國土空間用途管制研究與實踐“土地資源利用和管理國際研討會”報告觀點綜述

張洪武，施玉麒，龔士良

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

國土空間用途管制研究與實踐“土地資源利用和管理國際研討會”報告觀點綜述

張洪武，施玉麒，龔士良

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

2016年11月12～13日主題為“國土空間用途管制和土地節約集約利用”的第二屆“土地資源利用和管理國際研討會”在滬召開，本文對大會學術報告作輯錄概述，以饗業界同行。

土地管理；國土空間規劃；土地用途管制；學術動向；實踐成果

“土地資源利用和管理國際研討會”是由國土資源部與上海市規劃和國土資源管理局支持指導，上海市地質調查研究院與浙江大學土地和國家發展研究院共同主辦的學術年會，旨在通過建立政府機構與學術界之間的國際交流平臺，致力于深入探討土地管理和規劃技術的關鍵問題，為提高土地資源利用水平和深化相關領域國際合作提供研究參考。第二屆會議于2016年11月12～13日在上海成功舉辦，主題為：“國土空間用途管制和土地節約集約利用”。議題包括：國土空間用途管制的理論研究與實踐探索，存量規劃中的大都市郊區土地利用，土地、人口、建筑聯動管控與節約集約用地。會議還安排了金山區廊下鎮郊野單元規劃實施、上港十四區整體轉型更新兩處現場考察。

本屆會議特邀美國、日本、新加坡、中國香港和大陸的十余位專家學者作學術報告，會議交流研討分別由上海市地質調查研究院胡國俊院長、浙江大學土地和國家發展研究院吳次芳院長和葉艷妹常務副院長主持。本文對學術報告予以輯錄概述，以了解國內外國土空間用途管制的學術思想與研究動向及其實踐成果。

1 政府學者之聲

國土資源部規劃司司長莊少勤認為：國土空間發展現迎來非常特殊的轉型時期，國土空間的規劃首先應該見城、見人、見方式。城市是人類文明的主要載體，城市毫無疑問是土地利用的主要場所。城市化已經成為當前推動中國發展的主要載體，中央特別強調要實現人的城市化。現在土地的城市化速度很快，人的城市化如何真正落實，這是轉型發展當中非常突出的問題。因此，不光要見城，還要見人，要圍繞人的活動展開土地利用活動，不僅是宏觀發展方式要轉變，而是首先要從人的生活方式轉變來考慮，再及至于城市的治理方式，這樣才能對我們的土地利用在體系上有更進一步的提升。第二，要有位、有利、有用。多規合一背景下，國土空間規劃的位置非常重要。城市開發邊界、生態保護紅線、耕地保護紅線，土地利用規劃中要充分發揮這三條底線的作用。國土空間除了考慮二維平面以外，還要考慮立體空間、資源環境的承載力以及城市安全底線，利于城市的可持續發展，并創造更加多附加值；而且還應是有用的，要進一步發揮土地規劃政策性、實施性很強的優勢。第三，要利用開放平臺促進規劃轉型。我們要實現轉型，靠一個比較狹隘的行業管理是辦不到的。這個學術年會就是一個開放的平臺，要體現出講學術、講協作、講生態。規劃必須要發揮引領作用，它的前瞻性在事物堆里面很難體現出來，必須要有理論研究和學術支撐，這就意味著轉型當中必須緊密地依靠學界支持。希望這個平臺成為跨界的平臺，能營造一種好的生態，不光是學術生態，而是一種在互聯網思維下的跨界生態，建成在全國有影響力的平臺。也特別希望上海作為全國改革開放排頭兵、科技發展先行者，繼續發揮好這個示范作用，為全國國土空間的規劃和土地利用管理提供更多的經驗。

上海市規劃和國土資源管理局副局長岑福康指出：經歷了改革開放30多年的快速發展，上海已進入城市轉型的戰略機遇期和關鍵攻堅期，2040年總體規劃已經確定了成為卓越的全球城市的目標愿景，上海將建設令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，建成國家經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市。面對日益復雜的國際政治經濟環境和全球化、市場化、信息化的深度發展，上海在城市功能轉型、人口持續增長、環境資源約束等方面的壓力日益凸顯，為應對這些挑戰，上海主動轉變發展模式，提出了人口規模、土地資源、生態環境和安全保障四條底線，確立了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”土地利用基本策略，在全國率先提出規劃建設用地負增長和低效建設用地減量化，明確了土地利用資源、效能、機制三位一體的全要素全生命周期管理體系，出臺了包括城市有機更新、郊野單元規劃、土地復合利用等一系列規土新政，并取得了一定的實踐成果，邁出了國土空間管理新途徑的探索步伐。

國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼在題為“空間治理問題與規劃體制改革”的報告中指出：改革必須堅持問題導向，而我國空間治理主要存在五個方面問題，即：區域空間開發失衡、城鄉差距持續拉大、產業空間布局失當、三生空間協調不力、陸海開發缺乏統籌。由此提出對空間規劃體制改革的建議：一是制定國土空間發展戰略。國土空間發展戰略重在定方向、定謀略，而國土空間規劃則重在定步驟、定措施。亟待深入研究諸如國土安全與國家發展、集中發展與分散發展、集約利用與持續利用、新型城鎮化與新農村建設等涉及國土空間發展的全局性、深遠性重大關系，確立空間發展的總體方向、共同綱領和基本原則，作為編制實施各級各類空間規劃的基本依據。二是建立以空間規劃為主導的國家規劃體系。加快構建在國家發展戰略（包括經濟社會發展戰略和國土空間發展戰略）引領下，兩大規劃序列相對獨立又相互聯系的國家規劃體系。按照完善現代市場體系和健全宏觀調控體系的要求，保持發展規劃的足夠彈性和靈活性，以使市場在資源配置中真正起決定性作用。按照推進空間治理體系和治理能力現代化的要求，確立空間規劃的主導地位，強化空間規劃的剛性和控制力，切實彌補市場機制的不足和缺陷。三是推進各級各類空間規劃的整合和深化。建立單一的總體規劃體系無法解決空間治理所有問題，未來空間規劃體系改革仍然需要宏觀和微觀兩手抓。一方面，強化戰略性、綜合性空間規劃的作用，扭轉空間規劃的分散化、破碎化傾向。另一方面，做實做深空間專項規劃、詳細規劃，支撐和保障統一空間政策的落實。四是健全國土空間用途管制制度。空間規劃體制改革既要重編制，更要重實施。總結長期規劃實踐，土地用途管制是最為有效的實施手段。改革的方向是將用途管制擴大到所有自然生態空間，將分散在各部門的國土空間用途管制職責，逐步統一到一個部門行使，建立統一的土地用途轉用許可制度。著力加快規劃制度化、規范化、程序化建設，不斷推進空間規劃的科學化、法制化和民主化，促進國家空間治理體系的完善，切實提高國家空間治理能力。

2 海外學者之聲

美國跨大西洋研究院公用管理和可持續發展社區執行董事James Van Ravensway教授，以“美國城市的土地管制和開發強度控制”為題，介紹了美國規劃中的土地用途管制及在總體規劃、分區規劃和場址規劃編制和實施中的具體落實。作為具有35年土地規劃和管制經驗的從業者，他指出：盡管美國土地私有，但也得接受土地管制局對土地使用的控制。美國的城市土地管制設置為總體規劃、區域法律和社區規劃三級。作為總體規劃，有底線控制，有法律監管，還需社區參與，以使土地規劃最終落地。總體規劃展示了未來的土地功能，包括土地的重新使用。低密度、城區發展、商業發展非常有效，也是土地規劃的重要內容。民眾要求低密度的發展，政府則追求商業化的發展，這是在城市發展中相沖突的地方，其中需要法律發揮重要作用。總體規劃是一種定調，一個框架，明確如何管控土地。而美國的分區規劃的內容更廣，當地政府作為城市的規劃者，分區規劃本身可能也是一個刺激計劃，同時也是針對私人擁有土地制度對其未來土地發展管制的一種威懾，并借助法律及其賦予的權力進行管理。通過分區規劃的土地開發，還必須要考慮公共健康安全和福利等方面，如土地利用的目的，擬建建筑物的高度、寬度及與相鄰建筑物的距離，建筑物的綠化，停車場泊車位等情況。土地利用規劃有時可能會引起很多人的爭議，在美國都是通過功能分區的方法確保土地利用的目的能夠合乎要求，并通過相關法令予以維護和保障。比如按照美國的法律法規，這塊土地上的住宅開發只能是12棟或15棟樓，會設置一個上限；除此之外還有一個規定，就是這塊土地開發時有多少人可以居住在這里，所以規劃時要考慮到人口的密度。另外就是要考慮到土地開發權，在哪些方面可以有權使用自己的土地，如何可以使用自己的土地開發權。如某人擁有兩片土地，在一塊地上你可以讓更多人在這住，作為條件，在另外一塊土地上就必須要做到低密度或者做一些綠化。這有一個術語，叫開發權的轉移。確保在某一個地區必須要有一定的農田或者文化區和公園，這是開發權的轉移權，一塊地你同意建一些綠地公共設施或者公園，另外一塊地允許你開發得密度比較高一些。在分區方面，美國也不是完全墨守成規的，會存在一些靈活性。當然這樣做也是要在法律的框架下，首先我們有一個特殊土地利用許可證。一般來說一個土地是專門利用的，但在某一塊地上存在一些特殊情況，會有多種用途。比如說一些餐廳車是可以開進去的，做土地規劃就要考慮車怎么開進去，怎么營業。我們允許持有特殊土地許可證者做一些特殊的開發，比如允許他們對于開發的尺寸、規模在某些地方做一些調節，但是要考慮到周圍建筑物的情況，要確保你的這種交通通道不會過分地靠近旁邊的建筑物，我們必須要保證對每個人的待遇都是相同和平等的。美國實施嚴格的土地監管，還特別注重民眾的參與，雖然這同時也進一步增加了管制的難度。

美國馬里蘭大學城市規劃系終身教授、馬里蘭大學中國城市發展與土地政策研究中心主任丁成日在“中國城市空間管制的非城市職能”的學術報告中指出：國外的空間管制和城市規劃的主要功能，就是應對市場失效。城市規劃中的空間管制的重要性，體現在滿足工業化和城市化發展的土地需求、應對城市發展中普遍存在的負面外部性。而市場外部性在城市發展的表現為：不相容土地利用類型、土地發展的環境影響、城市發展對窮人的影響等。空間管制可用于管理城市增長及其增長的模式，以及城市美化功能和文化歷史建筑保護。空間管制的內容，包括功能分區、容積率、建筑限高、城市增長邊界和城市基礎設施服務區、城市綠化帶，而空間管制的功能包括分離不相容土地類型、更正市場失效、收入空間隔離、地方財政，以及實施土地開發權、使房地產稅成為受益稅等間接功能。針對中國城市和規劃的空間管制，他則提出了如地方政府職能轉換、尊重城市發展規律、建筑許可年度化、關注土地集約節約正負效應、關注城市與農村兩方面問題等建議。

新加坡國立大學房地產系刁彌教授介紹了新加坡的規劃體系，并就新加坡建屋發展局（HDB）新市鎮發展及其新加坡的土地使用和交通綜合規劃作了闡釋。他指出：規劃遵循的原則是長遠視角、綜合方法、多部門協作、公私合作、公開透明。新加坡的規劃體系首先是概念規劃，是為今后40～50年發展提供指導的戰略性土地使用和交通規劃；其次是將概念規劃的長期戰略細化為10～15年內的具體實施的總體規劃，為法定規劃；最后就是通過政府的土地銷售、出租國有土地供發展使用的規劃實施過程。同時HDB有專門的規劃控制部門，評估審批具體的規劃項目，以保證其符合規劃的戰略和指導原則。新加坡規劃體系與強力的實用主義政府和大量的國有土地密切相關，因而體現出明顯特點：一是新市政是新加坡城市發展重要的組成部分，政府為絕大多數居民提供保障性住宅，而概念規劃決定HDB新市政的位置和人口規模；二是新市政發展堅持層次化的交通體系，宏觀尺度是沿著捷運走廊的有機疏散，中觀尺度有公交導向型的市鎮發展，微觀尺度發展綜合交通樞紐；三是交通和土地利用協同式發展，有多項創新性政策協調控制私家車使用，促進公共交通發展。

日本廣島大學張峻屹教授的“日本區域發展和人口遷移”報告，從人口遷移的視角來評析規劃效果。他介紹，日本土地利用的顯著特點，一是山多，真正可利用的土地主要集中在太平洋沿岸地區；二是地震多，對日本經濟影響很大；三是人口主要集中在東京、名古屋、大阪三大城市，其占全國人口60%以上。日本以前所有的規劃都是以人口增長為基礎做的，而從2005年開始人口下降，且全國的老齡化將近25%，另外出生率低，將面對勞動人口減少的問題。這些大的背景，對規劃帶來很大影響。日本是中央集權式的國家，國家定計劃，地方完全按照國家的計劃來實施，這是日本規劃的特征。日本在上世紀七十年代制定全國的國土利用規劃，其他規劃都以此為基礎。以前提出日本列島大改造，當時開發力度很大，后來遇到不少問題。現在是土地利用行動計劃，從開發到管理。以全國的土地利用規劃作為基礎，各省市到下面分層規劃，也是自上而下，再去搞地方的分權化。在國土規劃之下是全國綜合開發規劃，基本每十年修訂一次，現已到第五次，這五次規劃確定了日本經濟社會發展的大框架。每次規劃會有不同的側重，也造成了不同的后果，比如最初是沿著太平洋地區規劃工業帶，把日本經濟提起來了；而發展沿海地區之后，導致大城市和中小城市差異懸殊，為此又搞平衡性發展；后來發現對環境破壞特別厲害，就不再一味地開發土地，開始搞高爾夫球場及各種休閑地；而高速公路、高速鐵路和航空建設，又使整個日本的大城市人口嚴重集中，年輕人從各地而來卻都不回去了。日本的人口遷移變化，大城市集中特別顯著，自六十年代開始，每年幾十萬人從各地涌入東京，這個現象一直持續到七十年代達到最高峰。人口過度集中在東京，需要重新考慮。2015年8月份制定的全國土地規劃的內容，也側重于人口問題。日本的國土規劃也好，整個全國的開發也罷，一直在說可以控制人口的聚集問題。日本的規劃強調統一性，但也存在過分一致、層次差異不明顯的問題。日本戰后發展很快，中央政府為主導制定規劃，企業跟著走，政府和企業合作非常好，經濟復興了，但是經濟復興的利益分配對地方打擊非常大。最近強調需要重視地方的獨特性。年輕人的生活方式，其實對經濟結構有很大影響，因而人口聚集的分布狀況中對年輕人群的關注，已是學界新的研究熱點了。比如說包括歐美在內，父母輩非常愿意開車，而現在的年輕人不喜歡開車，生活方式變了。年輕人生活方式一變，對整個經濟結構有影響。日本勞動人口增長，對整個的人口結構影響很大。研究表明，從上世紀八十年代至2010年，道路、航空、公園、文化設施等公共投資對人口分布基本沒什么影響。而文化設施，對年輕人和中年人，在一段時間有影響，但是整體來看影響特別小。有數據顯示，二十年前泡沫經濟之后，整個日本社會對文化設施投資越來越少。另外是企業的人口趨勢，經濟發展越好的地方人口不一定越多。

香港大學城市規劃與設計系鄧寶善教授在“緊湊都市與高密度城市發展在香港的實踐與挑戰”報告中介紹道：香港的面積只有1100km2，人口是730萬，有92%華人，家庭數240多萬，住房數270多萬。單從數字上來看，住房數很高，但房價非常貴，主要是分配問題。GDP在過去30多年基本上保持8%的增速，香港是一個外向型服務經濟體，服務業占比超過20%。香港市區和已經建設的用地僅占24%，開發率不高，因為很早之前的城市規劃已經確立了高密度開發的理念。香港對土地實施管控主要從三個方面，一是控制土地利用，二是控制發展密度和容積率，三是控制建筑的形態。規劃師會按照政府預測未來人口的增長，去評估發展方向、土地的需求應該在什么地方得到滿足，從一個宏觀層面做出戰略評估。香港剛剛出臺了新的戰略規劃，叫跨越2030年規劃，這個規劃沒有定最終的年期。這種戰略性控制落實在每一個地方，通過空間規劃定出不同地區的開發密度，市區的密度容積率可以從8到10，如是住宅可以到10，辦公樓則可以到15，是非常高密度的。其他地區的密度會相對較低。另外一個層面就是分區的規劃大綱圖，這張圖主要是面向公眾的，對每一地塊土地用途、發展密度或建筑形態都有規定和說明，并包含相關法律條文，開發商及土地擁有者可以按照規劃圖里面管制的條件去進行開發。這些資料基本上也是公開的，網上可以找得到。香港高密度緊湊的城市發展帶來的好處，一是保留了約40%的城市周邊用地作為郊野公園，為香港市民在周邊保留了大量的綠化空間，85%的居民在3km范圍內不需要走很遠就可以抵達；二是集約用地也減少了填海造地，過去香港為滿足城市發展基本上采用填海，共填了約68km2的土地、容納27%人口，其實70%的辦公樓都是在填海的基礎之上，維多利亞港也因此變小了，現通過立法，不能再填維多利亞港，因為她也是珍貴的遺產。由于是緊湊發展，軌道交通成為主要的交通骨干，很大部分辦公樓及工業用途建筑旁500m范圍內就有地鐵站，這種軌道交通其實也非常有效地解決了城市的交通需求。按照最近的統計，鐵路占公共運輸近50%，地鐵對香港在降低路面擁堵提供了非常有力的支持。香港的規劃也往TOD這個方向發展，也即鐵路周邊高密度發展，距鐵路較遠的地方采取比較低的密度，盡量將最多的人口放在鐵路站旁邊，這是城市規劃在香港的方針。香港非常成功地打造了非常多的綜合用途的項目，實現了垂直城市的發展，對土地的集約利用在效率來說達到了比較好的結果。在開發上滿足了密度、土地利用多元化和優質設計，這樣的規劃不能單靠政府，主要是政府和企業在某一個體制方面的安排達到的成果。香港最高的地標建筑，其下部為九龍地鐵站，這幢樓的辦公面積剛好就是同一條街所有辦公樓的總和，我們將這條街所有辦公樓的面積橫放，就變成了香港ICC的發展項目。當然這種開發也不單是作為商業性的，也在一些較遠的住宅項目中推行。如青衣地鐵站，上面有住宅有商場，實現了無縫連接，直接可從地鐵走到商場。這種多層的開發大大提高了城市的用地效率。多層的建筑，人和車分開，也創造了大量的綠化空間。鼓勵更多人使用地鐵，能有效地達到TOD的開發。因為住在私人房屋內的絕大部分人出行的時間成本都比較高，如果將他們放在偏遠的地方，離地鐵站很遠不太方便的話，他們就會選擇另外一種出行方式。也由于香港在這方面做得較為出色，所以香港的地鐵票價不需要政府補貼。這種開發也為經濟、環境帶來好處，出行成本很低，節省了時間，不需要建那么多的道路，也增加了很多公共綠地，對房地產的增值也有好處。地鐵也鼓勵土地的開發，開建一條地鐵線，周邊的房地產開發商就會想怎么更好地利用他們的土地。香港的商務區以往都在中環，經過30多年的發展，商用土地慢慢地向東、北，向傳統的工業區擴張，很多情況下是由于地鐵的效果，交通對舊的工業區帶來了很多好處。其實開發商也不單單是建成一個住宅區，他們也利用地鐵方面的優勢建立了新的商務區，第二個CBD。高密度發展對香港也帶來另外一個好處，就是充滿活力的街道和24小時的城市，你來香港會看到街道上很多時候都人來人往，這個很重要，為什么街道很重要？城市最核心的部分就是街道，是公共空間，要有活力。香港控制土地供應也有很多挑戰，因為城市還在增長，對土地對環境帶來很大的壓力。比如說，我們是用堆埋的方式來處理城市垃圾；我們的舊城很破，土地沖突特別激烈；要保護維多利亞港，不能圍填。今年土地供應大面積減少，政府推出了很多拓展土地的方案，但是每一個方案都有問題。開發新的開發區，當地人士也有反抗，因為他們已經習慣了以前的生活方式。香港是開放型城市，很多內地朋友過來購物，我們到底有沒有這個承載力？土生土長的居民本土意識增強了，公眾參與程度也強了。另外貧富差異問題，房價漲了那么多，但居住面積一直沒有改善。如果在城市中增加容積率，也有問題，因為對通風會帶來影響。而城市基礎設施的容量、可靠性，也非常重要，如果是高密度發展，基礎建設可不可靠非常關鍵。因此，高密度發展有好處，要充分發揮，其中也有很多問題需要面對和解決，未來要引進新的理念，包括職能、通風、環保、低碳、宜居和應對氣侯變化的發展技術，做好公共空間保護，做好公眾參與，特別是社會影響評估，加強城市管理應對能力。

3 大陸學者之聲

中國土地勘測規劃院土地規劃所所長賈克敬研究員在“國土空間規劃編制技術探討”的報告中，在對城鄉規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃、環境功能區劃規劃的優劣分析的基礎上，提出對于“多規合一”的看法。指出，多規合一的基本思路，應以土地二次調查法定數據為基礎，統一實現范圍、數據、分類，由國民經濟發展規劃明確區域發展戰略目標，城市規劃明確城鄉建設的功能布局，土地規劃明確各類建設用地的規模結構和基本農田，生態規劃確保環境的功能分區，這個基礎上形成一張藍圖。但是在一張藍圖之下也有相應的專項規劃，土地利用也好城鄉建設也好，有相應的專項規劃來支撐。另外，他還以山西榆林市為例，介紹了國土空間規劃的編制技術。同時結合國土資源“十三五”提出的要建立國土空間用途管制制度和制定自然生態用地管控的辦法，提出了進一步加強城鎮、生態和農業三類空間劃定前的調查評價、劃定原則和方法、規劃落地及管控措施等方面的建議。

北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系主任林堅教授的“空間規劃與用途管制”報告，分析了空間規劃和用途管制改革的目標、空間規劃和用途管制的現狀和演變，建議要建立國土空間開發保護制度，按照建設和非建設、合理開發和有效保護兩條主線去搭建可以管控的空間單元，形成一個全域統籌、重點管控、剛柔并濟的格局，并呼吁關注村莊建設邊界問題，廣大的農村和郊野地區需要加強管控。認為從土地發展權的角度來看，首先要關注建與非建的關系問題，其次要考慮城市、市政、鄉村本身的差異，最后要考慮生產、生活、生態以及保障空間。

浙江大學土地和國家發展研究院副院長岳文澤教授所作的“蔓延還是集聚？——上海空間模式的選擇”，認為城市蔓延首先和形態有關，其次和人口密度有關。他結合大衛哈維關于資本的產生、累計、流轉的三個循環理論，闡述了土地財政對中國快速城鎮化以及城市蔓延的作用。第一，土地財政形成了中國快速城鎮化的資本積累的突破口；第二，地方政府利用土地財政大規模補貼制造業，提升了中國城市制造業的國際競爭力；第三，地方政府利用土地出讓金進行高水平的基礎設施和公共服務的建設，這樣的高水平的基礎設施公共服務的供給加強了空間生產與商品生產兩個循環；第四，我們的制造業在政府的大規模補貼情況下，除了創造大量稅基外，還創造了大量的新增城市人口，為城市土地市場發展提供了潛在的需求，以地方政府為中心，一側是制造業的循環，一側是土地財政的持續運行，兩個循環的耦合形成了中國城市蔓延背后的資本產生循環的基本邏輯。

武漢市規劃研究院土地利用規劃所所長楊昔介紹了武漢“多規合一”的探索與實踐，其創新主要包括三方面：一是市、區和鎮級總規的差異和側重除了指標傳遞之外，市級重點是功能分區，區級重點是用途分區，鄉級主要是用途圖斑，逐級從宏觀落實到微觀；二是增量規劃向存量規劃轉化時，兼顧土地資源和土地資產，增加土地資產經營專項研究和實質性內容；三是從深度上落實總規，要編制近期土規和年度計劃，這是時間上對總規的落實。

上海市地質調查研究院土地利用規劃所副所長邵一希結合中央關于多規合一、生態文明、用途管制、空間治理的系列要求，全面梳理了國內現行空間規劃體系存在的問題，并結合國土空間用途管制的趨勢與要求，分享了上海的探索與實踐：一是從“保障發展”到“底線約束”，提出適應資源環境緊約束的新常態，圍繞創新之城、人文之城、生態之城的愿景目標，在新一輪規劃中，土地利用總體規劃發揮了定底數、定底盤、定底線的作用；二是從“各自為陣”到“全域統籌”，提出以城市規劃定性、定位分析和國土空間資源環境承載力適宜性、限制性評價為規劃依據，以“永久基本農田、生態保護紅線、城市開發邊界”為國土空間用途管制手段，在時間維度上與國民經濟社會發展規劃做好銜接的“多規合一”思路，并闡述了各層次規劃分級劃定三條紅線的具體要求；三是從“科學規劃”到“有序實施”，提出“3+X+Y”的控制線管控體系，實現規劃空間留白的三種方式，建立評估、監測、維護機制以及促進存量利用和減量實施等規劃實施機制；四是從“規劃合一”到“體系完善”，結合上海區縣和新市鎮兩規成果融合、審批合一的有關實踐，從總規層次、單元層次、詳規層次提出了完善“多規合一”規劃體系的有關建議（該報告本刊全文另發）。

（注：據現場錄音整理，文字未經報告人審校）

The study and practice of territorial spatial use regulation––– Overview the academic reports of Second International Symposium on Land Resource Utilization & Management

ZHANG Hong-Wu, SHI Yu-Qi, GONG Shi-Liang
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

The second international symposium on land resource utilization and management was held on November 12-13, 2016 in Shanghai. This paper provides an overview of the symposium's academic reports.

land management; territorial spatial planning; land use control; academic trend; practice positive results

F301.2

A

2095-1329(2016)04-0005-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.002

2016-11-14

2016-12-18

張洪武(1978-),男,上海市地質調查研究院副院長.