農村集體建設用地入市及其對土地財政的影響*

王星月，吳九興

（1. 安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽·蕪湖 241002；2. 安徽農業大學經濟管理學院，安徽·合肥 230036）

農村集體建設用地入市及其對土地財政的影響*

王星月1,2，吳九興1*

（1. 安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽·蕪湖 241002；2. 安徽農業大學經濟管理學院，安徽·合肥 230036）

城市化快速推進、農村集體建設用地流轉受限和地方土地財政依賴癥等問題凸顯并引發了一系列的社會經濟問題。從農村集體建設用地流轉的背景和演變、農村集體建設用地流轉的必要性和重要性、農村集體建設用地入市對土地財政的影響三方面展開論證。結果表明：農村集體建設用地入市可能會造成地方政府土地財政的失衡；集體建設用地入市流轉后城市土地供給量增加，土地價格下降，地方政府獲取的土地收入減少，有利于促進政府職能的轉變和土地收益分配機制的改進，但不可能一次性消除土地財政的依賴癥狀。未來要減少政府的直接干預，強化集體土地產權制度建設；完善我國農村土地征收制度是建設城鄉統一建設用地市場的關鍵；以規劃為導向，以法律為后盾來保障城鄉統一的建設用地市場運行；建立完善的土地增值稅收體系和分配機制。

農村集體建設用地；入市流轉；地方政府；土地財政

城市化快速推進使城市對建設用地的需求增加，特別是在實施分稅制后，地方的事權和財權不對等導致地方財政收入銳減而支出反增。地方政府為實現城市規模擴張和穩定地方財政來源，寄希望通過大量低價征收農民集體土地、高價出讓國有土地來獲得資金。長期以來，農民、農業、農村在社會經濟體系中處于弱勢地位，農村集體建設用地流轉有望成為解決“三農”難題的可行路徑[1～3]。諸多事實表明，城鄉分割的建設用地市場成為阻礙城鄉統籌發展的重要障礙，而地方政府對土地出讓的過度依賴也引發了一系列深層社會經濟問題。近年來，國內學者主要從兩個方向研究：一是從我國農村集體建設用地流轉歷史和現狀出發，以流轉過程中出現的各類負面問題及歸因、農村集體建設用地流轉的法律制度入手，以打破城鄉二元結構，回答建立城鄉統一的建設用地市場的原因、困頓及其影響；二是從地方土地財政的演變與現狀，地方政府對土地出讓金的偏好等方面開展分析，得到了一些可行、有效的研究結果和政策建議。現有相關研究具有一定的啟示意義和參考價值，本文擬從農村集體建設用地流轉的背景和演變、流轉的必要性和重要性、用地入市對地方土地財政的影響進行論證，為完善農村集體建設用地流轉機制提供參考。

1 農村集體建設用地流轉的制度演變

1.1 農村集體建設用地從流轉到入市

農村集體建設用地流轉長期受到國家法律法規的嚴格限制。2005年前，農村集體建設用地流轉的合法途徑主要是經土地征收轉換為國有土地。2005年起，“城鄉建設用地增減掛鉤”作為一種市場替代應運而生。“城鄉建設用地增減掛鉤”是指把農村建設用地和城鎮建設用地等面積地組成建新拆舊項目區，使得農村集體建設用地通過指標交易形式進入了城市土地市場[4]。2013年后，新政策變為“在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地入市流轉”。后來，又提出將“間接入市”轉為“直接入市”，實現集體土地與國有土地同地同價同權[5]。然而，由于“政府失靈”以及相關制度的供給不足，一些城市周邊出現了農村集體建設用地（如非經營性類型）隱形流轉活動[6]。在隱形流轉中，農村集體建設用地權利人的合法權益無法得到有效保護。此外，推動農村集體建設用地高效流轉也是節約建設用地、減少耕地占用、提高土地利用效率的重要手段。

1.2 農村集體建設用地流轉的過程

一般來講，用地者要向農村集體經濟組織提出申請，若用地者為非集體經濟組織成員則應先向國土行政管理部門申請，并對農村集體經濟組織進行補償，進而將該地塊征收轉為國有土地。由于集體土地產權的模糊狀態，造成集體土地增值利益不合理分配。一方面，農村集體經濟組織希望盤活土地存量資產，獲得更多的土地資產收益，另一方面由于法律法規的限制，農村集體建設用地隱形流轉造成政府財稅的損失。農村集體建設用地隱形市場導致新農村建設中的矛盾與沖突[7]。農村集體建設用地隱形流轉，即不經過相關法定程序，集體組織與用地者之間訂立合約，實現建設用地使用權的轉讓或出租，并且在這一過程中，集體組織不向國家繳納相關流轉行為稅的土地使用權交易行為。這類現象在我國各地都是普遍存在的，并在沿海經濟發達地區較多。農村集體建設用地流轉對地方農民集體組織而言，確實發揮和實現著積極的作用，特別是土地財產權的財富效用。但是，從流轉的過程來講，因為其流轉程序不合法，也沒有繳納流轉行為稅，在法律上不受高層級的法律保護，因而應該從制度上完善，以最終實現農村集體建設用地流轉過程的合法。

2 農村集體建設用地入市的必要性和重要性

2.1 農村集體建設用地入市的必要性

根據現行法律法規，只有國有土地才能進行市場交易，集體土地須經征收才能進入土地市場。由于土地征收中的不公平、不透明引發各種社會沖突則有害于社會經濟穩定。同時，農村集體土地流轉受限也致使土地產權灰色交易多。若要實現建設用地同地、同價、同權，顯化集體建設用地的資產價值，集體建設用地直接入市是大勢所趨。在一定程度上，農村集體建設用地入市可以很大程度地適應規劃變革和經濟社會發展的需求，避免了過分分散、混亂的土地市場交易。但是，在測算農村集體建設用地的資產價值時，不能忽略建設用地利用的外部性價值，如由于農村基礎設施配套不完善、生產經營方式不恰當，導致了土地的低效利用，嚴重地破壞生態，那么對土地價值進行評估就不能只看到有形資產、而不顧無形資源和價值的耗損。

2.2 農村集體建設用地入市的重要性

農村集體建設用地入市，對于土地資源高效利用、土地利用結構優化、土地資源配置效率的提升都具有重要作用。透過統一城鄉土地市場的建立可以打破城鄉二元結構，遏制集體建設用地隱形交易的態勢和用地的無序擴張。同時，可解決農村土地流轉后管理上的困難，有助于強化政府的土地宏觀調控能力。農村集體建設用地入市，應嚴格按照規劃和用途管制來實施，保證土地利用規劃的權威性和嚴肅性，優化建設用地格局安排和利益相關者的權益分配。在當前情境下，農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等，可形成產權明晰和權益公平的農村土地產權制度，此項改革的意義重大，影響深遠。

3 農村集體建設用地入市對土地財政的影響

3.1 “土地財政”導向下農村集體建設用地轉換分析

“土地財政”是指一種對土地資源高度依賴、土地財政收支占政府總收支比重較高的財政運行形態[8,9]。1994年實施分稅制改革后，地方政府的事權加重，但財權卻很小。土地作為重要的生產要素、資本要素和資產要素，以及土地位置固定性使得地方政府掌握了更多的主動權。按照法律法規的規定，政府可以根據公共利益的需要將集體土地以低價的補償費予以征收，使得土地儲備和土地抵押貸款成為政府融資工具，主要用于城市基礎設施投資與建設。土地儲備或交易中心將土地“低進高出”，或者政府將土地抵押給銀行來獲取貸款，都使得地方政府對土地財政表現出現依賴度較高[10]。但是，地方政府對土地財政的依賴也隱藏著巨大的經濟風險和社會沖突，表面上土地財政依賴癥的背后是失衡的土地配置模式[11,12]。農村集體建設用地被國家征收，使得農民沒有土地收益權，而更多土地增值收益則流向了房地產和建筑行業，進一步導致農民得不到財產性收入，更沒有資金投入農業經營活動中。

3.2 農村集體建設用地入市影響的理論分析

（1）資源配置的改進

在市場經濟體制下，市場通過價格調節與促進資源的優化配置。城市發展需要大量的建設用地供給。土地供給只有行政劃撥和有償出讓兩種方式。相對而言，行政劃撥取得土地的交易成本較低，而有償出讓土地使用權的過程中則需補交土地出讓金。土地使用者可能會在利潤的驅使下選擇進入隱形市場交易。在建構城鄉統一的建設用地市場之后，使用者為獲得利潤就會最大限度地利用土地，優化配置土地資源，還可適當提高土地利用強度，使集體建設用地價值得到更大提高。

（2）土地產權的完善

產權清晰是農村集體建設用地流轉和土地市場運行的基礎。目前，我國農村土地產權制度還有很多不足之處。在傳統的集體建設用地流轉的方式中，農村集體的土地產權主體權能是缺失的。農村集體經濟組織雖是集體土地所有權人，但國家擁有著更為主動的土地征收權力。農村集體建設用地入市在一定程度上可打破城鄉二元結構，確保農民集體產權主體的權利。同時，農村集體建設用地入市流轉還受到全社會的監督，增加土地交易市場的透明度。

（3）土地收益分配的合理化

“二元”城鄉土地市場導致了農村越來越窮。國家以低價征收農民土地，農民不僅沒有享受到被征收的土地增值后的高利潤，還失去了土地這一生存保障。在增減掛鉤政策中，農民基本上不受益，實際上被剝奪了兩遍，巨大的級差地租跟農民也沒多大關系[13]。而構建統一的建設用地市場，可將土地增值收益更多地向集體和農民傾斜，轉化為他們的財產性收入，增加農業基礎設施與公共服務設施建設的資金來源，有效縮小了城鄉收入差距，促進了城鄉公平和社會和諧。

（4）城鄉等值化的實現

城鄉等值化，就是發展以新型工業化、農業現代化為標志的城市化[14]。單一化的城市化導致大量農村人口流失，雖然促進了城市的經濟發展，但大量“空心村”現象致使結構失衡。農村地區由于基礎設施不全、科學技術落后、勞動力流失，沒有發展經濟的動力，使土地資源成為“沉睡的資產”。從城鄉等值化的發展理念來看，農村集體建設用地入市流轉，可以在很大程度上改善農村的生產生活環境，平衡部分地區土地和人口的失調問題，將城市和鄉村聯成一個整體，以城鎮與農村互動、共同發展。

3.3 農村集體建設用地入市對土地財政的影響

地方政府為穩定土地財政，希望利用農村集體建設用地來彌補土地財政中的土地資源供給缺口，建設用地的需求越大，則越加劇地方政府對土地財政的追捧。農村集體建設用地入市流轉，一方面可能一定程度上減輕地方政府過度依賴土地出讓金的行為，另一方面由于地方政府對土地財政的依賴癥屬“冰凍三尺非一日之寒”之病，農村集體建設用地直接入市并不可能在一次性消除土地財政[15]。導致地方土地財政的現象有很多因素，其中土地的稀缺性是最重要的。農村集體建設用地入市流轉后，城市土地的供給量增加，土地平均價格下降，地方政府獲取的土地收入減少。同時，政府也會更多地吸引民間投資，與社會組織或各企業之間合作，一方面是這些合作伙伴分擔了政府財政緊縮的壓力，另一方面促進了政府職能由強調管理轉變強調服務轉變。

3.4 農村集體建設用地入市后的土地收益分配機制

無論是傳統的農村集體建設用地流轉，還是增減掛鉤、占補平衡的政策，都無法真正地使農民這個產權主體獲益。大量的現實表明，失地農民生活水平得不到保障，社會矛盾也就越來越惡化。而農村集體建設用地入市在一定程度上可以使農村保留一部分土地的增值收益，打破過去大量要素和收益只流向城市的奇怪現象。農民集體有足夠的資金進行農村基礎設施的建設，引進先進的技術設備以發展現代農業。農村集體建設用地入市流轉后，地方政府可通過獲得土地相關的稅收來供給公共基礎設施建設的費用，擁有穩定的稅源以彌補減少賣地造成的財政吃緊。同時，這一新機制可將土地增值的收益帶到農村，調節社會收入的分配，實現農村集體建設用地與城市建設用地同地、同權、同價。

4 結論和建議

4.1 結論

通過上述分析，得到如下結論：

（1）農村集體建設用地流轉經歷了從禁止到政府主導流轉，再到增減掛鉤的過程。只有農村集體建設用地從“間接入市”轉為“直接入市”，才能與實現與國有土地同地同價同權。

（2）建立城鄉統一的建設用地市場可顯化集體建設用地的資產價值，農民因獲得財產性收入，體現公平和效率，促進城鄉統籌發展。

（3）農村集體建設用地入市會減輕地方政府對土地財政的依賴現狀，但并非一次性消除。集體建設用地入市流轉后土地供給量增加，地價下降會使地方政府獲取的土地收入減少，促進政府職能轉變和土地收益分配機制改進。

4.2 建議

據結論，建議包括：（1）減少政府直接干預，強化集體土地產權制度建設；（2）完善我國農村土地征收制度是建設城鄉統一建設用地市場的關鍵；（3）建立完善的土地增值稅收體系和分配機制；（4）以規劃為導向，以法律為后盾，保障城鄉統一的建設用地市場運行。

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The reform of rural collective construction land systems and the impacts on local land fnance

WANG Xing-Yue1,2, WU Jiu-Xing1
(1. College of Territorial Resources and Tourism, Anhui Normal University, Anhui Wuhu 241002, China; (2. College of Economics & Management, Anhui Agricultural University, Anhui Hefei 230036, China)

With the rapid pace of urbanization, rural collective construction land drawbacks and dependence on local government land fnancial systems has triggered a series of economic and social problems. Using the current situation of rural collective construction land circulation and demand for rural construction land, this study explores how expectations regarding the land market affect three different areas. The results showed that the rural collective construction land market may lead to local fscal imbalances, increase in urban land supply, fall in land price, and reductions in the income of local government as they seek to obtain land. Government functions must be transformed in order to improve land income distribution mechanisms, but this can't be a one-time elimination of land fnance withdrawal symptoms. And according to the effect to reduce the direct intervention of the government, strengthen the collective construction land to build property right system; Improving Land Requisition System in rural China is the key to the construction of urban and rural unifed construction land market; Planning oriented, take law as the backing to guarantee a unified construction land market operation; Establish and improve the land tax system and distribution mechanism.

rural collective construction land; market circulation; local government; land fnance

F301.2

A

2095-1329(2016)04-0056-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.015

2016-06-07

2016-08-24

王星月(1993-),女,碩士生,研究方向為土地經濟與管理.

電子郵箱: wxyanu@163.com

聯系電話: 15755364727

教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC630138);教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JDZ009)

*通訊作者: 吳九興(博士/講師):18986120562@163.com