基于城市群發展階段的中原城市群發展策略研究

王新濤

基于城市群發展階段的中原城市群發展策略研究

王新濤

科學判定城市群發展階段，是制定城市群發展策略，推進城市群協同發展的基礎和前提。立足于中原城市群的階段性特征，著眼于國家級城市群的建設，客觀分析中原城市群面臨的難點和問題，根據中原城市群所承擔的目標任務，提出中原城市群協同發展的對策建議。

中原城市群；發展階段；對策

中原城市群從“八五”計劃開始醞釀，至今已經歷時20多年。隨著國家區域發展戰略的調整、河南發展階段和發展基礎的變化、交通通訊技術的進步，中原城市群的空間范圍也在不斷調整。現階段，中原經濟區上升為國家戰略，《國家新型城鎮化規劃》也將中原城市群定位為中西部地區推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的四個重要增長極之一，迫切需要按照國家級城市群的發展定位、發展要求和發展思路，重新審視中原城市群所處的發展階段，并根據其發展的階段性特征，科學把握推動中原城市群發展的重點難點問題，切實明確中原城市群發展的戰略舉措，構建中原城市群協同發展機制，為加快中原崛起河南振興富民強省進程，為讓中原更出彩提供戰略支撐。

一、中原城市群所處的發展階段分析

1995年，中共河南省委第六次黨代會報告第一次明確提出中原城市群的概念，并初步提出了中原城市群的發展思路。此后，在國民經濟和社會發展五年規劃、黨代會報告、政府工作報告、新型城鎮化指導意見等重要文件中，河南省委、省政府多次提出推進中原城市群發展的政策措施，統一協調中原城市群重大基礎設施、產業布局、城鎮體系和生態環境建設。到2013年9月，中原經濟區涉及的5 省30個市在鄭州舉行了中原經濟區首屆市長聯席會議，30個省轄市市長簽署了共同推進中原城市群建設戰略合作框架協議，將全力打造跨省級行政區域的中西部城市群，使之成為與長江中游城市群南北呼應、引領中西部經濟發展的重要增長極。中原城市群的空間范圍也從9城市、18城市擴展至中原經濟區的30個省轄市。30個省轄市包括河南省內的18個省轄市，河北省的邢臺市、邯鄲市，山西省的長治市、晉城市、運城市，安徽省的宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和山東省的聊城市、菏澤市。

1.城市群發展階段相關研究

近年來，國內外諸多專家學者對城市群的發展階段進行了研究，但是其劃分標準多數根據研究目的、研究對象、研究視角乃至研究的時代背景不同而體現出差異。大多數研究都以城市群發展成熟度為依據進行劃分，體現了鮮明的城市生命周期特征[1]。和城市的生命周期理論類似，城市群作為城市組成的有機系統，其發展階段也必然經歷雛形、形成、發展、成熟，最后突破發展門檻進入下一輪發展周期的過程。并且諸多專家學者對于城市群發展的最高階段的特征認識比較一致，即體現為基礎設施一體化、空間組織一體化、產業發展一體化、公共服務一體化和生態建設一體化[2]。

2.中原城市群的發展階段

按照五個一體化的發展目標，分別對中原城市群在五個方面的進展情況進行對比，對中原城市群的發展階段進行總體判斷。

第一，從基礎設施方面，中原城市群各城市之間已經形成了相對完善的基礎設施，高速鐵路、高速公路、城際鐵路等快速交通方式逐漸成為城市之間的主要連接通道，城市緊密度有所增加，為城市群各城市之間的融合發展奠定了堅實的基礎。第二，從空間組織方面看，鄭州作為中原城市群的核心城市，仍以空間集聚為主，集聚力大于分散力，近年來城市流入人口數量在全國大中城市中位居前列，城市邊界持續擴大，已經擴展至周邊的開封、新鄉、焦作、許昌等地，但是對中原城市群邊界地區的城市輻射帶動能力非常有限，且中原城市群內部其他城市之間的空間聯系不夠緊密。第三，從產業發展方面看，中原城市群各城市之間已經有了一定的經濟聯系，例如與鄭州毗鄰的焦作武陟縣、新鄉原陽縣和平原示范區、開封尉氏縣、許昌長葛市等地。但是其他城市之間彼此的產業橫向與綜合分工不清晰，產業關聯度不強，甚至還存在同構化與招商引資中的惡性競爭。第四，從公共服務方面看，由于公共資源配置傾向于鄭州、洛陽等大中城市，導致城市之間兩極分化問題日益凸顯，城市之間公共服務的差距也逐漸拉大。第五，從生態建設方面看，中原城市群范圍內還未就區域生態環境共同治理方面提出過卓有成效的對策和建議。此外，從協調機制上看，盡管2013年9月已經舉行了首屆市長聯席會議，共同簽署了推進中原城市群建設戰略合作框架協議，并且中原城市群上升到中西部國家級城市群的地位，但是協調機制僅限于聯席會議的形式，具體在重大基礎設施建設、產業分工合作、生態環境共建等方面還沒有形成強有力的協調機構和機制。根據上述六個方面的分析特征，擴容后的中原城市群各城市在功能定位、產業分工等方面仍然存在一定的內耗，僅限于城市群發展的初級或雛形階段，迫切需要加快推進中原城市群的一體化。

二、當前發展階段中原城市群要破解的若干難題

中原城市群要實現當前發展階段向更高級發展階段的跨越，還要解決如下難題：

1.特殊區情問題

依托中原經濟區構建中原城市群，具有特殊的區情，這些特殊區情決定了建設中原城市群的特殊難度。中原經濟區是傳統的農業區和糧食生產核心區，肩負著國家糧食生產和維護糧食安全的重任，據統計，僅河南全省糧食總量約占全國的1/ 10，小麥產量占全國的1/4強。中原經濟區也是國家重要的生態環境保護區，地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域，涵蓋大別山——桐柏山、太行山、伏牛山三大山系，又是南水北調中線工程的水源地，加強生態和環境保護關系全局。因此，在構建中原城市群的過程中，如何正確處理中原經濟區與中原城市群的關系，正確處理城市群建設與經濟區發展，如何在推進新型城鎮化、工業化的過程中更好地推進新型農業現代化，成為中原城市群建設中要著力思考的重大問題[3]。

2.省級協調難度較大

中原城市群涉及范圍大、面積廣，涵蓋5省30個省轄市和3個縣(區)，由于分屬不同的省份，不同的行政隸屬關系，省級協調起來難度較大。尤其是中原城市群是以河南省為主體，其他四省涉及城市相對較少，其往往認為中原城市群是河南一省的事情，在涉及重大利益的時候其往往習慣于“搭便車”，而在不能給自身帶來利益的情況下往往缺乏合作“熱情”。同時，一些城市基于地方發展的考慮，往往從本地區的角度來考慮問題，缺乏大局意識和整體觀念，從而產生了一些諸如行政壁壘、市場分割、區域障礙等現象與問題，導致在跨界交通設施建設、水資源使用、生態環境治理以及人員流動上以鄰為壑，阻礙著城市群健康可持續發展[4]。因此，在構建中原城市群的過程中，如何打破“一畝三分地”的定式思維，構筑形成區域發展共同體，從頂層規劃到具體執行，還有諸多難題需要攻克。

3.核心城市帶動力不強

核心城市是城市群快速發展的關鍵和保證。核心城市發展速度的快慢、規模的大小以及實力的強弱，對于城市群發展的速度、質量和效益具有舉足輕重的作用。核心城市事關城市群的凝聚力，相比長三角、珠三角、京津冀、長江中游以及成渝等城市群的核心城市，中原城市群的核心城市——鄭州，無論是從經濟總量和發展規模，還是從經濟實力和競爭能力等方面，都還存在著相當的差距。但目前的鄭州，中心城區常住人口已超過600萬，城市交通擁堵、住宅緊缺、環境污染等大城市病凸顯，已嚴重影響了其城市運行效率，必須通過更科學的理念和方法來改造鄭州，確保其在發展壯大的同時保持健康的狀態。

4.交通運輸“最后一公里”尚未解決

城市群一體化發展，交通的互聯互通是最基本的條件。從大的格局來看，目前河南高鐵建設穩步提速，以鄭州為中心的米字形快速鐵路網已初具雛形，鄭開、鄭焦和鄭機城際鐵路也已通車運營。按照計劃，中原城市群未來將通過高速鐵路與城際鐵路網串聯，從鄭州出發，半小時內即可通達全域。再加上已有的高速公路網絡，這將使中原城市群的內部的通達性進一步提升。但從現有的實際情況來看，中原城市群在交通互聯互通方面還有待更為深入細致地推進，主要是兩大方面：一方面要關注交通設施的投資效率問題。比如鄭開城際鐵路，先期共設有鄭州東站、賈魯河站、綠博園站、運糧河站和宋城路站5個車站，但在實際運行中呈現“兩頭熱、中間冷”的情況，因此在距離開通僅僅1年之后賈魯河站和運糧河站就因客流太少被迫關停。另一方面是要解決好城市交通與城際交通的互通互聯問題。比如新近開通的鄭機城際鐵路設在經開區和港區的車站，由于沒有能夠輻射周邊地區的配套公交系統，乘客的出行需求無法與城際鐵路對接，從而嚴重制約了城際鐵路促進區域聯通作用的發揮。

三、推進中原城市群向高階段跨越的具體舉措

站在新的歷史起點上，構建中原城市群，既要充分認清當前面臨的新情況、新問題，突出重點，把握關鍵，精準發力，著力形成中原城市群建設的新局面；又要科學把握構建中原城市群的重點難點問題，循因施策，重點突破，有效解決，著力形成中原城市群發展的新格局。

1.堅持交通先行，強化城市群一體化發展的基礎支撐

借鑒香港、上海等地非常成熟的經驗，堅持系統謀劃，部門協調，大力推進重大交通工程，注重多層次的軌道交通體系建設，加強各種運輸方式的高效銜接，把“零距離換乘、無縫對接”的交通布局理念落到實處，既要注重發揮軌道交通等快速交通運輸方式對城市群空間結構的引導和優化調整作用，將快速交通運輸方式作為城鎮布局的依托，形成以軌道交通、高速公路為主導的復合型交通走廊；又要切實解決好最后一公里問題，加快建設高效率的集疏運體系，以干線高鐵、城際鐵路支撐城市群城市之間的商（公）務出行，以區域快線或市郊鐵路系統支撐高效率的通勤出行，提高城際通勤效率。

2.構建評估體系，把握城市群一體化發展的動態特征

根據城市群發展的科學內涵和基本特征，結合國家新型城鎮化發展的戰略要求，積極建立中原城市群發展質量評價的評估體系，定期對中原城市群各城市的發展質量和效益進行評估，并把其作為考核城市發展成效和領導干部工作能力的重要依據。中原城市群發展質量評價體系指標的制定，既要包括經濟發展指標，也要涵蓋社會事業、空間結構、人口轉移、生態環境、資源利用等方面的指標，以便從多維視角來綜合考量城市群的發展質量和效益水平，以及時對中原城市群發展中存在的問題進行深入剖析和政策的適應性調整。

3.重點實施邊界突破，積極開展跨區域戰略合作試點

中原城市群作為跨省域的城市群，其省際交界城市的合作與發展是城市群一體化的關鍵環節，關系到城市群能否協同發展目標的實現。要積極推進城市跨區域戰略合作試點示范工程，培育和形成一批跨區域戰略合作示范區。以共建承接產業轉移示范區為抓手，積極推進晉陜豫“黃河金三角”區域合作示范區建設。積極推進南陽、駐馬店、襄陽、十堰、渭南等城市的戰略合作，打造豫鄂陜區域合作發展示范區。積極推進商丘、菏澤、亳州、阜陽、周口等城市的跨區域合作，打造豫魯皖區域合作發展示范區。加強安陽、長治、邯鄲、聊城等城市的戰略合作，打造冀魯豫合作發展示范區。積極推進濟源、焦作、晉城、運城、長治等城市的戰略合作，打造豫晉區域合作發展示范區。

4.明確核心城市功能，增強鄭州帶動作用

當前，將鄭州放在中原城市群內部作為核心考慮，鄭州首先要明確自己的核心定位，也就是在中原城市群發展中要積極發揮什么樣的作用，以更好地實現與其他城市的錯位發展。畢竟，在中原城市群現有的發展階段，鄭州作為核心增長極的集聚功能仍然大于輻射功能。鄭州按照有所為有所不為的原則保留核心功能，疏散非核心功能，不僅可以為其他城市發展提供機會，而且還可以為自身的未來發展預留空間。當前一個時期，鄭州的核心功能應該定義為管理、信息、文化、創新、流通五大功能，制造功能等要積極向外疏散。第一，提升中心城區的綜合服務功能，通過強化科技創新和文化引領，促進高端要素聚集，優化提升中心城區現代服務功能，著力提升鄭東新區高端要素集聚功能，積極提升高新區、經濟技術開發區等產業集聚區的支撐能力，不斷強化鄭州的國家區域性中心城市地位。第二，強化產業支撐能力，重點發展電子信息、汽車、高端裝備等先進制造業和金融、現代物流、文化等現代服務業，壯大總部經濟，打造全國重要的先進制造業和現代服務業基地。第三，優化城市發展形態，密切中心城區與新鄭、新密、滎陽、登封等周邊縣城的聯系，推進組團式發展，加快建設以中心城區為核心、外圍組團為支撐、小城鎮為節點發展新格局，并發揮鄭州龍頭作用，推動鄭州與開封、新鄉、焦作、許昌等毗鄰城市融合發展，形成高效率、高品質的組合型城市地區，構建輻射帶動中原城市群發展的核心區域。

5.完善聯系席議制度，協調城市群內部事務

長三角地區的成功合作經驗為城市群的協同發展提供了借鑒。中原城市群可以借鑒長三角城市的聯席會議制度，協調城市群內公共事務，防止城市群內部惡性競爭，促進可持續發展[5]。同時，也要進一步研究探索如何使這種聯席會議制度更有成效，對于涉及各方利益的重大問題能夠在聯席會議制度內得到有效解決。當前，要考慮兩個問題：第一，加快編制實施中原城市群發展規劃，積極開展和啟動城市群城鎮建設、產業發展、土地利用、綜合交通、基礎設施、生態環保等專項規劃的編制工作，統籌推進城市群地區的城鎮發展、產業融合、資源開發、市場開拓、環境治理、基礎設施配套、公共服務設施共建共享等重大事項。第二，盡快細化中原城市群聯席會議章程，爭取由國家發改委牽頭，成員主要包括河南省、河北省、山東省、山西省、安徽省以及相關國家部委組成聯席會議單位，負責中原城市群發展政策制定、重大問題協商、核心利益協調等工作的推進。

[1]方創琳.中國城市群研究取得的重要進展與未來發展方向[J].地理學報,2014,69(8)：1130-1144.

[2]陳耀,汪彬.大城市群協同發展障礙及實現機制研究[J].區域經濟評論,2016(2)：37-43.

[3]楊蘭橋.構建大中原城市群的戰略思考[J].區域經濟評論,2014(4)：153-156.

[4]柴攀峰,黃中偉.基于協同發展的長三角城市群空間格局研究[J].經濟地理,2014,34(6)：75-79.

[5]龔勝生,張濤,丁明磊,等.長江中游城市群合作機制研究[J].中國軟科學,2014(1)：96-104.

（作者單位：河南省社會科學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0039

河南省政府決策研究招標課題資助（項目編號：2015B193）]