新形勢下社會組織參與社會治理路徑選擇研究與思考

陳群祥，楊　術

(中共馬鞍山市委黨校　安徽馬鞍山　243011)

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新形勢下社會組織參與社會治理路徑選擇研究與思考

陳群祥，楊術

(中共馬鞍山市委黨校安徽馬鞍山243011)

摘要：在我國目前的社會治理中，社會組織的功能以及作用的發揮極其有限。改進和加強社會組織在社會治理的功能作用,既要求我們加快社會組織的立法進程,更要求我們創新工作理念,做到統籌規劃、定位合理、科學授權、依法管理。因此，正確認識社會組織參與社會治理的必要性以及社會組織參與社會治理的責任，認識社會組織參與社會治理的難處所在，才能形成社會組織參與社會治理的有效突破，才能依靠政府、市場和社會三架馬車同時發力，重構社會各主體合作治理體制。

關鍵詞：社會組織；社會治理；路徑選擇

當今中國,社會治理主體正由一元走向多元,社會組織已成為社會有效治理不可或缺的力量。由于我國社會組織尚處發育過程,政府和公眾未能對社會組織的發展給予足夠的重視,沒能在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助,使社會組織在社會治理中的積極作用受到嚴重抑制。改進和加強社會組織在社會治理中的功能作用,既要求我們加快社會組織的培育機制、立法進程,更要求我們創新工作理念,做到統籌規劃、合理定位、科學授權、依法管理。

1　社會組織與社會治理界定

社會組織是一個社會學的概念,在社會學中所提到的社會組織,一般指的是在現代社會中,為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體,它是人類組織形式中的一部分,是在政府、市場之間發揮服務、溝通、公證、監督等作用的非政府組織、非營利組織、志愿組織、公益組織、慈善組織等等。[1]

社會組織近年來在我國發展迅速，一組統計數字顯示了這個趨勢：當前社會組織的年均增長率已經達到10.2%，截止2013年底，中國的社會組織數量已經是超過54萬個。其中社會團體近28.9萬個，民辦非企業單位25.5萬個，基金會3549個。吸納社會各類就業人員600余萬人(來源：http://www.chinanpo.gov.cn/2201/yjzlkindex.html)。從社會組織所涉及的具體領域看，涉及到教育、衛生、醫療、法律、中介、體育、慈善等方面，涵蓋領域十分廣泛，涉及到社會生活的各個方面，社會組織初步形成體系。

社會治理是興起于20世紀末的西方國家的一種新型理論,主要是為了謀求解決當今時代所面臨的多重嚴重的政府危機,與社會管理相比,社會治理更加側重于宏觀決策,權力與利益風險的設計與安排。社會治理是政府借助企業、民間組織、社區等社會力量共同管理公共事務的一種模式。西方行政倫理學界在對傳統行政倫理進行反思和批判的過程中,強調政府應當迅速完成從“管理”向“治理”轉變,提出了 “更少管理,更多治理”的口號。

社會治理與傳統社會管理既有聯系又有區別。從主體上來看，傳統的管理主要是政府和國家對社會公共事務進行管理，帶有強制性。而“治理”除了國家和政府之外還強調社會力量，比如社會組織、公民參與。從方式上來看，傳統的管理強調的是行政性，而社會治理除了行政還強調法制建設、思想道德建設、制度建設等多種方式。從方向上看，傳統的管理只是單向式的、從上至下的管理，而社會治理強調的是雙向的互動。政府制定公共政策時，要與不同的社會群體進行溝通、協商，是雙向的互動模式。從內容上看，社會治理是政府和社會組織共同為社會成員提公共服務，管理國家和社會公共事務，還包括協調社會關系、化解社會矛盾，實現社會的安定有序。從價值取向看，社會治理把促進社會公平正義、增進人民福祉作為出發點和落腳點。

2　新形勢下社會組織參與社會治理是社會發展的必然

十八大召開以來，我國改革的進程不斷深化、民主建設積極推進、公民社會不斷完善、私人空間大力延伸，[2]社會形態也正在從緊密型和高度組織化迅速走向松散型和非組織化，社會組織參與到社會治理中的愿望也越來越迫切，社會組織參與到社會治理之中的功能與作用正在變得愈來愈大，社會組織參與社會治理正成為社會發展的一種必然。

2.1社會組織參與社會治理是加快政府職能轉變的必然

黨十七大報告就曾明確指出要“發揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能”。 溫家寶總理在2012年3月19日召開的第十三次全國民政會議上強調“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔”；[3]黨的十八大報告提出，要“建立職能科學，結構優化，廉潔高效，人民滿意的服務型政府”。[4]那么人民滿意的服務型政府就是說你政府要提供服務，而且這個服務的標準必須是人民滿意。2013年3月17日，國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議的答中外記者向時，談及此次國家機構改革和職能轉變方案時說，“如果說機構改革是政府內部權力的優化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。”[5]黨的十八屆三中全會提出：“要創新社會治理，增強社會發展活力，提高社會治理水平。要改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制”。[6]政社分開、政事分開，逐步培育和引導各類社會組織積極參與社會治理，承接政府職能轉變和轉移成為一種社會發展的必然。

2.2社會組織參與社會治理是公民多元化利益訴求不斷增長的必然

隨著我國社會進入轉型期，體制機制、經濟結構以及社會關系呈現出多元化的態勢。社會公共事務愈來愈復雜多變，利益的多元化、個性化趨勢越來越明顯，不同利益群體之間的矛盾、沖突也變得越來越復雜和難以調和，各種利益主體和群體都迫切希望通過參與社會治理以維護自身的權益。

2.3社會組織參與社會治理是信息技術在社會領域廣泛運用的必然

任何技術革命都有可能帶來整個社會管理模式的變革，并為社會管理注入新的生命力。當代日新月異的生活方式，尤其是微博、論壇等平臺的產生使公眾參與公共事務評論和成為公共人物的渠道變得簡單和便捷，使得公眾參與的熱情度不斷增加，群眾監督真正的落到了實處。以信息化為核心的網絡型社會已然形成，整個社會管理模式發生重大轉向。單一的政府監管方式已經不適時宜，“改革產生的一切問題，也必將通過不斷深入的改革來完成”，[7]公眾參與成本的降低、途徑的便捷催生了社會公眾和各類社會組織參與社會治理的積極性。

2.4社會組織參與社會治理是調節矛盾、促進社會和諧穩定的必然

在深刻的社會變遷過程中，原有的利益格局、權力分配格局的調整在經濟社會形勢變化的過程中遭遇了嚴峻的挑戰。經濟結構、體制機制和社會關系隨著經濟形式、社會格局、思想動態等變化，這將促進各利益群體慢慢分化、滿足各利益訴求、加劇各階層的利益矛盾，在此形勢下。迫切需要進一步加強社會治理創新，有效化解各種矛盾和沖突。社會組織因其非營利性、公益性和專業性等特性，能夠使其成為疏通社會各階層利益的調節器，展現出化解矛盾糾紛的無可比擬的優勢。

3　馬鞍山市社會組織發展與參與社會治理基本情況

3.1社會組織發展態勢良好

一是社會組織數量穩步增加。截至2013年9月底，全市有登記社會組織918個，其中社會團體490個、民辦非企業單位427個、非公募基金會1個。社會團體有會員27.8萬個，民辦非企業單位從業人員近5000人。二是社會組織的門類不斷拓展。全市社會團體中，學術性社團82個，行業性社團185個，專業性社團155個，聯合性社團68個。全市民辦非企業單位中，教育類單位227個，衛生類單位93個，文體類單位24個，科技類單位5個，勞動類單位32個，民政類單位35個，其他類單位11個(含中介服務類單位)。三是社會組織評估不斷擴大影響。2012年8月31日，馬鞍山市政府出臺了《馬鞍山市社會組織評估暫行辦法》(馬政〔2012〕81號)。同年10月，馬鞍山市首次對行業協會類社會團體開展評估工作，通過評估，5個行業協會獲得3A級，5個行業協會獲得2A級。2013年，馬鞍山市把評估范圍擴大到全部社會團體，目前，已經成功開展4次評估，社會組織評估工作的影響不斷擴大。四是社會組織黨建工作扎實開展。近年來，馬鞍山市按照 “社會組織黨建工作要實現黨組織和工作覆蓋，鞏固黨在社會組織中的執政基礎”的總要求，抓組織覆蓋、制度規范、活動開展、隊伍建設、作用發揮和工作領導，推進社會組織黨建工作“有人管，有措施，有成效”。

3.2社會組織積極參與社會治理

一是積極承接公共事務。在政府扶持下，社會組織受托開展醫療衛生、教育培訓、資質認定、決策咨詢等公共服務，較有效地發揮了作用。2012年，市財政安排經費1215.36萬元購買社會組織服務，其中，教育類社會組織獲得1058萬元。有關部門也嘗試將公共服務項目委托給社會組織，如市人社局委托市計算機學會開展高級動漫繪畫員鑒定工作；市衛生局委托市醫學會承擔醫師定期考核及醫師資格考試工作，等等。二是協同社會矛盾處理。社會組織發揮“第三方”優勢，積極參與社會治理、調處矛盾糾紛、防控社會風險工作。如市保險行業協會協調實現輕微道路交通事故“一站式”處理，減少了因時間拖延引發的矛盾；市消費者協會協調成立市消費糾紛人民調解委員會，搭建調處平臺，廣受各方好評；市合同信用協會組織開展誠信、法制教育，評選表彰誠實守信企業，協調成立專家顧問委員會，提高會員企業信用管理和信用風險防范能力。三是促進社會整合。社會組織開展志愿服務、宣傳教育、文化體育等活動，幫助困難群體、特殊群體等過去游離于主流社會之外的人群融入社會。如市性病艾滋病防治協會組織各界人士為性病艾滋病患者和高危人群提供干預服務；山南社區黨員義工隊伍，長期免費為居民理發、修理水電和太陽能，增進鄰里情誼；由安工大學生志愿者組成的花園社區愛心助教隊，常年不計報酬幫助社區困難學生提高學業，增強困難家庭歸屬感。四是服務經濟發展。經濟領域社會團體積極開展決策咨詢，助力投資創業，加強行業自律，服務會員企業。如市經濟學會、市金融學會、市財會學會，開展經濟類課題研究，服務經濟決策，榮獲“全國先進學會”、“全國標兵學會”等稱號；市沐浴業協會幫助翠林成功申報我省第一家服務行業著名商標，在全省率先出臺地方服務標準“馬鞍山市沐浴服務規范”；市汽車維修行業協會建立“工學結合”人才培養模式，服務職業教育和企業用工。五是開展公益活動。社會組織整合社會資源，開展志愿服務，打出了馬鞍山市公益品牌。如市家政服務協會打造“皖嫂”家政服務品牌，協調推出家政服務團體意外傷害險，免費舉辦家政培訓班，幫扶婦女積極創業；市福建商會、浙江商會、餐飲商會設立光彩基金，分別承諾10年內投入500萬元用于光彩事業和社會公益慈善事業；2005年成立的市紅十字無償獻血志愿者協會已成為馬鞍山市名副其實的流動血庫，榮獲一批國家和省、市級榮譽。

4　新形勢下社會組織參與社會治理的現實困境

社會組織參與社會治理是大勢所趨，但不可否認，其中也存在著一些值得關注急需解決的問題。

4.1社會組織自身發展與培育不足

一是內部治理缺失。我國絕大多數社會組織是在改革開放后的三十多年中成長和發展起來的，其內部治理結構和治理機制還不完善、不健全，加之受官民二重性和行政化的影響，不少社會組織實際運作管理非常不規范。

二是資金不足。社會組織的資金問題依然是一個世界性的難題，是社會組織生存和發展所必須要解決的難題。據公開資料顯示，在我國社會組織的收入來源主要是靠政府撥款、募資和捐贈，其中大部分是政府的資金支持，占一半以上。

三是專業人才缺乏。社會組織專業人才缺乏是社會組織發展面臨的另一大難題。據調查資料的統計顯示在調查的社會組織中，社會組織沒有專業人才的占 6.9%，社會組織有專業人才1—4 人的占 33.5%，社會組織有專業人才5—9人的占 38%。在有專業人才的組織中，還有 44.3%的社會組織都是兼職人員。從社會組織從業人員的文化成度看，(這里僅包括專職與兼職人員)，初中文化程度以下的職員占所有職員的 11%；有高中和中專文化程度的職員占 31.7%；有大專文化程度的職員 8525 人，占 27.4%；有大學本科文化程度的職員占 27.8%；有研究生文化程度的職員占 2.07%。[8]

4.2政府對社會組織在社會治理中的作用認識不足

政府不賦予社會組織權力，力量薄弱。從地方政府層面來看，首先是理念不準，認識不清。部分地方政府官員和部門對于社會組織的重要作用與意義還沒有認識到位，依然停留在“全能政府”即政府權力運用于社會方方面面的社會管理模式。在這樣一種背景下想將權力移交給社會組織顯然存在巨大的阻力。因此不主動改革甚至抵制改革的現象大量存在。

4.3民眾參與社會組織投身社會治理的積極性參差不齊

因為受傳統觀念的影響，民眾對社會組織認識不夠，同時社會組織法律身份不確定，所以在我國普遍認為社會管理的職能就是應該由各級政府負責和管理。近幾年來，特別是十八大召開以后，隨著經濟、社會的不斷發展以及中央政府對社會組織扶持力度的不斷加大，社會組織在我國社會管理舞臺上的角色越來越重要，但不可否認公眾對社會組織的認可度和熟悉程度還需要一個過程。地方政府的傳統觀念還存在，作為既得利益者，對社會組織的“分權”行為還一時難以接受，把社會組織看成是自身的附庸和載體。面對來自整個社會的質疑，社會組織難以發揮其作用。

4.4社會組織參與社會治理的相關法律法規建設滯后

對于社會組織而言，法制環境是影響社會組織發展最重要因素，明晰法理之據，完善法律之規，明確社會組織在社會管理活動中的地位、權限和實現途徑等法律問題，進而實現以“法制”推動“法治”。特別是針對法人治理、政府如何監管等關鍵性法制建設缺失，直接制約了社會組織的發展。尤其是目前我國缺少一部關于社會組織的單行法，無法從法律上對于社會組織的成立、運行、注銷旳一系列程序進行規定，同時部門規章、地方性政策和法規等一系列的法律法規的缺失也無法保障社會組織參與治理的全面推進。

5　新形勢下社會組織參與社會治理的路徑選擇與思考

目前我國社會組織雖然經過了多年的發展，但總體發展還處于較低的水平，而且各個分類之間的發展極其不平衡。黨的十八大報告指出:“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。”現代社會存在大量的公共事務,政府無疑是其管理的核心主體,但不是唯一主體。“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”[9]如果要完成社會轉型，讓社會組織更多的參與到社會治理中，需要經過多方努力。

5.1政府加大放權力度是社會組織參與社會治理的前提

政府在整個治理體系中承擔著極為重要的作用，但是政府必須轉變觀念，必須加快機構改革和轉變政府職能，其中主要的一點是三個放權：政府向市場放權、政府向社會放權、中央向地方放權。政府必須對社會組織有正確的認識：社會組織不是政府的附屬品，不是政府精簡機構安置人員的地方，而是可以承擔部分社會職能，比如提供公共服務方面。政府應當為社會組織參與社會治理創造更好的條件,為社會組織的生存發展提供更大的空間。對社會組織來講，目前政府適當放權最主要的方式就是政府委托制(政府補助)即政府主管部門對其部分職權，通過向有能力的社會組織委托或授權的方式，使其協同政府開展社會治理工作。具體就是政府通過補助資金、直接貸款、直接撥款、免稅、稅收優惠、低息貸款和貸款擔保等形式給社會組織，來確保其向公眾提供優質公共產品。

5.2加強自身建設與發展是社會組織參與社會治理的根本

一是要堅持分類管理，明確重點領域，擴大社會組織參與社會治理的覆蓋面。只有對社會組織進行細致分類，進行分類管理才能更好地對其進行培育與發展。針對當前社會組織存在結構不合理、發展不平衡、活動不規范等問題，按照“規范活動類、做實維權類、發展慈善類、壯大服務類”的分類指導和培育原則，重點發展慈善公益性社會組織、民辦非企業單位、社區社會組織等領域的社會組織。如對于慈善公益性社會組織要通過獎勵、委托、補貼或購買服務等方式，重點扶持，努力增點擴面；而對于民辦非企業單位則采取培育與扶持策略，簡化辦事程序，降低設立門檻，對于優秀民辦非企業單位給予稅務、融資等方面的獎勵，還可優先購買其公共服務，民辦非企業單位對于彌補政府服務不足方面有著重要的作用，尤其是在社區服務、社會福利與慈善公益方面有著天然的優勢

二是要提供發展平臺，加快配套工程建設，健全綜合治理體系，提高社會組織參與社會治理的能力。任何社會組織其起始發展時都是需要呵護的。因此，必須為社會組織的培育與發展提供發展平臺：引入公益投資理念；架設組織發展基金；吸引更多的企業和民眾直接投資，以解決社會組織發展的資金不足問題；還可以加大政府購買公共產品和直接投資的力度，使整個社會組織能夠更好地參與到社會治理過程中去。配套制度的完善有利于社會組織的培育與發展。當前必須進一步完善社會組織發展配套制度。如建立健全理、監事會等內部治理體系，形成獨立自主、規范有序的運作機制。再如，完善第三方監督、評估機制，推動信息公開、建立公眾參與的社會化監管與公信體系。為推動社會組織發展，安徽省馬鞍山市近年來就采取了一系列舉措，取得了很好的效果：創新社會組織登記管理辦法。對除政治法律類、宗教類社會組織和境外非政府組織在皖代表機構等外的社會組織(即行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織)實行直接登記，出臺《關于加強城鄉社區社會組織培育發展的意見》。啟動了社會組織評估工作。擴大社會組織黨建工作覆蓋范圍。

5.3加大對購買公共服務的監督與績效評估是社會組織參與社會治理的關鍵

按照基本公共服務體系規劃的要求，將政府向公眾提供基本公共服務作為一項制度，但是由政府提供全部基本公共服務明顯力不從心，只有通過購買社會組織等機構的公共服務來實現。但政府要監督和評估社會組織提供的各類服務和產品。

一是要努力提高政府的監管能力。從國際上看，政府對于社會組織專業化的監管達到一定水平以后，就很難再進一步深入。往往在很多的問題上，政府的專業化水平不如社會組織，在這種情況下，政府的監管通常會失靈，或者達不到預期目標。所以監管者專業化的知識水平必須要提升，同時還要做到不同的部門對不同領域的監管的專業水平也要提升。

二是要加大政府對購買公共服務的績效評估。政府除了監管，還要對購買的公共服務效果負責，主要是公眾滿意不滿意，這就涉及到了績效評估。績效評估就是政府、社會對于公共服務的經濟效率和效能進行公正評價和評估的過程。進行績效評估，投入和產出比不是越大越好，關鍵是看效果，需要綜合評判。產出包括兩方面，一方面是直接產出，一方面是間接產出。例如就業培訓，某地方政府在一年內需要就業培訓人員如50—100萬人，而培訓機構給政府培訓了100—500萬人，這是個直接產出，但政府不僅要看給培訓了多少人，還要看培訓的這些人中有多少人找到了工作，有多少人在這個工作中進一步地發展，有多少人能夠實現自立，能夠為社會做更多的貢獻，這是間接產出。同時有些社會管理比較復雜就需要地方政府向居民服務的時候，它可能不僅僅用一種方式。要求政府能夠靈活的掌握各種各樣的購買服務的方式，根據公共服務的性質、公共服務特點，公共服務的項目運行周期等等，那么采取一種混合策略，來提高服務的質量，來提高服務的效率，提高服務的投入與產出，這就要求政府有駕馭各種公共服務的供給方式和協調社會組織、企業、市場、服務機構的能力。

5.4完善法律法規是社會組織參與社會治理的保障

馬克思說過，“自由就是從事一切對別人沒害處的活動的權利，每個人所能進行的對別人沒有害處的權利的界限是由法律規定的。”因此法律是保障一切社會活動進行的基礎。加強社會組織法制建設，是落實十八大提出的加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制的具體舉措，是進一步明確社會組織在社會管理活動中的主體地位、管理權限和實現途徑等，進而實現以“法制”推動“法治”的必然要求。[10]目前我國對于社會組織參與社會治理的法律相當的薄弱，如果能夠盡早立法，制定一部關于社會組織的單行法，從法律上對于社會組織的成立、運行、注銷旳一系列程序進行規定，那么社會組織在今后參與社會治理的時候就能夠有法可依，一旦發生法律沖突的時候，也有解決的依據，當然僅有一部單行法也是不夠的，只有完善整個法律體系，形成以單行法為統籌，部門規章為輔助，地方性政策和法規為保障的完善制度才會最終有利于社會組織參與治理的全面推進。

參 考 文 獻

[1]丁顯洋.組織社會學(第2版)[M].北京：中國人民大學山版社,2009，8

[2]肖飛.社會組織參與社會治理的現實困境及路徑選擇[J].青島行政學院學報.2011,(04):18-19

[3]吳松江，李燕凌.農村社會管理體制創新的目標與路徑[J].長沙：湖南農業大學學報(社會科學版).2012，(12)：28-29

[4]吳松江，李燕凌.農村社會管理體制創新的目標與路徑[J].長沙：湖南農業大學學報(社會科學版).2012，(12)：28-29

[5]劉尚希,崔澤洋,簡政放權背景下的財政改革分析[J].新金融評論.2014,(02)28-29

[6]劉震,謝山河,劉宸琪.社會治理的嬗變:歷史、現狀與展望[J].贛南師范學院學報.2014,(04):08

[7]劉震,謝山河,劉宸琪.社會治理的嬗變:歷史、現狀與展望[J]. 贛南師范學院學報.2014,(04):08

[8]曲媛娣.社會組織參與社會管理的實踐路徑研究[J].黑龍江大學.2013,(04):28-29

[9]大道至簡.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_a3d2d93f0101pxh0.html，2013-11-15/2015-9-15

[10]黨的十八大報告摘要[J].共產黨員.2012,(12):15

收稿日期：2015-12-20

作者簡介：陳群祥(1976-04)，男，安徽懷寧人，中共馬鞍山市委黨校現代科技與管理教研室副主任，副教授。

【基金項目】該文為2015年度全省黨校系統重點課題(QS201545)課題報告。

中圖分類號：C961.1：D669

文獻標識碼：A

文章編號：1672-9994(2016)01-0091-06

Research on Social Organization Participation in Social Governance Path Route Selection Under the New Situation

CHEN Qun-xiang YANG-Shu

Abstract：In the current social governance in our country, the function and the role of social organization is extremely limited. Improving and strengthening the functional role of social organizations in social governance, which requires us not only to speed up the legislative process of social organization, but also to innovate the concept of work, so as to co-ordinate planning, positioning reasonable, scientific authority, authority management by law. Therefore, it is necessary to recognize the necessity and duty of social organizations participating in social governance, to understand its difficulties, in order to achieve significant breakthrough, to reconstruct the cooperative governance system of the main body of the society relying on the government, the market and social force.

Key words：social organization; social governance; path selection

楊術(1979-10)，女，浙江寧波人，中共馬鞍山市委黨校現代科技與管理教研室，講師。