法治建設與經濟新常態

洪 偉

法治建設與經濟新常態

洪 偉

馬克思主義法理學關于經濟基礎決定上層建筑的基本理論是我們觀察、分析中國特色社會主義法治實踐和法治建設的立足點。在新的歷史時期，經濟新常態作為今后一段較長時期內對我國經濟情勢的基本判斷是我國法治建設的出發點。經濟新常態決定了我國當前法治建設的內容和發展方向。當前，我國法治建設立足“立法先行、于法有據”的指導方針，圍繞經濟新常態這一核心，在社會保障、行政審批、知識產權保護、綜合法律等諸多方面進行了一系列的變革，適應了經濟新常態的要求，促進了我國經濟體制的進一步深化改革。

經濟新常態；法律；變革

2010年第40屆瑞士達沃斯世界經濟論壇年會上，美國太平洋基金管理公司總裁埃里安(Mohamed El-Erian)首次提出“新常態”概念。2014年5月，習近平總書記在考察河南的行程中首次提出了“新常態”。當時，他說：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”此后，黨的十八屆四中全會在公報中評價過去一年的執政成績時提到了“新常態”，即“中央政治局適應經濟發展新常態，創新宏觀調控思路和方式，積極破解經濟社會發展難題……”這是黨和國家對我國今后相當長一段時間內經濟運行狀態的科學認識，也是我國一切改革政策的立足點和出發點。法治建設如何應對這一新態勢，更好地發揮法律和法治對經濟發展的促進作用，值得我們認真研究。

一、法和經濟的基本關系

根據馬克思主義的基本觀點，法律作為社會上層建筑的一個重要組成部分，歸根結底是由社會物質生活條件決定的，而法律對于社會物質生活條件具有能動的反作用。①這一基本立場是我們認識法律、法治和經濟之間關系的理論基礎。

從這個角度去考察近年來我國法律的變革情況以及未來的改革方向，可以清晰地發現法律和經濟之間的這種決定與被決定、作用與反作用的關系，同時也可以為我國經濟新常態下法治建設提供有益的指導。

二、經濟舊常態與法律

常態，是一定時期內的一種穩定的狀態，而新常態則是針對舊常態而言的。具體到我國的經濟新常態，是指中國經濟在今后一段時間內，不同于過去經濟運行的“舊”狀態，而呈現出來的具有新的特點、同時較為穩定的“新”的運行態勢，其關鍵詞一為“舊”，二為“新”。我國經濟的舊常態是針對中國過去30多年（1978-2010）經濟運行狀態而言的，就其與法律的關系來看表現為以下幾方面特點：

1.從計劃經濟向市場經濟轉軌，法律制度體系建設滯后

眾所周知，我國改革開放前的經濟體制是純粹的計劃經濟體制。這一體制的本質特點是國家在經濟生活中無所不在，計劃而非市場調控經濟運行的一切領域和所有環節。改革開放的過程就是國家計劃之手逐步讓位于市場這一無形之手來調整國民經濟，國家由過去的國民經濟的直接參與者、主宰者逐步轉變為以宏觀調控這一間接方式參與國民經濟的過程。與此相應，在法律制度上，以逐步建立適合市場經濟要求的法律規范體系為首要任務。在此過程中，往往是改革先行，立法隨后，某種意義上，就是一個先違法、后變法或立法的過程。

同時，由于法律制度的滯后或空白，法律對社會，特別是經濟主體的規范、指引和預測功能無從發揮，導致現實中產生大量的違法現象、諸多糾紛，從而阻礙了經濟的發展。20世紀80年代末至90年代中期，民間廣泛存在的三角債現象就是其中最突出的表現，及至1997年新《合同法》頒布，特別是明確了代位權和撤銷權制度之后，情況才有明顯好轉，社會經濟交往方才逐步走上法治的軌道。這一現象充分說明了法律對經濟的反作用。

2.人口紅利推動經濟成長，勞動保障長期不足

改革開放之初，我國面臨沉重的人口壓力，以至于很多人將其視為我國經濟長期健康發展的制約因素。為此，國家出臺了計劃生育政策，并上升為法律規定。經過30多年的發展，我們對當初龐大的人口基數對經濟發展的影響有了新的認識。人口紅利被認為是推動中國經濟過去30多年高速增長的重要因素。但是，龐大的勞動人口基數也導致我國多年來對勞動保障法律制度建設的重視不足，即使在相關的勞動法律法規建立、健全之后，其執行問題也一直得不到有效保障。勞動保護領域有法不依、執法不嚴的現象長期存在。拖欠農民工工資問題、勞動條件不良、勞動保護不足等問題突出，一度成為社會矛盾的焦點。

3.經濟增長與環境資源保護矛盾突出，環境保護法制建設落后

過去30多年中，我國經濟保持了年均9%以上的增長速度。但是，在取得巨大成就的同時，由于認識上的錯誤，加上盲目趕超的心理，在發展理念上崇尚唯GDP論，導致經濟增長與環境資源保護之間的矛盾日益突出。雖然早在1989年12 月26日，《中華人民共和國環境保護法》就已由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過并施行，但是，由于立法較早，逐漸與現實要求相脫節，加上實踐中對經濟增長的一味強調，這一法律不僅落后，可操作性不強，而且一直以來都沒有得到切實有效的執行。結果是經濟越增長，環境資源狀況惡化的越嚴重。可以說，環境保護法制建設長期落后。

4.政府主導經濟，政府對經濟干預過多，行政法制建設中行政審批事項過多

我國改革開放的成功在某種意義上來說，就是政府主導下，統籌規劃、逐步改革、漸進開放下取得的。一方面，政府在經濟增長中居功至偉;另一方面也由于政府對經濟介入過深、干預過多造成后續發展動力不足。這一狀況表現在法律上就是行政法制建設中，政府審批事項過多，對經濟的行政干預過大。例如，本屆中央政府成立之初即承諾任期內至少要取消、下放現有1700多項行政審批事項的三分之一。換句話說，至少上述三分之一的行政審批事項，其存在的合理性是值得懷疑的。這也意味著，這些有待取消的行政審批事項在某種意義上是對經濟生活的不當干預，它們對經濟發展即使不是阻礙，至少也不會是一種促進。

5.后發優勢下，企業技術引進有余，自主創新不足，知識產權保護不足

在經濟學和社會學理論上，后發國家（不發達國家）在實現工業化和現代化過程中擁有的所謂后發優勢。例如，我國學者提出的“后發優勢驅動假說”指出，后發地區通過引進、模仿、學習(包括技術和制度兩方面)，可獲得后發利益，從而具有后發優勢。我國改革開放的經驗表明，這一理論和假說是成立的。我國也受益于這一后發優勢，成功躋身為世界第二大經濟體。但是，這也導致了我國企業的自主創新能力不足，同時也解釋了為什么我國雖有較為完善的知識產權法體系，但是知識產權保護卻嚴重不足這一悖論。某種意義上，地方政府對侵犯知識產權行為的縱容甚至保護，是造成我國給人以“山寨大國”這一負面形象的關鍵原因。

總結起來，在我國舊經濟常態下，經濟對法律的決定作用是明顯的，由此造成的法規體系不完善、執法不嚴、違法不究、有法不依現象比比皆是。另一方面，法治建設的落后對我國經濟的長期可持續、科學發展的制約也是客觀存在的。在由“舊”轉“新”的背景下，法律如何變革以適應新的經濟形態的要求需要認真研究。

三、經濟新常態下的法律變革

1.經濟新常態概述

改革開放初期，我國經濟的現實情況是百廢待興；基礎設施嚴重不足，人民群眾日益增長的物質需要和落后的社會生產之間的矛盾突出，供給不足，短缺經濟成為常態；經濟的長期停滯又導致了人民群眾消費能力不足，內需不振。種種因素造成了多年來我國經濟畸形的結構，即在推動國民經濟增長的三個部分中，投資和出口比重過大，國內消費不足，國民經濟對世界經濟的依賴程度過高。這一矛盾在2008年開始的全球經濟危機中集中爆發，表現為產能嚴重過剩、經濟下行和通貨膨脹并存的準滯漲狀態。在此背景下，我國的經濟新常態呈現出四個鮮明的特點：①經濟增長由高速轉為中高速增長；②經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；③從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。從這一新常態出發，2015年黨的十八屆五中全會提出了五大新發展理念，即“創新、共享、綠色、協調、開放”，同時，中央經濟工作會議就推進供給側改革來應對經濟新常態做出了重要部署。這一新理念和新的改革路徑為我國深化改革、擴大開放指明了方向，也是我們法治建設、法律變革的指針。

2.經濟新常態下的法律變革

⑴改革與立法的關系。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”②這就意味著，過去30多年來，我國改革開放過程中由于經濟轉軌所形成的先行先試、立法滯后的狀況將一去不復返了。在全面依法治國戰略的指引下，一切改革措施于法有據、立法現行將成為我國在新常態經濟下的必由之路。從本屆政府成立以來，法律法規的諸多變革，都為應對經濟新常態、全面深化改革奠定了法制基礎。

例如，我國2013年修改，并于2014年3月1日正式生效實施的新《公司法》就公司資本制度做出了重大變革。新《公司法》一方面取消了最低注冊資本的門檻限制；另一方面，變法定資本制為授權資本制。這一變化為“大眾創業、萬眾創新”提供了公司法律制度方面的便利，也為產業結構調整，特別是中小型、服務性企業的創建消除了資本制方面的法律限制。

再如，2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，并于2015年1月1日起生效施行。這是環境保護領域最重要的一部基本法25年以來的首次修訂。更重要的是，新《環境保護法》從處罰力度、處罰手段、訴訟制度等方面做出了新的規定，有力地保障了環境領域的執法和司法。“按日處罰、連續計算、上不封頂”的處罰計算標準、行政拘留的處罰方式、追究領導責任的監察措施以及環保公益訴訟的引入，加大了企業和地方政府環境違法成本，在一定程度上對日益嚴峻的環境污染情況產生更大的制約。可以說，這一法律的變革是落實2015年黨的十八屆四中全會提出的“綠色”發展理念的法制準備。

⑵供給側改革與法律變革。2015年中央經濟工作會議指出 ：“推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。”

供給側改革的經濟學依據是供給學派的理論。供給學派源于19世紀法國經濟學家薩伊，其基本思想在于供給自動創造等量的需求——即薩伊定律。根據供給學派的理論，可持續增長的關鍵因素技術和生產組織方式都在供給側，都在企業和市場側。換句話說，之前我國經濟的宏觀調控關注的是需求側，也就是消費者和消費；而供給側的關注點則落在了企業身上，涵蓋了企業的創新能力、企業產品的有效供給、企業成本的降低等方面。實踐證明，20世紀80年代，為應對資本主義經濟中的滯漲現象，美國總統里根采納了供給學派的主張，采取了一系列的減稅政策，減少政府干預，解除管制，削減社會福利支出，控制貨幣供給，反對通貨膨脹。

在2015年中央工作會議上，習近平總書記就如何做好供給側改革提出了“四則混合運算”的形象比喻。概括起來，供給側改革要做到以下幾方面的工作：

第一，協調人口政策，加大人力資本投入、增加公共產品供給。

第二，政府簡政放權、降低企業成本、激發企業活力。

第三、推動企業創新、發展高新技術產業。

第四，淘汰落后產業、化解產能過剩。

⑶供給側改革的核心內容，與“共享、開放、綠色、協調、創新”的新發展理念相適應，對我國當前的法制建設和法律變革提出了具體的要求。

①人口紅利與人口法律制度的變革。如前所述，人口紅利是我國過去30多年經濟高速增長的重要因素。時至今日，我國逐步進入老齡化社會，人口紅利逐步萎縮。因而，之前的控制人口過快增長的計劃生育政策亦應與時俱進，適應經濟新的變化要求。“二孩政策”的適時推出是相應法律變革、人口法制建設的必然要求。

②政府職能轉變與行政法制的變革。供給側改革意味著充分發揮企業的市場主體作用，意味著解除和放松管制，這就需要政府簡政放權，特別是對市場在資源配置中起決定作用的領域的行政干預要逐步取消。在這方面，商事行政審批制度改革走在了前列。2015年，國家工商總局在轉變政府職能，變管理為服務、簡政放權方面推出了一系列的改革措施：如改注冊資本實繳制為認繳登記制；改“先照后證”為“先證后照”，將工商登記前置審批許可改為后置審批許可，僅保留了34項前置審批許可項目；改企業年檢制為年報公示制等等，極大地降低了百姓創業門檻、提高了行政效率，便利了工商企業、降低了企業運營成本。

③創新推動與知識產權法制變革。創新的動力在于企業，但這并不意味著政府職能無為而治。對于政府來說，關鍵在于提供有利于激發創新動力的社會環境、有效的創新成果保護環境。從這個角度來說，創新的法制建設核心在于知識產權法律體系的完善，特別是知識產權保護力度的強化。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定提出要“加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，探索建立知識產權法院。”2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定，由此開啟了中國歷史上專業的知識產權法院的建立。這一舉措正是應對經濟新常態、推進供給側改革所要求的創新推動的法制基礎。

④降低企業成本與綜合法律變革。此外，在稅法領域，推動“營改增”以及結構性的減稅；在社會保障領域推動降低企業負擔的“五險一金”制度改革；在土地供給問題上，推進集體土地制度改革、農村宅基地制度改革以及工業用地制度改革等，都是從供給側角度出發，以降低企業成本、加大要素供給為直接目標的法律變革。

總結以上論述，可以發現，雖然近年來我國各項法律變革涉及方方面面，但其主軸卻是脈絡清晰的，即以應對經濟新常態為直接目的，以供給側改革為導向，以“創新、共享、開放、協調、綠色”的新發展理念為指導思想，充分發揮法律對于經濟基礎的形成、鞏固、發展的能動作用。簡而言之，從法治角度來看，深化改革于法有據、立法先行就是經濟新常態下法律變革的“新常態”。

引文注釋

（作者單位：合肥工業大學馬克思主義學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0033