極大地增強了人們對政府的信心，在市場失靈時政府干預給人們帶來了新的希望，但同時也帶來了權力尋租。

制度的使命就是要減少無序狀態，促成有序的交易，制度安排應該提供一個社會的激勵機制，但并非所有的制度都能夠提供有效的激勵機制，當制度從有序的市場競爭轉向直接分配政治權力的狀態時，市場和政府同時對資源配置起作用，政府的某些經濟特權阻礙生產要素在各個不同產業、不同生產部門之間的自由流動和公平競爭，以維護或取得既得利益。這意味著經濟特權本身包含了壟斷權。壟斷權的實質是它可以帶來壟斷利潤，壟斷利潤就是很大的租金。少數人或某些部門通過某種手段所獲得壟斷經營權和政府提供的另外某種特權，具有特殊的“造租”功能，都可以使他們擁有很豐富的“租金”。

2.政府干預：權力尋租的現實契機

尋租是對現有資源的再分配，因而資源配置的方式及具體途徑直接決定和影響了尋租的產生和數量。從西方市場經濟的理論和實踐上看，市場的缺陷和失靈正成為政府干預的基本理由。

在早期，基于亞當·斯密的自由主義經濟理論，人們相信“管得最少的政府是最好的政府”，20世紀上半葉，爆發了兩次世界大戰，發生了全球性的大蕭條，失業、經濟衰退、貧困等接踵而至，打破了市場萬能的神話。二戰后，西方各國政府采取干預措施，盡管在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈。然而，政府本身的行為也有其內在局限性，政府同樣會失敗。20世紀70年代以來，世界范圍內普遍存在政府失敗。政府失敗有種種表現，可以歸納為公共政策失敗、官僚機構提供物品的低效和浪費、內部性與政府擴張、尋租及腐敗等基本類型。[4]尋租就是政府失敗的一個基本類型。權力尋租可視為政府干預的副產品。當政府干預市場時，就會經常形成集中的經濟利益和擴散的經濟費用，政府干預帶來了以“租金”形式出現的經濟利益，租金是超過機會成本的收入。根據公共選擇學者的看法，既然尋租是政府干預的必然產物，那么，在有政府干預的地方就可能產生權力尋租現象，現代社會政府的特許權、政府規定、關稅與進出口的配額、政府采購，都能夠產生尋租現象。以出租車的牌照管制為例，政府發放有限數量的經營執照，市場上的出租車數量就少于自由競爭水平，爭取牌照帶來第一個層次的尋租活動；爭取“負責管制牌照的職位”就形成了第二層次的尋租活動；爭取“由牌照費轉化形成的財政收入”就形成了第三層次的尋租活動。

3.經濟人：權力尋租的主體要因

尋租理論中有一個基本假設，即人都是“經濟人”。一方面，政府官員以公共權力為基礎，展開各種政府行為，對資源進行調控配給；另一方面，政府官員與普通人相比，他們不具備更多的利他意識。作為經濟人，他們自然按照追求自身利益最大化的原則行事，具體表現為個人利益第一，集體利益第二，最后才是按國家利益。因此如果客觀上缺乏對政府官員的有效監督和管理，主觀上政府官員缺乏職業道德和社會責任心，此時，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予其的權力換取私利，以滿足個人的需求，這就形成了權力尋租。

由此看來，如果人們對公共權力的積極作用并未認可，政府對經濟的干預沒有實現，或者政府官員都是作為利他的道德人存在，任何一種情況下權力尋租均不能發生。然而事實上，人們在公共權力下有序的生活，政府干預使資源配置更有效，而政府官員總是在追求個人利潤最大化，這些共同構成了尋租的前提及原因，使權力尋租成為不可避免的重要經濟現象。

三、權力尋租的治理路徑

1.保護公民權利，建立權力制衡機制

為了最大程度減少公共權力對人民的侵害，就必須明確區分公民權利和公共權力的界限，尋求公共權力對公民權利保護與侵害的一種均衡。孟德斯鳩曾言，民主是腐敗的天敵，監督是清除腐敗的利器。一個真正的民主國家，國家權力應該是公民權利的讓渡，國家權力最終是為了保護公民的權利。權力制衡機制是一種權力約束另一種權力。此種模式下，公共權力在以為保護公民權利為目的的前提下，得到了有效的約束，一方面增強了人民對政府的信心，有益于政府經濟調控職能的發揮；另一方面，形成權力監督權力機制，制止了權力濫用，從而有效地抑制了權力尋租行為。

2.政府干預適度，公開競爭使租金消散

反尋租的關鍵在于明確政府干預的原則，規范政府行為，使政府干預適度。只有明確政府與市場的職能范圍，并用法律規范來加以約束，讓政府做市場不能做的事情，讓市場做政府不宜做的事情，既可實現必要的政府干預行為對經濟整個運行進行宏觀調控，又可使這種干預行為所導致的尋租浪費降至最低。反尋租從治標入手就是要進行制度創新，使尋租活動市場化、公開化、競爭化，主動引發“租金”的消散。在均衡狀態下，尋租競爭的結果將使尋租的成本剛好等于從事尋租的預期租金收益，從而使尋租者最終只能獲得與從事其他經濟活動一樣的利潤，從尋租轉向尋利。

3.建立行政問責制度，提高尋租者的行為成本

代議制民主政治中，主權在民作為一種政治原則，為代表的正當性提供了依據的同時，也為代表的存在設定了義務和責任。行政問責制度對行政權力和行政行為做出規范和限制，構成行政機關及其公務員規范地行使權力，承擔行政行為和公務活動的代價和后果，從而為其行為擔負起必需的責任。個人責任的明確性即可追溯性，極大提高了利用權力尋租被發現而受罰的幾率，這對作為“經濟人”的政府官員而言無疑增加了他們的成本——收益計算中的博弈成本。同時配以嚴厲的懲罰機制加大懲罰成本，加之政治責任影響下較高的尋租性腐敗的道德成本，足以使權力尋租者望而生畏，重新進行選擇。因此鎖定政府官員尤其是行政高官為問責對象，重視官員問責的連帶性，認真分析不同責任的承擔方式，極力推行政務公開和透明，[5]成為建立官員問責制度的路徑選擇。

[1]Douglass C.North Rowley,C.K(1987)：Democracy and Public Choice：Essays in Honor of Gordon Tulock.Oxford：Blackwell.p163.

[2][美]詹姆斯·布坎南.尋求租金和尋求利潤[J].經濟社會體制比較，1988（6）.

[3][美]萊斯利·里普森.政治學的重大問題[M].北京：華夏出版社，2001：57.

[4]孫榮，許潔.政府經濟學[M].上海：復旦出版社，2001：131-134.

[5]張賢明.官員問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇[J].學習與探索，2005（2）：59-61.

(作者單位：延邊大學政治與公共管理學院)

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0032