新型城鎮化背景下郊野單元規劃的探索與思考以上海松江區新浜鎮為例

吳沅箐

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

新型城鎮化背景下郊野單元規劃的探索與思考以上海松江區新浜鎮為例

吳沅箐

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

以新浜鎮郊野單元試點規劃為例，總結新型城鎮化背景下郊野單元規劃在城鎮功能定位、建設用地減量化、土地整治、類集建區、人的問題等方面的創新性探索，同時指出郊野單元規劃在集建區外廣大農村地區產業模式、老齡化半市民化社區的居住模式、農戶安置方案、水鄉風貌的塑造和歷史文化保護等方面仍存在缺項。

新型城鎮化；郊野單元規劃；實踐探索

為加強對郊野地區的規劃和管理，上海市創新性地劃分了104個郊野單元，編制了《上海市郊野單元規劃編制導則（試行）》，并于2013年開始新浜鎮等3個郊野單元規劃和青西等5個郊野公園規劃試點的實踐[1,2]，隨后2014年全市第一批31個街鎮郊野單元規劃全面鋪開。為更好應對規劃編制和實施中的問題，2015年上海市規劃和國土資源管理局又組織編制《上海市郊野單元規劃編制導則2.0版》。同時，自黨的十八大以來，新型城鎮化已逐步上升為我國國家戰略，上海也明確以土地綜合整治助推新型城鎮化發展的導向[3]。在此背景之下，作為一個管用的實施性的規劃，郊野單元規劃不是簡單的農民上樓、集體土地變國有土地，也不是簡單的涂墻抹粉，讓當地政府與鎮村農民及集體經濟組織“感興趣、推得動、拆得掉、管得好”很重要，需借助于規劃手段使之成為一個“看得懂、愿意用、可以調”的規劃，變成一件“打碎泥飯碗，端上金飯碗”的好事。本文基于松江新浜試點案例，探索新型城鎮化背景下郊野單元規劃面臨的問題，并提出初步思考和規劃應對，可以為郊野地區的規劃的編制及其發展提供思路。

1 研究區概況

從區位來看，新浜鎮位于上海西南部，南臨金山區楓涇鎮，西北接青浦區練塘鎮，東與松江區五厙現代農業園區相鄰，為上海西南門戶。雖位于滬杭交通軸上，有南北滬杭鐵路、滬昆高速、申嘉湖高速貫穿全鎮，并設立了鐵路客運站和高速公路出入口，東西葉新公路橫穿全境，汽車1小時內即可到達滬、浙中心城區，但由于距中心城較遠，交通區位優勢并不明顯。

從經濟社會發展水平來看，新浜鎮2013年全鎮實現國內生產總值21億元，財政收入1.39億元，農民家庭人均可支配收入17207元，均排名松江區下游。

圖1 新浜鎮區位圖Fig.1 Location of Xinbang town

從城鎮變遷歷史來看，與區域交通密切相關。明朝末年甪釣灣（位于今魯星村內）依托便捷的水運交通形成集鎮；清朝中期墳屋頭（位于今林建村內）因其處于當時繁華的楓涇到五厙入黃浦江水路必經之地形成市集；清末，滬杭鐵路建成，鐵路側形成一條街，新浜里（今新浜集鎮）商貿繁華。1972年后，集鎮向東發展，原來的市集墳屋頭逐步消失；1995年，滬松高速公路新浜段開工建設，依托便捷的滬松高速和葉新公路，1999年在鎮區北部建設新浜工業園區，2006年新浜東方狐貍城開業。

新浜鎮的發展情況在上海諸多小城鎮中具有普遍性。上海小城鎮的發展，從新中國成立算起，大致可以分為四個階段[4]，第一階段是1956～1985年，第二階段是1986～1999年，第三階段是2000～2005年，第四階段是2005年至今。第一階段，依據1959年上海總體規劃草圖，規劃了閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江5個衛星城，這些衛星城多為工業型城鎮，但當時由于文革和計劃經濟體制等多重原因，衛星城發展緩慢，到1982年城鎮化率也只達到16.2%；第二階段，國務院批復的1986年版總體規劃，指出要有計劃地建設中心城、衛星城、郊縣小城鎮和農村集鎮，由于郊區工業化，大大推動了城鎮化，到2000年郊縣城鎮化率已經達到47%；第三階段，2001年版總體規劃提出中心城、新城、中心鎮和一般鎮四級城鎮體系，郊區城鎮高標準規劃和建設，集中建設一批相對獨立、各具特色的小城鎮，并于2001年提出了“一城九鎮”建設；第四階段，“1966”城鎮體系提出要集中建設60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮，對于資源條件好、發展潛力足的新市鎮，人口規模按照10～15萬規劃。從總體發展歷程來看，上海郊區小城鎮的飛速發展是在改革開放后，在郊區工業化的推動下進行的。這是由于上世紀80年代以來，中心城區傳統工業外遷，郊區因土地資源、勞動力資源充足且成本低，出現了大量的鄉村企業和聯營企業。由于郊區小城鎮的成本洼地優勢，工業總產值的比重不斷攀升，上海小城鎮的發展也經歷了從農村集鎮到工業城鎮的轉變，處于快速粗放的工業化發展階段。那時的郊區在城市產業空間布局中成為制造業的主要承接地，在工業化階段為上海的產業結構提升做出了貢獻，但是后工業化時期，也帶來了傳統城鎮化的諸多問題。例如建設用地拓展速度過快、土地利用粗放、分散、績效較低，戶籍人口呈現老齡化與外來人口主導新市鎮人口快速增長并存，公共服務設施配置長期以來處于配置相對滯后的狀況，大部分新市鎮缺乏特色、忽略地脈肌理和文脈底蘊，生態環境惡化等。

圖2 新浜歷史沿革示意Fig.2 Historical evolution of Xinbang town

新浜鎮的發展符合上海小城鎮發展的路徑，經歷了郊區工業化時期的快速城鎮化，對后工業化時期的產業結構有過探索（東方狐貍城），但是現在面臨著與上海諸多小城鎮相同的發展難題。因此，以新浜為例，通過郊野單元規劃的編制和實施，對新型城鎮化實施路徑進行創新性的探索，可以為上海小城鎮的發展提供借鑒。

2 郊野單元規劃的創新性探索

新浜鎮郊野單元規劃針對新浜鎮面臨的新型城鎮化的挑戰，從城鎮功能定位、減量化、土地整治、類集建區以及人的問題進行了創新性探索[5]。

2.1 關于城鎮功能定位

新浜這樣的“角、后、跟”地區（在地理區位上處于上海遠郊的“角落”，在經濟發展水平上較為“落后”，在產業發展上盲目“跟隨”），承擔著黃浦江上游準水源生態保護區、松江農業生產基地的區域責任。新浜鎮屬于黃浦江上游準水源保護區，也位于市級生態網絡規劃中的黃浦江生態廊道內，承擔著生態保護的功能。同時，新浜鎮是松江區浦南四鎮之一，是松江區糧食生產主要基地。

依據《新浜鎮城鎮總體規劃（2010梳理版）》[6]，其功能定位為：松江區西南部生態旅游型新市鎮，上海新市鎮建設的重點鎮、城鄉統籌示范區及郊區休閑購物目的地。但是，在新型城鎮化的發展背景下，城鎮未來的發展定位是繼續發展工業區，打造郊區休閑購物目的地，還是建設生態旅游型城鎮？低效的工業產出表明工業區亟待調整轉型，蕭條的東方狐貍城、關閉的家具城顯示其郊區休閑購物目的地并不十分適宜，郊野地區的發展定位又是什么，是犧牲者、旁觀者還是主動的參與者？這些問題在總體規劃中都沒有答案。結合對新浜現狀的解讀，郊野單元規劃功能定位修改為：上海市西南門戶重要節點、黃浦江上游生態保護區，松江區重要農業生產基地，具有水鄉風貌特色、緊湊發展、生態宜居的生態旅游型城鎮。此定位不僅闡明了新浜的區位特征和區域責任，特別是結合自身特征和資源稟賦提出了明確的發展戰略和功能定位，脫離了以往的盲目跟風；同時，區別于以往規劃的“重城輕鄉”，該定位聚焦城鄉統籌目標對城鎮和郊野地區都提出了總體戰略部署，助推城鄉一體化。

2.2 關于低效建設用地減量化

根據第二次全國土地調查成果，2013年底新浜鎮鎮域總面積4474.98公頃，建設用地1016.12公頃，占土地總面積的22.71%。集建區外土地總面積4339.83公頃，建設用地917.38公頃，占比21.14%。其中集建區外現狀“198”工業用地330.68公頃，占集建區外現狀建設用地總面積的36.0%，主要分布在鎮區東北部較為集中的工業園區內，工業園區外零散分布在各村中的工礦倉儲用地102.53公頃。從用地來看，工業區與生活區用地比例倒掛。新浜鎮建成區面積較小，僅高于泖港鎮；工業用地占建成區面積比卻高達74.4%，在浦南四鎮排名第一，是葉榭鎮的2倍。

圖3 新浜鎮鎮域結構示意[7]Fig.3 Domain structure of Xinbang town

圖4 新浜鎮土地利用現狀Fig.4 Current situation of land use in Xinbang town

為推動集約節約用地、促進產業結構轉型，需對集建區外低效建設用地進行減量化[8]。依據上位規劃和新浜集建區外建設用地使用狀況，郊野單元規劃提出新浜近遠期減量化的方案。其中，“198”工業用地的減量化是本次郊野單元規劃重點之一。為了解企業的實際情況，設計了集建區外“198”工業用地現狀調查表，對企業的權屬、使用情況、經濟效益、污染情況、減量化意愿等信息進行收集整合，建立工業用地“一地一檔”制度以為后續評估提供資料基礎，并對企業管理人員和普通員工開展問卷調查和訪談。依據工業用地評估以及問卷調研訪談成果，規劃并未對“198”工業用地完全減量，而是把新浜產業園區納入后續綜合整備用地，因為該園區基礎設施配套齊全，已形成園區規模，交通較為便利。通過對園區企業的評估，發現規劃區現狀產業以制造加工業為主，少數龍頭企業創造了大部分的產值利潤和稅收，企業整體水平較低。故將該園區企業納入后續綜合整備用地，未來建議保留效益好的企業，逐步升級；拆除較差的企業減量化復墾或置換改造為生活用地；現狀良好的企業逐步轉型，并引入1.5產業和2.5產業。若是按照規劃導向，“198”工業用地遠期需要逐步淘汰，但是有些“198”企業在吸納勞動力、經濟稅收方面對鎮村及居民有較大貢獻，所以不能采用一刀切的方式對其騰退，新浜正是通過構建“建設歷程、產業類型、凈利潤、地均凈利潤、稅收、地均稅收、容積率”工業用地評估體系，依據綜合評估結果將這些較好的企業先予以保留，納入綜合整備用地，這是符合新浜實際的。

圖5 新浜鎮“198”工業用地總體評估成果示意（工業園區部分）Fig.5 Overall evaluation results of Xinbang's industrial land (industrial park section)

2.3 關于土地整治

郊野單元規劃源于土地整治卻高于土地整治，在新型城鎮化的背景下，需要以“規土合一”方式來編制綜合性規劃[9]，為指導集建區外土地整治、生態保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設，需要整合農委、水務、建交委等各條線上的專項規劃，新浜鎮郊野單元規劃試點在專項規劃的整合上做了積極的嘗試。

立足新浜自身特色、“家庭農場”農業經營模式及未來農業發展方向，通過征詢各委辦局的意見，統籌農業、水務等各條線的專項規劃，新浜鎮郊野單元規劃對田、水、路、林、村進行綜合整治。通過與區農委對接，整合《松江區設施農用地“十二五”規劃》、《新浜鎮高水平糧田基礎設施建設規劃》、《新浜鎮“十二五”農業規劃》，在農業布局規劃上，尊重新浜農業生產現狀，重新安排耕地、園地、林地、養殖水面等用地的規模和布局，并且對現有的設施糧田、設施菜地、高水平糧田等條件較好的耕地納入高標準基本農田規劃中加以保護，同時結合農業生產布局，進行設施農用地規劃，不僅為農業生產提供使用和管理的場所，為新浜種養結合家庭農場未來發展布局明確了方向；通過與區水務局溝通，借鑒《松江區主要河道規劃控制要素表》、《松江區圩區工程情況匯編》成果，在農田水利系統規劃中，科學合理配置與農業生產相關的水系、圩區、灌溉排水系統，提高農業產出效益；通過區建交委咨詢，在《上海市骨干路網深化規劃》以及《松江區道路紅線梳理規劃》基礎上，進行田間道路系統規劃，完善農村地區路網，規劃了4～6m田間道，不僅滿足了農業生產需要，又服務于農民生活通行需求；通過區環保局等意見征詢，農田防護與生態環境保護規劃，實現對局部田間小氣候的改善，也有效應對農業生產污染問題，發揮了其農業生產、農民生活、農村生態三方面的綜合效益；為加強郊野單元規劃與單元內已有項目的銜接，推進郊野單元規劃的實施和管理，進行項目區劃分，將減量化、高標準基本農田建設面積、新增耕地等主要指標分解至各項目區，以指導下一層次土地整治項目規劃。

圖6 新浜鎮土地利用規劃Fig.6 Land use planning of Xinbang town

2.4 關于類集建區

郊野單元規劃得好不好，關鍵看實施。可持續的資金、政策和保障機制是規劃有效實施的前提。如何讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果？農民進鎮的模式如何，怎樣設計農民進鎮相關配套政策？如何分配集體經濟組織的收益，提高農民收入水平？這些都是需要同步研究的問題。對此，新浜通過類集建區的規劃，對農民入鎮進行安排，同時也為鎮村集體經濟組織提供了“造血機制”。

新浜對減量化后獎勵的類集建區規劃空間進行規劃，以集約節約、有效控制建設用地開發。類集建區解決部分農民（1520戶）搬遷安置用房，規劃集體造血產業用地，發展休閑、旅游、度假等現代服務業，提升產業能級。近期規劃類集建區總用地規模51.99公頃，包括集建區南部13.46公頃用于農民搬遷安置的居住用地，工業園區“箱子地”內10.80公頃產業用地，集建區南部、雪浪湖區域和雅園區域26.02公頃商服用地；遠期規劃類集建區總用地規模152.41公頃，包括集建區南部56.33公頃用于農民搬遷安置的居住用地，鎮區北部工業區內69.70公頃產業用地，集建區南部、雪狼湖區域和和雅園區域26.38公頃商服用地。同時，對主導功能、規劃主要控制指標、規劃圖則及相關說明進行原則性地說明，為下一步類集建區控制性詳細規劃的編制提供依據。

目前新浜鎮農村老齡化、人戶分離現象嚴重，村莊雖然景色優美，但是不少已經成為空心村，缺乏“人氣”，對于留守的老人來說，農村地區公共服務設施缺乏，生活不便。實施減量化的農戶，通過宅基地置換部分安置入集建區，部分安置入緊靠集鎮的類集建區，大大提高了生活的便捷度，同時通過類集建區的出讓“造血”，盤活了集體資產，增加了村集體經濟組織和農民的收入。

2.5 關于人的問題

圖7 新浜鎮類集建區規劃圖則[10]Fig.7 Map of Xinbang's conditional construction area planning

新浜鎮目前有11個行政村和1個街道社區，根據“六普”數據，新浜鎮戶籍人口26921人，常住人口33627人，城鎮化率為30%左右。新浜鎮外來人口比重高，常住人口中外來人口比重高達43%，其中農業人口中外來人口有1.40萬人，非農業人口中外來人口有624人；人戶分離情況在松江區最突出；人口素質不高，人口教育程度主要為高中文化程度，文盲人口比重全區最高，達11.81%；老齡化趨勢明顯，常住人口60歲以上已達6580人，占20%，是松江區平均水平的2倍，另外51-60歲的人口比重達15%，未來新浜鎮老齡化將進一步加重。

新型城鎮化核心是以人為本。在新浜鎮郊野單元規劃中，從一開始就注重各方意見征詢工作，分別針對鎮區居民和農村居民設計調查問卷，并多次召開了座談會和訪談。調查發放鎮區居民問卷100份（有效問卷100份），農村居民問卷220份（有效問卷217份）。

根據鎮區居民調查結果，以三口之家為主，58%與家人分居，大多因工作、就學、購房原因住在新城；僅53%在新浜鎮就業，12%調查對象務農；半數住房面積在90～120m2之間，75%暫時無購房意愿；大多在鎮內購物，89%認為鎮內可解決家庭基本生活購物需求；76%因方便就近選擇鎮醫院看病，其次因醫療條件好選擇新城醫院；有子女就學情況的，52%在新城上學，在新浜上學的僅24%；對于未來養老方式，46%選居家養老，21%鄉村養老，17%養老院、老年公寓，16%居家養老和社會服務結合；近半數居民希望增加老年健身中心、老年活動室、老年食堂等服務設施。

根據農村居民調查結果，以三口和五口之家為主，53%的調查對象全家都住在宅基地中；36%在新浜鎮就業，48%調查對象在本村工作；絕大多數住房面積為176m2，81%愿意進鎮居住，39%選小高層（12層以下），74%希望保留自留地；大多在鎮內購物，95%認為鎮內可解決家庭基本生活購物需求；61%因方便就近選擇鎮醫院看病，其次因醫療條件好選擇新城醫院；有子女就學情況的，34%在新城上學，在新浜上學的僅28%；對于未來養老方式，31%選居家養老，27%居家養老和社會服務結合，22%鄉村養老，17%養老院、老年公寓；絕大多數人希望增加老年健身中心、老年活動室、老年食堂等。

為了解決農民進鎮問題、完善公共服務設施配置、改善生態環境，在新浜鎮郊野單元規劃中，一方面對類集建區控制性詳細規劃提出引導，另一方面對原有控制性詳細規劃進行評估調整。在類集建區方面，在集建區南部規劃農戶安置用地，解決部分農戶的安置問題，同時規劃少量綠地和公共設施用地。在原有控制性詳細規劃方面，通過評估提出5個地塊調整建議，建議容積率由1.6提高至1.8；因人口增加社區配套服務設施，相應增加幼托班數，其他社區配套服務設施用地根據服務人口進行校核；規劃建議按照緊湊發展要求，適當提高土地開發強度等指標，節余土地用以公共綠地、廣場等公共活動空間建設。

3 郊野單元規劃需進一步思考的問題

雖然新浜鎮郊野單元試點規劃對上海郊野地區規劃做了很多有益的探索和嘗試，但是隨著郊野單元規劃的逐步實施以及新型城鎮化的推進，也存在一些問題需要在規劃中進一步探討。

3.1 集建區外廣大農村地區產業模式

通過集建區外農用地整治和建設用地減量化，為新浜農業發展創造了條件；產業園區部分保留的企業后續依然面臨著轉型升級的壓力；農村地區第三產業如何發展等問題在規劃中尚未明確。如何依據新浜郊野單元特征進一步提出產業模式、如何處理產業和就業，都是未來需要進一步探討的。

3.2 老齡化、半市民化社區的居住模式

按照新浜郊野單元規劃，減量化宅基地的農民將要進鎮安置于集建區或類集建區，從原有的農村社區進入半市民化社區，如何尋找適合農民生活方式過渡以及人口老齡化的居住布局模式，既能體現均好性，又能兼顧多樣性的住宅類型和配套服務設施，特定的物業運營模式等后續社區治理，都需要加以研究。

3.3 農戶安置方案的確定

在宅基地減量化中，新浜按照1:1建筑面積進行置換，據此，遠期需要56.33公頃農戶安置用地，一般農戶可以拿到2套房子，在產業未吸納大量外來務工人員的情況下，很多房子空置，造成了土地資源的浪費。如何既節約集約用地、又可以滿足安置農戶的需求來設置宅基地置換方案，值得思考。

3.4 水鄉風貌的塑造和歷史文化保護

上世紀70年代，新浜進行了一次村莊集中整治，農村宅基地沿著南北向及東西向的水系進行布局，小橋流水人家、白墻黛瓦，充分體現了江南水鄉的韻味。特別是新浜村（上海市第一個新農村建設試點）、趙王村、南楊村、魯星村等保留了獨特的江南水鄉風光和人文歷史足跡，需要加以保留和挖掘。為了滿足節約集約用地要求，對類集建區規劃容積率達2.0，這樣的高強度開發與新浜江南水鄉風貌如何契合？如何既能節約集約用地，又能充分滿足功能使用要求，形成小尺度宜人的城鎮公共空間？也是需要進行深入思考的。

圖8 新浜產業發展趨勢思考Fig.8 Thinking of Xinbang's industry development trend

新浜鎮有著豐富的歷史人文資源，如非物質文化遺產有花籃馬燈舞，民間藝術有新浜農民畫、吳越農民書、打佃發、吹打、小青班、灘簧、號子、新浜田山歌，但是集建區外也有很多鮮為人知的歷史足跡，如何加強對本土資源的挖掘和對歷史的傳承，塑造新浜鎮特色？雖然郊野單元規劃試點中沒有涉及，但是這些問題依然需要研究。

4 結論

本文以新浜鎮郊野單元試點規劃為例，探索新型城鎮化背景下郊野地區規劃的內容和方法。通過新浜實證，可以得到以下啟示：從城鎮功能定位來說，需結合城鎮自身特征和資源稟賦提出了明確的發展戰略和功能定位，謀求新型城鎮化背景下區別于其他小城鎮的差異化的發展路徑；從減量化方案制定來說，應充分尊重村集體、居民、企業等產權主體的意愿，建立科學的“198”工業用地評估體系，制定切實可行的減量化方案，切忌一刀切；從土地整治來說，需充分結合農業、水務等專項規劃，構建集建區外規劃和資金統籌平臺，以土地整治為手段促進美麗鄉村的建設；從類集建區來說，需充分考慮農民安置需求，節約集約用地，也要探索集體“造血用地”使用方式，保證減量化集體和農民的收益不受損；從對人的關注來說，將以人為本的核心貫穿于規劃始終，盡可能結合利益主體的需求借助規劃手段完善公共服務設施配置、改善生態環境等，真正實現人口的城鎮化。但是，郊區小城鎮的新型城鎮化面臨的難題是多方面的，關于集建區外廣大農村地區產業模式、老齡化半市民化社區的居住模式、農戶安置方案、水鄉風貌的塑造和歷史文化保護等難題在本次郊野單元規劃中并沒有解答，需要我們進一步探索。

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Country unit planning in the context of new-type urbanization: A case study of Xinbang Town, Songjiang District, Shanghai

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

In this study, we consider country unit planning in Xinbang in the context of new-type urbanization as an example to summarize the innovative research on urban function location, construction land reduction, land consolidation, and conditional construction area and people. We fnd that country unit planning still needs to improve in terms of the rural industry model, quality of life of aging and semi-public communities, farmers' resettlement program, historic preservation, and so on.

new-type urbanization; country unit planning; practice exploration

F301.1

A

2095-1329(2016)04-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.006

2016-07-14

2016-08-27

吳沅箐(1987-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉規劃與土地整治研究.

電子郵箱: wuyuanqing915@126.com

聯系電話: 021-23130551

上海市規劃和國土資源管理局科研項目