上海土地供給側結構性改革的政策設計與實踐探索

胡國俊

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

上海土地供給側結構性改革的政策設計與實踐探索

胡國俊1,2

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

土地供給側結構性改革是指用改革的辦法推進土地結構調整，減少土地資源的無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，促進土地利用方式轉變。本文從上海資源環境緊約束的實際出發，圍繞“人本化、網絡化、社會化、數據化、法制化”的新常態和“五量調控”的新要求，從清理無效供給、加快低效供給“新陳代謝”，增加有效供給、提高土地市場的適應性和開放度，引導節約集約用地、提升供給對需求的引領作用等方面介紹了上海土地供給側結構性改革的政策設計與有益實踐，為特大型城市推進土地供給側結構性改革提供參考和借鑒。

供給側結構性改革；土地要素；政策設計；實踐探索；五量調控；有效供給

1 土地供給側結構性改革的背景

供給側結構性改革是中央在綜合分析國內外經濟形勢環境，全面把握我國經濟發展特征變化的基礎上，提出的新思想新理念新理論，是推進我國經濟發展和改革實踐的重大戰略。上海正以供給側結構性改革為主線，聚焦要素新供給、制度新供給、結構新供給和政策新供給，努力實現“進一步激發供給體系的內生活力、動力和競爭力，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，形成有利于供給質量和效率提升的制度體系，促進經濟高效持續穩定增長”的總體目標。

土地作為經濟發展的空間載體和基本生產要素，與勞動力要素、資本要素、技術要素、制度要素、配套要素等共同成為要素市場供給側改革的主戰場。土地供給側結構性改革，主要思路是用改革的辦法推進土地結構調整，減少土地資源的無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，促進土地利用方式轉變。

因此，如何深入推進土地制度改革與政策創新，優化土地要素配置，以土地供給側結構性改革引領城市發展轉型，成為亟待創新突破的重大任務。近年來，上海在這方面進行了一些有益的先行探索。

2 上海土地要素供給側改革面臨的形勢與任務

2.1 資源環境緊約束

（1）用地規模方面

人均土地占有量很低，建設用地總量逼近規劃“天花板”，后備土地資源潛力有限。2014年末上海常住人口達到2425萬人，建設用地規模超過3100km2，陸域國土開發強度超過45%，逼近資源環境承載能力的極限。

（2）用地結構方面

生產用地總量偏大，生活用地結構不合理，生態用地總量不足。工業倉儲用地規模850km2，占全市建設用地總面積的27%，是紐約、倫敦、香港等國際代表性城市的3～10倍。居住用地內部結構不合理，農村宅基地占居住用地總量的40%，而農業戶籍人口僅占全市戶籍人口的10%。公共服務設施用地以及綠地作為衡量宜居生活環境的重要指標，占比低于國際同類大都市。

（3）空間布局方面

城市建設擴張速度較快，生態間隔系統亟需強化，部分區域產城融合有待加強。中心城蔓延尚未有效遏制，功能亟待疏解。新城新市鎮功能相對滯后，吸納人口、集聚功能、帶動發展的作用未充分顯現。

（4）用地績效方面

建設用地利用總體水平和工業用地績效與國際大都市存在較大差距。工業用地績效不均衡，規模以上企業占地不到40%，貢獻約95%的工業產值；規模以下企業占地超過60%，僅貢獻5%的工業產值。

2.2 上海市土地要素供給側改革的任務

貫徹黨中央“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“四個全面”的戰略部署，適應上海市資源環境緊約束的實際，上海土地要素供給側改革的頂層設計需要圍繞“生態化、人本化、網絡化、社會化、數據化、法制化”的新常態和“五量調控”（總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高）的新要求，更加強調生態優先，守住生態保護、糧食安全、人文保護和城市開發的底線；更加強調以人為本，適應市民生理、心理、文化、藝術等各層次需求，提供土地供給的品質；更加強調區域協同，促進區域生態環境的聯防聯控、基礎設施的共建共享和文化的共融共通；更加強調社會共治，讓政府、社會、企業、個人共享改革發展成果；更加強調實施保障，通過“制度+科技”，保障改革新政的實施、監測、評價、反饋。從清理無效供給、增加有效供給、提升供給對需求的引領作用等角度推進土地供給側結構性改革。

（1）清理無效供給

經歷了長期的外延式擴張，上海面臨建設用地資源不足、用地結構不合理、生態空間被壓縮、建設用地閑置、產出效益低效等問題，形成了土地資源利用領域的“多庫存”和“低產能”。應采取積極措施，在鎖定建設用地總量目標的前提下，通過“減量”促進“增效”。同時，加強低效用地、閑置土地的分類處置，通過政府主導和市場機制“雙通道”，淘汰落后產能，騰退空間讓位于新產業、新業態，不斷提高土地循環利用的效能和效率。

（2）增加有效供給

在“創新驅動發展、經濟轉型升級”的背景下，產業經濟總體呈現出向“服務性經濟”轉變的趨勢，“四新經濟”、產業融合發展趨勢顯著，同時，全球城市建設也要求上海進一步提升城市功能、品質與活力，這些均對土地資源優化配置、土地利用方式創新提出了新需求。需要深化改革、主動適應，通過優化空間布局、加大城市有機更新、優化供應結構、差別化供地方式等舉措，增加合理有效的供給，營造宜于創新創業的政策環境，提高土地市場供給的有效性和精準度。通過建立“社會參與、利益共享”機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（3）提升供給對需求的引領作用

如果將以上兩項任務比喻為直接作用于供給側結構性改革的“利劍”，那么該項任務是供給側改革領域最重要的“基石”。即如何在簡政放權、釋放市場活力的情形下，注重“底線約束”、加強“事前、事中、事后”全程監管，加大規范標準引導，以土地供給側改革引領城市發展轉型，實現資源綜合效益提升。上海針對土地用途管制和市場化管理的要求，構建了全面實施土地全生命周期管理機制，并通過不斷完善節約集約用地標準加強源頭管控。同時，通過規范土地復合利用和軌道交通場站綜合開發，引導土地利用方式向多功能、立體化轉變。

3 上海土地要素供給側改革的政策設計與實踐

3.1 鎖定總量目標，清理無效供給，加快低效供給“新陳代謝”

（1）鎖定建設用地總量

根據上海市第六次規劃土地工作會議上實現“規劃建設用地負增長”的要求，上海市新一輪規劃提出“人口總量、建設用地規模、生態環境和城市安全”四條底線，將2020年建設用地規模總量從3226km2調減至3185km2。更進一步，鎖定建設用地總量作為土地要素供給改革的重要舉措，不僅是從土地數量上，更是從資源環境綜合承載能力、城市生態安全和城市功能出發，劃定永久基本農田、生態保護紅線和城市開發邊界，通過優先鎖定上海糧食安全底線、錨固市域生態空間格局、瘦身劃定城市增長邊界線，率先鎖定了上海未來城市空間發展和土地利用的底線格局。

（2）推進現狀建設用地減量化

不僅實現年度新增用地計劃的遞減和現狀建設用地的減量，更是以減量為手段，實現“可持續”、“集約高效”、“綜合統籌”、“公平共享”的新型城鎮化。一方面“以減定增”，以各區縣實施城市開發邊界外現狀建設用地減量化的力度和成效，來配給其新增計劃規模。另一方面“以增促減”，實施經營性用地和一般工業用地新增用地計劃與建設用地減量化掛鉤機制，倒逼農村地區“排毒”。

（3）加強閑置土地處置，推進低效用地再開發

一是建立完善的閑置和低效用地監測、預警和分類處置機制。二是建立閑置土地處置情況與新增建設用地指標使用、新增經營性用地出讓掛鉤機制，加強定期考核，“倒逼”區縣加快專項清理力度和效率。三是依托土地全生命周期管理制度，加強閑置土地、低效用地的源頭管理，建立合理、可行的存量建設用地退出機制。

3.2 增加有效供給，提高土地市場的適應性和開放度

（1）優化空間布局，提高供給的適應性和靈活性

城鎮圈、15分鐘社區生活圈，空間留白，提高適應性和靈活性。一是以都市圈作為創新區域治理模式，強化長三角地區聯動發展。創新區域治理模式，提高供給的適應性和效率。二是以城鎮圈作為空間組織和資源配置的基本單元，打破以行政層級配置公共資源的方式，依托城鎮圈發展戰略，實現城鄉統籌發展。三是打造15分鐘生活圈，構建幸福宜居社區，提供公共服務供給品質。四是建立留白機制，提高供給的靈活性。采用戰略空間留白、規劃指標預留、時序計劃調控等留白方式，彈性應對城市發展的不確定性，提高對新產業、新業態的適應性和靈活性。

（2）加大存量盤活，促進城市有機更新

在總量鎖定、增量遞減的情況下，必須以存量用地作為土地供應的主要方式。在存量優化中，不僅是盤活或重建，更是從優化各類存量用地的結構、布局、功能，進一步延伸到重構城市空間、引導產業轉型、提升空間品質，從而激發城市創新活力。在城市更新過程中，注重功能提升、強調區域評估和統籌、突出公共利益優先、強化生態環保和歷史文化風貌保護。

（3）優化供地結構，提高土地市場供給的有效性和精準度

一是新增土地向市政基礎設施和公共服務設施用地傾斜，不斷推進城市公共服務功能完善。二是營造新業態、低成本的創新創業環境。支持園區平臺建設、持有標準廠房、通用類研發總部等物業，建立公共研發、公共實驗室、眾創空間等新型服務平臺，孵化扶持企業創新創業。三是把控供地節奏、均衡市場供應，鼓勵企業持有部分商辦物業。土地供應研判階段，明確建筑品質、功能業態、運營管理等要求，合理把控供地結構和節奏。

（4）差別化供地，提高共建共享的多樣性和參與度

一是根據業態特征采取不同的供地方式。新增工業項目按照業態特征區分為“工業用地產業項目類、研發總部產業項目類、工業用地標準廠房類、研發總部通用類”四大類，其中，前兩類可采取“帶方案項目”掛牌方式供應，后兩類采取公開招拍掛方式供地，并采取不同的出讓底價和物業持有要求。積極創新企業用地模式，結合新產業特征、用地規模、續存期等因素，可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供地。二是拓展存量盤活實施路徑，強化“政府、企業、社會”共建共享的城市治理機制。在確保規劃公共空間、公共服務設施優先實現的前提下，在原有“土地收儲后出讓”實施路徑的基礎上，拓展了“區域整體轉型”、“有條件零星開發”等開發模式和實施路徑，促進產業結構調整、產業社區整體區域品質和功能的提升。

3.3 引導節約集約用地，提升供給對需求的引領作用

（1）實施全生命周期管理，規范引導形成土地節約集約利用的制度環境

對于工業用地，一是實施彈性年期出讓制度，一般工業用地出讓年期不超過20年，更加貼近工業項目的實際存續周期；二是以市場化合同約定作為管理抓手，將土地管理由開竣工管理延伸到土地出讓年期的全過程；三是引入項目履約保證金制度，提出生態環境影響評價要求，加強項目開竣工、投產、達產管理。對于經營性用地，落實業態功能、建設管理、運營管理等經濟、社會、環境全要素管理要求，將用途管制、物業持有、土地使用權退出等機制納入合同，實現全過程系統化、精細化、動態化監管，引導開發企業與城市共同轉型可持續發展。

（2）完善節約集約用地標準體系，加強土地管理源頭管控

建立了布局緊湊、功能復合的各類設施用地標準體系，形成了“規土融合”、覆蓋居住用地、公共設施用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政設施用地、特殊用地、村鎮設施用地等“7大類、25中類、93小類”的用地標準體系，通過四大舉措使用地標準大幅瘦身：一是“直接瘦身”，修訂了道路、公路、軌道交通車輛基地、區縣養老院等41項小類，指標控制值平均“瘦身”約20%；二是“雙控瘦身”，形成用地規模、開發強度“雙控”管理，并對高校、圖書館等公益性設施設置容積率下限要求，引導節約集約用地；三是“復合瘦身”，根據各類設施特點，明確應綜合設置、可綜合設置、可獨立設置分類管理標準，優化了公共設施附屬綠地的配置方式；四是“開放共享”，鼓勵社區文化、體育、商業網點、居住設施等附屬空間開放共享。

（3）鼓勵土地混合利用和建筑復合利用

一是出臺自貿區綜合用地“土地新政”，引導產城融合，適應產業形態多樣化。按照“規劃彈性引導、土地剛性控制”原則，明確“綜合用地”的定義和內涵，根據不同規劃功能分區，明確了不同規劃用途的土地混合利用引導方向。二是推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用，引導以公共交通為導向（TOD）的立體綜合開發。在確保軌道交通功能和運營安全的前提下，優先保證公益性、公共服務設施安排，對軌道交通場站及周邊土地實施立體、綜合開發，形成交通、居住、工作、商業、文化等功能有機協調。

4 土地供給側改革需處理好幾個關系

面對上述上海市土地供給側結構性改革的“三大任務”，規劃國土資源管理工作需要繼續深化改革，通過實質性的土地制度與政策改革創新，打通要素流動通道，優化資源配置。同時，為保障土地供給側結構性改革的效應“落地”，應在土地供給側改革實踐中著力處理好以下“三大關系”：

（1）政府與市場

以加快政府職能轉變、轉變土地利用管理方式為手段，強化市場決定性作用與政府保障作用，妥善把握改革節奏、處理關系、防范風險。通過“共建、共治、共享、共贏”的運行機制，有力促進土地資源節約集約利用和可持續發展。

（2）適應與管控

在主動適應土地供給側結構性改革需求的導向下，不斷提高土地利用方式轉變服務于城市發展轉型的有效性和適應性。在強調政策靈活有效的同時，也要強調規劃引領、標準控制和用途管制，實施“底線管控”，保障土地供給的健康協調。

（3）效率與質量

以土地全要素、全生命周期管理為抓手，注重土地利用管理方式創新的效率與質量并舉，完善“資源、效能、機制”三位一體的工作體系，加強土地規模與強度“雙控”，全方位促進土地利用綜合功效提升。

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Policy design and land supply side reform in Shanghai

HU Guo-Jun1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Land supply side reform promotes the adjustment of land ownership , reduces ineffective or low-end distribution of land resources, and enhances the supply structure's fexibility in case of demand changes through reform. This article focuses on aspects of enhancement of land supply effectiveness, land market adaptability and openness improvement, economical and intensive land use guidance, and promotion of supply as the leading role of demand in policy design and land supply side reform. This article's fndings provide resources for carrying out land supply side reforms in megacities.

supply side reform; land factor; policy design; practice exploration; fve volume control; effective supply

F301.1

A

2095-1329(2016)04-0001-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.001

2016-10-21

2016-11-07

胡國俊(1970-),男,上海市地質調查研究院(上海市國土資源調查研究院)院長,研究方向為土地規劃國土資源管理和土地政策.