地上附著物的征地補償標準問題分析與對策研究

胡亞楠，徐保根

（1. 浙江財經大學工商管理學院，浙江·杭州 310018；2. 浙江財經大學土地發展研究院，浙江·杭州 310018）

地上附著物的征地補償標準問題分析與對策研究

胡亞楠1，徐保根2*

（1. 浙江財經大學工商管理學院，浙江·杭州 310018；2. 浙江財經大學土地發展研究院，浙江·杭州 310018）

隨著城鎮化速度提升、基礎設施建設加強，導致城市土地資源緊張，并在城市擴張過程中轉向農村集體土地。目前在集體土地征地補償過程中，地上附著物補償標準偏低、補償分類體系不全面、各地各項目的補償存在很大差異等一系列問題，加深了征地矛盾，損害了被征地群體的權益，也阻礙了農村社會穩定與經濟發展。文章對此進行分析并提出對策建議。

農村集體土地；征地；地上附著物；補償標準

《浙江土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》中明確要求：規劃至2020年城鄉建設用地不超過79.8萬公頃，其中城鎮工礦建設用地不超過46.60萬公頃，農村建設用地不超過33.20萬公頃（498萬畝）。浙江省第二次土地調查數據顯示，至2009年12月31日（標準時點），全省建設用地面積比1996年第一次調查時凈增40.58萬公頃（608.65萬畝）；全省耕地2980.03萬畝，比1996年凈減207.98萬畝，新增建設用地約有三分之一是通過減少耕地面積取得的。2015年舟山市嵊泗縣全年安排新增建設用地118.4385畝，其中農用地94.104畝（耕地88.437畝），約占75%。由此看出，目前城鎮化進程中的建設用地主要通過征收農村集體土地來實現。

這一現象迅速發展，集體土地征地補償也成為學界和社會大眾關注的焦點[1]。在我國征地過程中，集體土地地上附著物的補償標準制定隨意和偏低等不足，亟待改革。地上附著物補償標準不合理引發大量農地糾紛，已嚴重影響社會穩定和現代化發展進程。只有地上附著物補償標準合理規范，才能減少農民征地信訪投訴率，讓政府與農民達到雙贏。目前針對地上附著物補償標準的相關研究文獻較少，基于此，本文結合實地調查，梳理地上附著物補償標準實施現狀及問題，并提出對策建議，為相關學術研究及工作實踐提供參考。

1 文獻綜述

世界上大部分國家實行土地私有制度，將土地和地上建、構筑物視為一個不動產，并以土地為依附設計不動產關系，將不動產稱為地產，將地上建、構筑物視為土地附著物。因此，西方市場經濟國家的法律制度一般只針對土地征收和土地流轉，而不存在單獨的地上附著物拆遷制度。唐云鋒等運用共詞分析法分析得出國內征地拆遷研究主要的集中點為：征地拆遷理論、過程和行為研究、征地拆遷動因研究、征地沖突和安置補償研究[2]，而對征地補償標準的研究相對不多。

2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條對征地補償有以下規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定；征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。集體土地上農民房屋的拆遷，我國目前尚無專門的法律予以規范。而針對地上附著物補償的規定在《土地管理法》中也較為簡單和概括，不夠具體。

拆遷補償是做好集體土地房屋拆遷工作的核心，其合理與否，直接影響到被拆遷人的利益和建設項目的投資成本，也影響到房屋拆遷工作能否順利實施[3]。目前我國集體土地上房屋征收補償安置的具體辦法主要由地方人大、政府及其職能部門制定，受各地法治狀況、經濟社會發展水平的影響[4]。在缺乏明確指導的條件下，地方制定的文件規定中自由裁量權較大，各地政府自主決定、各行其是，不同地區間、同一地區不同鄉鎮之間、甚至同一鄉鎮不同村之間拆遷補償數額差距較大，造成了征收補償標準和方式的地方化，嚴重阻礙了這一領域法制的統一，也違反了權利平等保障的原則。由地方政府制定地上附著物的補償標準，在缺乏監督和制約的情形下，必然導致補償標準的隨意和混亂[5]。要解決這些問題，必須從根源上找出矛盾所在，更嚴謹地規范地上附著物補償標準的測算方法體系，實現真正的等值補償，使得征地拆遷中涉及的各方利益得到最大滿足。

2 地上附著物補償標準實施現狀及問題

我國的《土地管理法》和《物權法》，對集體土地的征地拆遷中的地上附著物補償標準都沒有明確做出規定。隨著城鎮化的發展需求，基礎設施建設的不斷推進，城市周邊鄉鎮的大量土地被占用，土地征收造成農民房屋拆遷的范圍逐步擴大。如沈陽市2008～2010年涉及農村房屋征拆約8107戶，寧波市鄞州區2006年征拆面積為56萬平方米，而2007～2008年則高達150萬～200萬平方米，增勢迅速[6]。整體上看，近幾年建設項目及相應用地需求的日益增多，農村房屋征拆規模逐步擴大，對集體土地的征地拆 及相關補償規定越來越受到重視。制定征地青苗與地上附著物補償標準方案是依法合理做好征地補償安置工作、維護被征地農民切身利益、保障經濟建設健康發展的重要基礎性工作。

自2014年7月1日起，浙江省征收農村集體土地全面實行區片綜合價補償，征地區片綜合價由土地補償費和安置補助費組成，青苗和地上附著物補償費另行計算，各市縣政府調整后的征地補償標準不得低于省政府規定的征地補償（表1）。

表1 浙江省地上附著物補償費參考標準Table1 The compensation standard of ground attachments in Zhejiang

2016年1月11日，嵊泗縣政府發布《嵊泗縣征地青苗與地上附著物補償標準》文件，不再沿用舟山市2008年版征地補償標準，由此被征地農民分為按原標準補償和按新標準補償兩類。而土地征收工作具有連續性，新補償標準方案出臺之前，部分地區已經預征一定量的土地，另外新補償標準出臺時間較短，問題尚未顯露，因此本文仍基于原補償標準進行研究。為了解地上附著物補償標準的執行情況，筆者深入區縣鄉村進行實證調查，發現存在如下問題：

2.1 補償標準偏低

目前，地方政府作為集體土地征收的主體，與被征地群體之間最大的最直接的矛盾在于低征地補償價與高土地出讓價，對此被征地農民反映強烈，房屋補償費和地上附著物價格偏低是低滿意度的主要因素。

通過走訪嵊泗縣菜園鎮石柱村、基湖村、高場灣村、大關岙村、小關岙村等典型農業村莊，得到了相關意見反饋。在2013年石柱村、基湖村、高場灣村的三個補償案例中，征地人員反映，按照現行地上附著物補償標準執行難度較大；有林地林木補償為每畝5000元，灌木林地為每畝2000元。被拆遷群眾反映，希望按照所種植的具體青苗的當季市場價來執行補償，并可以通過雙方協商的方式議價。果木、林木方面還沒有統一補償標準，希望根據樹木的不同種類，細化補償標準，可以按協商議價，最好按照市場價格補償。

地上附著物補償標準的制定應充分考慮本地區近五年社會經濟的發展水平、農業總產值、物價指數的變化情況，以當前相關農產品生產成本、市場交易價格為依據。

2.2 補償分類體系不全面

根據嵊泗縣農林水利局的調查反饋，該縣成規模種植的生產性果園果木主要有大棚葡萄、文旦、柑橘、梨和桃，權屬性質均為集體所有。

家庭零星種植的果木主要有柑橘、梨、枇杷、桃、葡萄、香柚、金柑、柿子、棗樹，主要為農民承包種植，其中少部分為集體所有。竹類方面，毛竹、食用筍竹和非食用筍竹均有種植，其中毛竹主要為國有林地和村集體所有，食用筍竹和非食用筍竹均有農戶零星種植。桑園、茶園均為集體所有。

實際工作中，對沒有補償標準的附著物基本采取比照方法套用其他類似附著物補償標準，無法給被拆遷戶按政策解釋，缺乏說服力，行政執法難度大，主觀隨意性增大，被拆遷戶意見也多。

2.3 征地補償不一性

舟山市2008年雖然出臺了一份全市農村集體土地范圍內所有類型地上附著物征地拆遷補償的統一標準文件，但實際操作難度大，各地在實際征地過程中都不同程度提高了補償標準，導致了“相鄰地區不同價格”問題的出現。相鄰區域補償價格相差過大，會導致出現攀比心理。被征地群體總是會傾向于將補償標準進行相互比較，當發現自己處于相對“價格劣勢”位置，會產生新的訴求。

同一縣市、區內的鎮鄉、街道之間的拆遷補償標準有差異。城東街道位于舟山定海城區和臨城新區的連接地，涉及到大量城中村的改造和房屋拆遷工作，對其在土地征用及房屋拆遷中遇到的問題的剖析，具有典型意義。截至2012年，城東街道集體土地拆遷涉及到區域內的多個地塊，其中大洋岙“碧水藍天、頤景山莊”房地產開發、東灣村“浙江海洋學院擴建工程”建設、東灣村東皋線復線工程建設、洞橋村“中恒·倚云藝墅”房地產開發和海天大道定海段擴建工程建設五個地塊征地面積共1079畝，涉及大洋岙、東灣、義橋、城北、大西岙、洞橋、小洋岙、甬東、三官堂、黃土嶺等10個村，拆遷安置村民207戶，遷移墳墓179座。其基本政策是勞力安置費每畝6萬元，土地補償費（村集體造地費）每畝0.6萬元，當季青苗每畝0.1萬元，經濟作物及地上附屬物按實際清點賠償，從實際情況看，征地平均費用從7萬～14萬元不等。

寧波市同一村內的補償標準差異同樣存在。如寧波市某區的一個村，由于被鐵路分割南北兩區域，在確定貨幣安置的補償標準時，北邊價格要比南邊價格高出每平方米2000多元，由此造成拆遷時“價格劣勢群體”對拆遷的群體阻力大[3]。

3 建議

征地地上附著物補償標準制定是一項獲得多數群眾贊同和歡迎的擬決策事項。征地青苗與地上附著物補償標準調整，各類地上附著物征地補償價格的提高是符合經濟社會發展的客觀規律和人們的心理預期，本質上就是一項降低征地過程風險的決策。但征地地上附著物補償標準的實施過程中也存在著需要高度重視和妥善解決的若干實際問題，針對上述存在的問題，提出以下幾點建議：

3.1 合理測算地上附著物補償標準

根據各地上附著物不同的性質特征選擇合適的評估方法，從而整理得到征地地上附著物補償標準測算方法體系[7,8]。做到補償標準及時調整，充分體現經濟社會的發展、居民消費水平的提高及生活條件的改善等應該享有改革開放的成果。對實際征地過程中遇到補償標準爭議大、難以解決的情況，應重點研究制定對策。

3.2 完善地上附著物補償標準體系

為了使拆遷補償工作做到有據可依，制定符合地方實際、操作性強、補償項目相對齊全征地拆遷補償標準已經迫在眉睫，對集體土地上建筑物與構筑物等要嚴格進行補償，包括被拆群體的房屋院落、空地也要給予一定補償。作物類型、地上附著物類型(越細越好)制定補償價格標準，對相對偏遠地區的補償標準可按一定比例調整幅度。

3.3 縮小地上附著物補償標準實施的差異

各市區縣政府應加強對拆遷補償標準實施情況的把關，本區域內的政策標準盡可能統一，并嚴格執行，重點項目與一般項目一樣重視，拆遷項目無特殊原因不得隨意突破本地標準。有關標準在新條例中盡可能全市予以統一規定，對于不能統一的應盡可能從全市層面內對各縣區綜合后作一定幅度限定。同時應增強在電視、廣播、報紙、網絡等新聞媒體的宣傳力度，以保障征地工作暢通無阻的溝通渠道，提高本地區居民對地上附著物征地補償工作的知情程度和參與度，得到廣大被拆遷群眾的支持和理解。

3.4 建立特種植物補償標準專家鑒定委員會

地上建筑和附著物重置價格評估中介機構，對補償標準沒有覆蓋的補償項目做好及時、合理、公正的估價。

References)

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Problem analysis and countermeasures for the standard compensation of ground attachments

HU Ya-Nan1, XU Bao-Gen2
(1. College of Business Administration, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. Institute of Land Development, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China)

With the impetus of the economic development, the building is an essential part of the city. With the rising rate of urbanization and the constant building of infrastructure, the demand for land resources has expanded, leading to a shortage in city land resources. Cities in the process of expansion will inevitably turn to collective land. However, as this happens, theshortcomings of compensation standards become more prominent: the compensation standard is too low, the classifcation system is still not fully compensated, and there is a big difference between the theoretical compensation and the actual operations. These problems deepen the land conficts between farmers and the government. They seriously damage the interests of the affected population, and make the jobs of land acquisition government works more diffcult. This not only curbs the rapid growth of a stable rural economy, but also hinders the country's process of land acquisition. This paper analyzes this issue and suggests some solutions and countermeasures.

rural collective land; land requisition; ground attachments; compensation standard

F301.3

A

2095-1329(2016)04-0059-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.00.016

2016-08-19

2016-09-21

胡亞楠(1992-),女,碩士生,主要研究方向為房地產投資與評價及土地利用規劃與管理.

電子郵箱: 1175097207@qq.com

聯系電話: 0571-87557369

浙江省國土資源廳科研項目“嵊泗縣征地青苗與地上附著物補償標準測算研究”

*通訊作者: 徐保根(博士/教授/院長): xubaogen@zufe.edu.cn